高校内部预算责任单位预算松弛治理：理论、现实与对策
摘要：预算管理作为一项重要的管理工具，在科学配置资源、推进财务管理中发挥着重要作用，但其在管理实践中往往未能完全发挥其应有的作用。例如高等学校所面临的预算松弛问题，往往使预算功能不能有效发挥，进一步降低了高校资源配置的效率。本文通过对预算松弛相关理论的研究，从不同角度分析高校内部预算责任单位预算松弛的表现及成因并提出相应对策，以期提升预算管理在高校财务管理中的有效性。
关键词：高校；预算责任单位；预算松弛
高校是人才培养、科学研究和社会服务的特殊组织，肩负着创新的职能。过于严苛的预算约束，往往制约高校组织活动过程中因环境变化及时作出调整的应变创新能力；但预算松弛又会弱化预算控制职能和功效，降低高校预算质量，使内部成本和费用支出控制流于形式，从而降低在办学资源和条件既定情况下高校的产出。长期以来，高校所面临的预算松弛的治理问题，成为困扰高校内部管理的首要问题之一。因此，理性分析高校内部预算责任单位预算松弛的现状及成因，思考如何科学、辩证地对待和处理预算松弛，是各高校内部管理亟待研究解决的问题。
一、高校预算松弛的相关理论研究
预算松弛研究是管理学理论研究中的重要组成部分，国外对预算松弛的研究始于20世纪60年代。学者Cyert和March(1963)最早提出了“预算松弛”(budget slack)的概念，并认为预算松弛是预算责任人有意建立超越实际需要的预算资源量，或为容易实现组织预算目标而降低预算标准的一种行为。Schiff和Lewin(1968)认为预算松弛是“管理者通过在预算中高估成本和低估收益建立松弛的运作环境”，并认为预算松弛只存在于预算编制的环节，是特指预算编制环节的自利行为。Merchant(1985)提出，预算松弛是在一定范围内总预算与必要预算之间的差额。从上述定义可以看出，预算松弛是预算执行者为了更容易完成预算目标，达到业绩评价的指标，从而在完成预算任务时，低估收入、高估成本费用的现象。
国内学者对预算松弛的研究更多聚焦在其成因上。高严、柴静(2010)提出，完成预算目标难度越大，预算参与会使预算松弛程度越高。吴粒、王芳芳等(2011)认为，预算参与是在分级管理的条件下，各级部门管理者参与本部门预算的编制、执行和反馈的行为过程，并通过实证分析得出预算参与和管理绩效是正相关的。事实上，在不同的外部环境条件下，预算参与和预算松弛之间的关系是不同的。林峰国(2004)提出，预算参与虽然可以为中下层管理者提供表达自己意见的机会，有利于提高他们工作的主动性和积极性，但是也会导致预算松弛的产生。只有当预算目标完成情况与预算执行者的升职或奖励无关时，预算执行者才没有制造预算松弛的动机。
综上所述，高校预算编制作为高校教育经费分配的第一道环节，其对高校经费使用的划分和高校战略发展有着重要作用，它直接影响高校下一年度甚至以后若干年的发展速度。而预算松弛是预算编制过程中面临的最大问题，它违背了《高等学校财务制度》所规定的预算编制原则，助长了局部利益，不利于高校预算绩效考核。目前，关于预算松弛的研究大多数是以企业为载体，对于高校预算松弛的研究相对较少，事实上预算松弛对于高校经费管理来说意义更为重大。
二、高校内部预算责任单位预算松弛的现状及成因分析
高校现行的从政府到高校再到高校内部的财务管理模式中，政府、高校以及高校内部的各职能部门之间存在着广泛的委托代理关系。委托代理理论认为，一个组织中上下级有不同的管理目标，所获得的信息量也不同，因此在用委托代理的方式进行管理的过程中，下级很可能会为了获取自身利益，利用参与预算编制的机会制造预算松弛。从业务专业化的角度来说，高校的最高管理层认可下级内部职能部门有较高的预算编制参与权，也就是高校各个内部职能部门有相对独立的身份参与预算编制或修改本部门及分支机构的预算目标，那么内部职能部门就有可能会利用自己所掌握的预算信息影响预算编制。例如，高校在编制预算方案时，内部职能部门更倾向于站在自身立场考虑从而会提出制约预算执行的因素。在这种情况下，内部职能部门为了缓解预算执行的压力而编制的预算，在一定程度上会偏离预期水平。可见，参与预算编制的权限放开确实提供了一个直接制造预算松弛的机会。本文以高校内部行政部门、教学院系以及科研机构为例，根据其预算松弛的不同成因进行阐述分析。
(一)行政部门预算松弛表现分析
近几年来，高校内部预算松弛问题较为突出，在一定程度上也是由高校经费的特点所决定的。一方面，高校每年预算经费的金额较大；另一方面，经费的来源性质较多。因此，高校对整体的经费预算有不同的分配经费的权力。从信息不对称的角度来看，预算管理中的“信息”是指能对预算编制产生影响的各种因素。由于预算管理部门上下级以及预算执行单位之间信息的不对称，预算执行者参与预算编制就会对预算计划功能的发挥产生影响。如果预算执行者的薪酬与预算目标完成情况相关联，预算执行者也会因为利己性，利用自己参与预算编制影响预算水平，制造预算松弛。在高校的行政部门中，管理人员的薪酬相对固定，预算目标完成情况与预算执行者的升职或奖励并不直接相关，其制造预算松弛的动机可能是为了给自己部门争取更多资源使预算目标更容易实现。
