基于“效果导向”的高校预算绩效管理初探
摘要：预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。高校预算绩效管理，或称为目标—效果导向管理，是指高等学校根据公共财政效率原则及其方法论，以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节的高校财务管理制度。本文探索了基于“效果导向”高校预算绩效管理体系的建构和监督机制的完善，希望通过合理引导预算执行与高校各项目标的有效对接，促进高校建立以预算为龙头、以绩效管理为手段、以经济杠杆为抓手的预算绩效管理体系，提高资金使用效率，确保学校事业朝着内涵提升的方向发展。
关键词：高校预算绩效；目标管理；绩效评价
经过20多年的跨越式发展，我国高等教育已经进入了大众化发展阶段，高等教育发展的质量与效率越来越多地受到社会各界和高校自身的关注。面对人民群众对高等教育高品质的追求和高校所面临的日趋开放的全球高等教育竞争环境，以及我国高校管理存在的经费不足和效率不高的问题，提高高校办学质量和效率是现阶段乃至今后很长时期我国高校的重要任务。推进预算绩效管理，建立基于“效果导向”的高校预算绩效管理体系是高校追求内涵发展的必由之路，也是高校预算科学化、精细化管理的重要内容。
一、高校预算绩效管理与高校问责制
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。高校预算绩效管理，或称为目标—效果导向管理，是指高等学校根据公共财政效率原则及其方法论，以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节的高校财务管理制度。高校唯有通过预算绩效管理，以预算绩效管理为抓手，通过问责制，对高校内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，才能高效地组织和协调学校的各项事业开展，完成学校既定的战略目标。
(一)高校预算绩效管理的相关理论及其对高校治理的影响
新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英国、美国等西方国家的一种新公共行政理论和管理模式。它以现代经济学为理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，重视公共服务的产出。新公共管理理论从管理的角度对公共部门的管理进行了剖析，该理论认为，公共部门的低效率和不尽如人意的绩效水平在本质上是一个管理问题。绩效管理是新公共管理理论的核心，它强调公共部门应注重绩效管理，提高公共资源利用效率，重视经费使用的绩效责任，尊重公共管理的效率(efficiency)、效能(effectiveness)及经济(economy)的3E原则。
受托经济责任理论认为，随着人类社会的发展，人类拥有的财产规模不断膨胀，致使财产所有者无法直接经营和管理其所掌握的财富和资源，由此必然导致财产所有权与财产经营权的分离。由于委托人(财产所有者)与代理人(财产经营管理者)之间存在信息不对称、目标不一致等状况，客观上导致了委托人对代理人进行经济监督的需要。因此，应建立委托人对代理人的绩效评价系统，传递组织战略目标和具体任务，引导代理人的行为与委托人的目标相一致，合理评价代理人的受托责任。
我国高校长期处于计划经济管理体制下，高等教育作为一项公益性、非营利性的事业由政府包办，是典型的公共管理组织中的非营利组织。同时，高校又是所有权与运营权分离的典型范例：社会或政府是委托人，校长是代理者；在高校内部管理中，校长是委托者，学校中层是代理人。由于高校的运行和发展比较依赖于政府的决策和高校内外部可能存在的多层级委托、代理之间目标不一致性等问题，导致了高校自身治理效率和内部管理水平不高。高校预算管理存在重获取预算轻绩效管理、预算编制与事业计划脱节、预算执行缺乏相应的监控机制等现象。高校唯有通过引入绩效管理理念，才能解决高校管理中存在的一系列问题。
(二)实施预算绩效管理是高校问责制推行的有效途径
随着高等教育大众化进程的迈进，政府、社会公众作为利益相关方对于高校的责任诉求在不断地增加，社会各界的维权意识在不断增强。政府和公众逐渐要求高校对庞大开支和取得的绩效作出合理的说明，以监督其责任的履行，高校问责制应运而生。问责制(accountability)，是与权力密不可分的责任制度，它的逻辑基础是有权力就必然要负责任。高校问责制是高校各管理层级回应委托者代理责任的一种制度化安排，高校问责制的实施，将有效促进高校管理当局更好地承担委托者的受托责任。
