高校院系预算综合拨款模式构建研究
摘要：院系预算管理是高校预算管理工作的重点，当前，提高财政资金使用透明度、财政拨款方式变化、高校资金规模的限制等对高校院系预算管理提出了诸多挑战。为应对这些挑战，本文提出了包含基础拨款、发展拨款和绩效拨款的院系预算综合拨款模式，并对实施这一拨款模式提出了相应的建议，以期为高校预算管理改革提供参考。
关键词：高校；院系；预算；拨款
高校预算管理是高校财务管理的核心，贯穿高校财务管理的全过程，也是高校各项管理改革工作的抓手之一，体现了高校核心资源的配置关系。学院制是当前高校普遍采用的组织形式，高校的大部分工作最终都由学院完成，高校各项资源包括财务资源大部分也由学院使用，因此，院系预算管理是高校预算管理的重点。当前，高校事权普遍下放到院系，而财权和人权仍然由学校统一掌控。财权的核心是预算的自行申报和经费的统筹使用，人权的核心是人员的自由聘任和人员薪酬的决定权，前者是院系预算管理的主要内容，后者也与预算息息相关。高校经费多采用自上而下的分配模式，院系的经费在过去基数的基础上获得由相关职能部门分配的新增经费。这种基数增长拨款模式未考虑各个学院的经费使用特点和使用效率，同时限制了学院对经费的统筹使用，不利于应对当前高校预算管理面临的各种挑战。
一、高校院系预算管理面临的挑战
(一)提高财政资金使用透明度提出的挑战
2014年修订的《预算法》对预算公开和决算公开作出了明确的要求，预决算公开的实质是提高财政资金使用透明度，加强公众对财政资金使用的监督权。近年来，随着纳税人意识的觉醒，社会公众对财政资金的使用效率提出了诸多质疑，要求提高财政资金使用透明度的呼声日益高涨。高校经费大部分来自财政资金，科研经费腐败和高校债务问题使得高校经费使用成为社会舆论关注的焦点。要使高校公开的预决算能够经受住社会舆论的检验，高校必须建立一套完善的财务管理体制，从预算申报、预算执行、经费使用、会计核算等方方面面符合法律法规的要求。对高校来说，预算执行和经费使用的主体是院系，如院系预算与实际脱节，为了完成预算执行进度，经费使用会存在很多问题，比如重复支出、虚假支出，等等。
(二)财政拨款模式变化带来的挑战
财政部门对高校的拨款模式近几年来发生了很大的变化，从经常性拨款加专项拨款转变为以生均拨款加因素拨款为主的拨款模式，这一转变给了高校更大的财务自主权。这既是机遇，也是挑战。一方面，高校可以摆脱专项资金使用的限制，将各类资金通盘考虑，根据学校发展的需要决定资金的使用方向，有利于学校各项事业的发展。但另一方面，摆脱了束缚的高校能否避免“一放就乱”的局面，将是对高校财务管理水平的一大考验。与此同时，财政绩效拨款的比例也在逐步加大，事实上，因素拨款中很多指标与高校的发展建设成果有关。这意味着财政更加关注资金的使用效益问题。资金的使用效益与高校的财务管理密不可分，预算管理的好坏很大程度上决定了资金使用效益的高低。
(三)高校经费规模的限制
在资金充足的情况下，预算管理的好坏并没有太大的影响。然而现实中大多数高校都面临着资金紧张的局面。由于大学扩招，很多高校因为建设新校区背上了沉重的外债或内债，部分高校一段时间不能按时发放工资，个别高校甚至面临破产。资金的有限增长与高校快速发展对资金的庞大需求之间的矛盾始终困扰着高校的管理者。有限的资金凸显了分配的重要性，高校必须根据事情的轻重缓急和效益决定资金的用途，才能将有限的资金发挥最大的作用，而这正好是预算的主要工作。掌握了高校大部分资源的院系显然是预算管理的重点对象。
面对这些挑战，基数增长拨款的模式将延续以往的支出结构和分配模式，使得院系的各项支出变得格式化、固定化，院系难以对资金进行统筹使用。再者，基数增长拨款模式难以识别资金使用效益低下的地方，对学校内部资金的有效流动形成限制，难以改变资金积聚于优势学院和大牌教授的现状，不利于提高资金的使用效率。此外，基数增长拨款模式未反映学校对院系考核的结果，不利于学校绩效管理工作的开展。
二、院系预算综合拨款模式构建
预算拨款体现预算申请和预算分配的结果，同时也体现上一期预算执行的反馈，因而成为预算管理的落脚点。为应对上述挑战，部分高校对院系拨款模式进行了有益的探索，如采用公式拨款模式或者公式拨款加绩效拨款模式。为了给院系发展以充分的财务自主权，同时又防止院系为了自身利益损害学校利益，将院系发展目标与学校发展目标统一起来，提高资金使用效益，参考财政拨款模式，本文提出院系预算综合拨款模式。院系预算综合拨款模式具体由三个部分构成：基础拨款、发展拨款、绩效拨款。
(一)基础拨款