(二)教学院系预算松弛表现分析
信息不对称也会影响预算公平，由于信息不对称的存在，预算执行者会比预算管理部门知道更多如何提高资源使用效率或是制造预算松弛的机会的信息，从而造成预算不公平。对于预算管理来说，公平分为程序公平和互动公平。程序公平理论认为，组织成员更关注程序的公平性，若组织成员有权利对过程进行一定的控制，公平感就会加强。而互动公平则要求组织上下级进行有效的沟通。从功能重要性的角度来说，组织公平是组织成员对公平和公正的感受，是对成员的心理构建。这些要求组织在制度、决策、奖惩和分配上保持公平，还要求组织领导正直公平，能够按照规章制度办事。在高校教学院系预算编制的过程中，只有同时保持程序公平和互动公平，才能使预算编制过程中内部各级员工的信息交流是有效的。另外，预算的程序公平和互动公平与对上级及组织的信任度是直接相关的，对上级主管部门和组织越信任，其制造预算松弛的倾向性就越低。
(三)科研机构预算松弛表现分析
高校内部科研机构的预算松弛一定程度上是由于预算的评价功能产生的。即预算目标完成与否和质量高低，直接决定了组织内预算责任人的业绩评价及薪酬待遇。因此，预算强调的程度与个人利益紧密相关。如高校为能够促使高水平研究成果的产出，规定绩效考核和预算执行率挂钩，那么预算执行者在参与制定预算目标时便会降低标准，以便更易达成预算目标，而这样的预算执行率并不能准确反映预算执行者的真正业务水平。
三、高校内部预算责任单位预算松弛的控制对策
(一)加强高校内部上下级信息沟通，重视预算组织的改进
预算松弛产生的客观原因之一就是信息不对称，因此预算管理部门必须重视上下级之间信息的沟通和公开透明。一方面，预算管理部门需要加强对预算执行者实践工作的了解，尽可能降低信息不对称的程度，重视预算工作中出现的预算松弛现象，在预算编制过程占据主动权；另一方面，应加强预算执行部门的职业素养，尽可能地权衡内部组织与个体的目标差异和利益冲突，形成良好的高校预算氛围。
(二)加强预算编制过程控制，做到防患于未然
预算松弛在实际工作中更容易出现在编制过程和执行过程。因此，高校预算管理部门应注重预算编制的合理性和预算执行的有效性，把握好预算松弛的程度，将预算工作落到实处。同时，高校的预算管理要以高校的发展战略为导向，注重高校预算管理的可持续发展，学校发展战略的长期性和稳定性也是预算编制和预算执行过程中的一个关注点。
(三)合理把握预算松弛程度，采取差异性管控对策
高校行政职能部门等预算责任单位预算松弛不一定能提高所在组织的效率，却不利于学校资源效用的最大化；而教学科研院系、研究机构保持适度的预算松弛，有利于提高组织效率，也有利于学校资源效用的最大化。因此，依据高校内部预算单位差异性的预算松弛后果，应采取差异性的预算松弛管控对策。
(四)改进预算编制技法，健全预算监督机制
高校可从加快预算管理信息化建设、改进预算编制周期、保持年度预算与中期预算政策的连贯性等方面促进预算管理的合理性和有效性；同时要加强对预算执行的监督。从外部监督的角度来说，对于预算执行过程中的监督，高校主管部门可以委托中介机构，针对预算执行部门的重大经费项目支出的合理性和有效性进行不定期审计。从内部监督的角度来说，高校主管部门应当建立更加行之有效的内部监督制度，严格把控资金使用的各个环节，确保资金使用的安全性、有效性及合理性。
参考文献
[1]周茂胜，杜丽萍．国内外预算松弛研究文献综述[J]．企业改革与管理，2016 (9):109-112.
[2]高严，柴静．预算松弛：基于预算目标难度的实施分析[J]．江西财经大学学报，2010(1):34-38.
[3]吴粒，王芳芳，袁知柱．报酬方案和资源分配对预算松弛影响的实验研究：基于调整资源分配方式的一个检验[J]．南开管理评论，2011(2):151-160.
[4]蒙亲绒，基于预算松弛的高校预算管理优化研究[J]．会计之友，2015(1):69-71.
[5]张朝宓，卓毅．预算松弛行为的实验研究[J]．管理科学学报，2004(3):46-53.
[6]王艳丽．预算松弛产生与控制的博弈分析[J]．财会月刊，2013(10):104-105.
[7]黄同鹤，谢志华．预算松弛的成因、影响及其规避[J]．会计之友，2014(10):9-16.
[8]叶青松，陆莹，陈丰．我国高校预算松弛的存在性及控制研究[J]．黑龙江高教研究，2013(12):56-59.