根据责、权、利相结合的原则，加强预算绩效管理，是高校问责制推行的有效途径。学校在预算编制时明确绩效目标，实施绩效运行全程监控，并对预算执行的结果实行问责制，有利于强化高校内部各层级管理部门的责任意识，促进高校财务管理从“重分配”向“重管理”、“重绩效”转变。
(三)加强预算绩效目标管理是高校追求内涵发展的必由之路
2010年，国务院办公厅下发了《关于开展国家教育体制改革的试点》(国办发〔2010〕48号)，明确“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”，完善高等学校内部治理结构。现代大学制度的核心是高校必须在国家的宏观调控政策指导下，面向社会，依法自主办学，实行科学管理。现代大学制度的建立和实施，促使高校必须面对激烈的市场竞争，如资源竞争、生源竞争、教师劳动力市场的竞争、毕业生就业的竞争等情况，高等学校唯有通过加强预算绩效目标管理，实现各类资源的科学配置和有效利用，走内涵式发展的道路，才能在竞争日益激烈的高等教育领域走得更远。
加强预算绩效目标管理有助于高校内部治理结构的建设。预算绩效管理不是单纯的预测或计划，也不是简单的数据罗列，而是与高校内部治理结构相适应，通过高校内部各个管理层次的权力和责任安排，以及相应的利益分配来实施的管理机制。有效的预算绩效管理，有利于促进高校内部各个管理层次提高管理效率，改善学校管理层的决策和服务水平，最终从根本上完善高校的内部治理结构，提高高校整体的办学水平。
加强预算绩效目标管理有助于学校战略目标的实施。高校通过预算绩效管理，将学校的战略目标按学科、教学、科研等基本职能分解成各管理层级的建设目标，其实质在于学校通过预算目标的绩效管理，实现学校战略目标。既明确了高校内部各层级的奋斗目标，还明确界定了各个层次的管理权限与责任，同时保证了高校内部各层级的目标和高校战略目标的高度一致性。
二、基于“效果导向”的高校预算绩效管理体系的建构
预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统，推进高校基于“效果导向”的预算绩效管理，使绩效管理与高校预算的编制、执行和监督管理相结合，应建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理体系。
(一)制定预算绩效目标
预算绩效管理是基于“效果导向”的预算管理体系，绩效目标是预算绩效管理体系的第一要素，是预算绩效管理的基础。各单位、部门编制预算时，应根据预算绩效管理的总体要求，结合学校总体规划和本部门职能及事业发展计划，科学、合理地测算资金需求，编制预算计划，报送预算绩效目标。
预算绩效目标包括财务目标与非财务目标两大类。财务目标是从财务角度用货币计量的预算指标，其涉及的主要内容有，为实现事业计划而需要花费的资金，及申请预算资金的支出结构及具体用途。非财务目标，是各单位、部门编制部门财务预算时所依据的工作职能和事业发展计划，即制定本部门与所申报的预算资金相对应的工作目标。预算绩效非财务目标是学校人事、教学、学科、科研、资产等管理目标的具体体现，是学校在该预算期对预算资金投入的产出目标。
预算绩效目标设置，关系到高校预算绩效管理机制的有效与否。因此，绩效目标是预算绩效管理体系的前提，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。学校应根据财力可能，结合各单位、部门的职能及事业发展计划，科学、合理地编制预算绩效目标，做到所编制的预算绩效目标可行、有效、客观、全面。
(二)健全预算绩效管理组织体制
高校是一种比较独特的组织机构，其内部管理具有很强的专业性与学术性。教学管理组织结构的设计应充分考虑学科体系的特点和发展的要求，通过教学管理职能的合理分解与调整、组织机构的有机整合和人员的优化配置，使教学管理中的学术管理和行政管理相辅相成、协同发展。
健全、高效的预算绩效管理组织体制是高校保持学术系统和行政系统良性运行的组织保障。学校预算编制涉及学校的人事、教学、学科、科研、资产等管理工作，而这些管理工作又同时围绕学校人才培养工作而展开，相互之间有着紧密的联系。因此，学校应成立由学校相关领导和职能部门负责人组成的预算绩效管理领导小组，负责预算绩效目标的审核。预算绩效领导小组应根据各单位、部门的职能及事业发展计划等对各单位、部门提出的预算绩效目标进行审核，审核预算绩效与部门职责的相关性、绩效目标设置的科学性和所申请预算资金的合理性等相关内容。