基础拨款是满足院系日常运行所需的拨款，包括人员费用、行政办公费用、日常教学费用等。该类拨款是一种普惠型的拨款，不考虑院系的发展状况。基础拨款可采用生均定额拨款的方式。生均定额的计算方法主要有三种：一是简单以学费的一定比例作为生均定额，这是因为在测算学费的过程就已经考虑了院系的各种培养成本。二是统计近几年院系的日常运行成本，再以学生人数作为变量，采用一定的计量方法如平均法或回归法等得到院系生均成本。三是采用作业成本法，详细考察院系各类运行成本的成本动因，得到每类成本动因相关的定额标准，从而得到生均成本的综合计算公式。从操作上看，这三种方法越来越复杂，但从精度上看也越来越高。高校可根据自身的情况选择合适的方法确定生均定额。确定生均定额后可根据专业、学生层次等因素进行必要的调整以更符合院系的实际情况。对于承担大量公共课教学和实验教学的院系，可以采用向接受教学的院系收费的方式，弥补其因承担公共服务而付出的成本。
(二)发展拨款
发展拨款是满足各院系学科建设和发展所需的拨款，可采用“定额拨款+增量拨款+竞争性拨款”的方式。定额拨款是根据学科大小分档定额给予每一个学科的拨款，作为各个学科发展的基础经费。增量拨款是对学校优势学科、重点发展学科和扶持发展学科适当增加拨款，使这些学科成为学校发展的排头兵。竞争性拨款则是根据学校的发展战略，由各院系申请，相应的职能部门立项排序，根据竞争性拨款的总盘子按排序确定的拨款，采用项目拨款的方式，实行绩效考核，项目期结束后结余收回。增量拨款和竞争性拨款体现学校的发展意图，该类拨款可对接国家建设世界一流大学和一流学科(特色)引导专项、教育教学改革专项以及学校安排的其他专项等。另外，教学经费中涉及拔尖学生培养、特色课程建设等非普惠的部分亦可纳入发展拨款中。
(三)绩效拨款
绩效拨款是指在对各院系上一年度进行绩效考核基础上确定的奖励性拨款，该项拨款是对院系的一种约束和激励。绩效拨款的核心是绩效指标的选取，绩效指标可以分为教学指标、科研指标、发展指标和财务指标等。教学指标可分为学生培养质量指标和教学质量指标两部分，学生培养质量指标可选取学生毕业率、就业率、高层次深造比例、国内外获奖情况等；教学质量指标可选取教学评估情况、精品课程数量、教学成果获奖情况等指标，具体由教学部门确定。科研指标可包括科研经费规模、重大课题数量、顶尖论文数量、专利数量、各类科技奖项获奖情况、科研成果转化情况等，具体由科研部门确定。发展指标主要考虑各院系的发展进步情况和发展潜力，包括高层次人才数量或比例、各类重点实验室数量、学科排名变化、教学或科研指标变化、创收规模等，主要由发展规划部门确定。财务指标包括预算执行进度、审计情况等，由财务部门确定。上述指标得分采用排名赋值的方法，各类指标分别给予不同的权重，采用线性方法计算得到各院系绩效指标的综合得分，以此作为绩效拨款的依据。绩效拨款是保证院系发展目标与学校发展目标保持一致的重要手段。
上述拨款除竞争性发展拨款按项目管理外，其他拨款可由院系统筹。采用预算综合拨款模式，既考虑了院系的统筹需求，给院系一定的财务自主权，可以激发院系的办学积极性，提高资金使用效益，同时又用绩效拨款和项目管理的方式对院系的经费使用进行了约束，从而促进学校与院系的共同发展。
三、院系预算综合拨款实施建议
为了更好地实施院系预算综合拨款模式，本文提出以下建议。
(一)各级领导要转变观念
尤其是院系领导要将预算管理从简单的预算明细填报转变为包含预算申请、预算分配、预算执行、预算反馈等多个环节的全面预算管理观念。只有领导转变观念，充分了解预算管理的重要性，支持预算管理的各项工作，才能为院系预算综合拨款模式的实施创造良好的环境。
(二)多部门联动，共同参与院系预算管理工作
院系预算管理不只是院系或者财务部门的事情，在综合拨款模式中，发展拨款和绩效拨款的确定离不开各个职能部门的参与，因此要将相关职能部门纳入院系预算管理工作中。为此可成立全校性的预算管理委员会或类似机构负责相关事宜。院系预算综合拨款模式将职能部门与院系有机地统一起来，使它们各司其职，共同促进学校的发展。
(三)规范院系经费申请和追加程序
要使院系预算综合拨款模式真正发挥效益，必须杜绝院系可以随意申请追加经费的渠道。在实践中，某些大牌教授或者强势院系可以直接向校长申请追加预算，而财务部门在拨款的时候才知道。这样会造成资金重复拨付、资金分配不公等问题，影响资金使用效率。院系内部的经费申请应首先由院系统筹解决，院系不能解决的则由院系向财务部门申请，由财务部门出具意见后提交决策机构确定。
(四)院系预算编制流程建议
每年11月份之前，学校确定下一年度各院系发展拨款和绩效拨款的总盘子，并对发展拨款进行比例划分，确定竞争性拨款的额度；各有关部门在年底之前完成竞争性拨款的立项和各院系的绩效考核工作，并反馈给财务部门；财务部门计算得到各院系的预算控制数并下达给各院系；各院系在次年3月之前完成院系预算的编制并上报财务部门；财务部门在4月初下达各院系预算。为加快预算编制，各有关部门可提前启动项目申报并做好项目储备工作。
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