(三)建立预算绩效评价指标体系
高校预算绩效管理能否产生预期效果，关键是能否根据评价目的和重点，设计科学、适用、可操作和针对性强的绩效评价指标体系。建立能够优化高校内部资源配置的评价指标体系，应以客观事实为依据，遵照教学、科研活动的自身规律；应以“效果导向”为标准建立评价指标体系；指标体系的建立应遵循全面性、客观性、可比性、可操作性原则。本研究将从财务指标和业务指标两个维度来探索预算绩效评价指标体系的设计。
财务指标。财务指标主要从预算编制合理性、预算安排科学性、预算执行情况和财务管理等方面来评价。预算编制合理性，包含预算安排与学校中长期发展规划相符性、预算安排与本单位年度工作计划相符性；预算安排科学性，包含预算经费安排中生均教学运行经费投入情况、生均教学仪器设备的投入情况、实验室建设投入情况、教育建设项目投入情况；预算执行情况，包含预算执行率、支出与预算相关性、预算调整情况；财务管理，包含会计信息质量、财务制度执行的有效性。
业务指标。业务指标主要从目标设定情况、目标完成程度、教学质量、科研成果等方面来评价。目标设定情况，包含目标设定依据的充分性、目标的合理性；目标完成程度，包含目标完成率、目标完成的质量、目标验收的有效性；教学质量，包含学生理论知识的掌握程度、学生实验技能的能力水平、学生社会活动能力水平；科研成果，包含科研获奖情况、高水平论文发表情况、专著出版情况、科研成果转化效益。具体指标如表1。
表1 预算绩效评价指标
三、完善预算绩效管理监督机制
无论创造知识，还是传授知识，都决定了高校组织目标的模糊性。由于知识产品生产过程和产品本身评价的复杂性，增加了高校预算绩效评价的复杂性和不确定性。构建透明、公开、专业化的预算绩效管理监督机制，是预算绩效管理成功的必要环境支持。
(一)预算绩效管理的内部监督机制
高校应建立由学校教职工代表大会、纪检、审计等内部监督机构参与的校内预算绩效管理监督体系。
预算安排教职工代表大会审议制度。财务预算在正式实施前先由教职工代表大会进行审议，接受教职工代表的监督，广泛征求教职工代表对学校预算的意见和建议，有利于教职工主人翁意识的培养，使学校预算安排充分体现广大教职工的利益。同时，通过教职工代表大会的审议，使广大教职工能更明确学校的预算目标和学校事业建设目标，调动广大教职工的工作积极性。
纪检、审计等部门对预算绩效管理进行全程监督制度。纪检、审计等内部监督机构全面监督检查预算的落实情况、预算执行的进度、预算绩效目标的实现程度等方面内容，及时发现预算执行过程中出现的矛盾和问题，并分析造成这些矛盾和问题的主客观原因，使学校各层级管理部门能及时采取措施纠正预算执行过程中的各种问题，确保预算绩效目标的实现。
(二)预算绩效信息公开机制
预算绩效信息公开是对预算绩效管理的最有力监督。高校应通过先进的网络信息发布平台，及时、有序、适度地公开预算绩效管理信息，提高预算绩效管理工作的透明度。预算绩效信息公开制度能使高校合理回应政府部门、学校内部教职员工和社会公众等学校利益相关方的责任诉求，接受他们的监督。良好的信息公开机制，有利于提高学校预算资金的使用效率，确保学校有限的各类资源发挥其应有的作用。
(三)预算绩效管理自律约束机制
绩效评价结果和预算安排有机结合机制。把绩效评价的结果作为以后年度预算安排的重要依据，对预算绩效评价成绩突出的单位和部门，学校可以在以后年度的预算安排中给予一定幅度的增加；对于预算绩效评价差的单位和部门，在以后年度的预算安排给予一定额度的扣减。
绩效评价奖惩机制。高校可以对预算绩效管理出色的单位和部门在校内津贴预算安排中给予一定的自主权，允许其提高一定的比例，促使各单位、部门强化责任意识，充分调动各单位、部门的预算绩效管理工作积极性。
绩效评价问责机制。按照“谁用款、谁负责”的原则，逐步建立绩效评价问责机制，对在绩效评价中，由于预算绩效管理未达到预算目标的相关部门及责任人进行问责，督促其及时采取措施，纠正不良的管理行为。对在预算绩效管理工作中发现的违反财经法规行为，还应追究其相应的法律责任。
高校预算绩效管理是高校财务科学化、规范化管理的重要内容，是高校财务管理绩效观念的拓展和提升。加强预算绩效管理，把绩效理念融入预算编制、执行、监督管理的全过程，通过建立预算管理与绩效评价结果有机结合机制，将资源配置、资金使用与学校发展目标相结合，有利于提高资金的使用效益，提高高校财务科学化、规范化管理水平。
参考文献
[1]龙英．高校绩效预算管理制度研究[J]．教育财会研究，2013(1):26-29.
[2]王良驹．环境需求视阈中的高校财务经营前瞻[J]．教育财会研究，2012 (1):8-12