高教篇
预算管理
关于新形势下高校预算管理问题的思考
摘要：预算管理是高校财务管理的中心任务，本文综合分析了部门预算、政府采购、国库集中支付、预算绩效管理等公共财政改革等对高校预算管理带来的深刻影响，并以此为背景对当前高校预算管理中存在的重要问题进行了分析。
关键词：高校；预算管理；问题
高校的预算管理是指高校依据预算对各项业务活动进行预测、调节和控制，以达到明确工作目标、优化资源配置、调控日常运营、提高预算绩效为目的的管理活动。预算管理是高校财务管理的中心任务，贯穿于财务工作的事前、事中、事后全过程，预算管理水平的高低直接决定着高校财务管理的成效。
一、公共财政改革带来的影响
21世纪以来，政府财政部门全面推进部门预算、政府采购、国库集中支付、预算绩效管理等公共财政改革举措，不断健全财政管理体制，加大规范管理力度，对高校的预算管理工作产生了深远的影响。
(一)部门预算
2000年起，我国正式实施部门预算改革，主要内容包括：改变预算编制方式，从以前自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算，解决了预算分配不能细化到具体项目的问题；实行“一个部门一本预算”，将一个部门所有的收入和支出统一纳入一本预算中予以全面反映，明确了部门在预算管理中的主体责任，确保了部门预算的完整性；提前预算编制时间，规范预算审批程序，强化预算的约束力。经过10多年不断完善，现已基本实现了统一收支、细化预算，强化预算约束的改革目标。高校作为基层预算单位，必须主动适应部门预算改革的要求，不断健全财务管理体制，改进预算编制方法，提高预算管理水平。
(二)国库集中支付
2001年，国务院下发《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》，启动国库管理制度改革，要求建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，以规范财政收支行为，加强管理监督。目前，高校的预算内及专户资金均已纳入国库集中支付，全面处于国库支付管理系统的动态监控之下，每笔支出都必须符合财政管理的规定。国库集中支付制度的实施，要求高校切实提高预算编制的科学性，各项支出必须严格按照部门预算执行。
(三)政府采购
2003年，我国正式施行《政府采购法》，规定各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的，或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为均需纳入政府采购。高校的仪器设备、图书资料、修缮工程、会议培训等各类采购均需纳入政府采购范围，按照政府采购规定的程序实施采购。这就要求高校在编制部门预算时还必须充分考虑资产配置和政府采购的因素，细化编制政府采购预算。
(四)预算绩效管理
2004年，财政部就提出要建立预算绩效评价体系，经过多年的积极探索，已取得初步成效。2011年，财政部颁布《关于推进预算绩效管理的指导意见》，要求进一步扩大预算绩效管理覆盖面，做到横向到边、纵向到底、全面推进，对预算绩效管理提出了更高的要求。在此背景下，财政部门一方面要求预算单位要加快预算执行效率，减少年末结余资金存量；另一方面，不断加大预算绩效考核力度，要求建立“预算有目标、执行有监控、完成有评价、结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。这就要求高校切实提高预算编制质量，强化预算执行，实现预算执行“又好又快”的目标。
二、高校预算管理中存在的主要问题
(一)预算管理理念不到位，预算管理机制不健全
随着部门预算改革的不断深入，高校的预算管理水平有了一定的提高，但仍有部分高校预算管理意识比较淡薄，预算管理机制不健全，预算管理成效不理想。主要体现在：学校管理层没有树立全面预算、责任预算、绩效预算的管理理念，没有将预算管理与学校的发展战略有机结合起来，预算管理的引导和调控作用没有得到有效发挥；预算管理机制不健全，编制不规范，执行少约束，监督不到位，甚至存在随意调整预算的情况，影响了预算管理的权威性；预算执行缺乏考核，预算执行部门缺乏主体责任意识，预算不足伸手要，预算执行无人管，预算执行不理想；预算管理工作的公开、透明度不够，校内对预算工作不了解，将预算管理仅仅看作是财务部门的事，缺乏参与预算管理的积极性。
(二)预算编制与执行脱节，重校内预算轻部门预算
高校的部门预算是根据财政部门统一要求编制的，并按一定程序报经批准的法定预算，是教育部门预算的组成部分。由于高校内部机构多、项目多、资金规模大、经费来源渠道多，仅部门预算难以完全满足高校内部管理的需要，因此，高校一般在编制部门预算的基础上，还要根据内部管理需要再编制一份校内财务收支计划，即校内预算。校内预算实质上是对部门预算的细化和分解，是高校内部进行资源分配，实行内部控制的重要手段。两者的编制口径原则上应保持一致，相互衔接。但有些高校的校内预算与部门预算没有很好地衔接，向财政部门上报的是一套预算，而校内真正执行的则是另一套预算，存在重校内预算而轻部门预算情况，导致部门预算的编制与执行相脱节。
(三)经费自主权受限制，预算执行效率偏低
从实际情况看，高校目前普遍存在预算执行慢、执行难的问题，究其主要原因：一是高校的学科、科研等财政专项多，预算编制不科学，而且一般都实行项目负责制，经费使用的主动权不在学校，督促管理难度大，预算执行缓慢；二是政府采购的审批环节多、周期长，部分集中采购项目还必须排队等候安排，影响了预算执行效率；三是财政部门不断加大规范管理力度，但有些管理未充分考虑高校的实际情况，也在一定程度上加大了高校预算的执行难度。
(四)经费供求矛盾突出，面临赤字预算的压力
《高校财务制度》明确规定，高校预算编制应当遵循“量入为出、收支平衡”的原则，不得编制赤字预算。但从省属高校的实际情况看，目前普遍存在着办学经费不足的问题，主要原因：一是我国的高等教育经历了20世纪90年代末以来的高速发展，办学规模大幅扩张，办学条件明显改善，但不少高校也为此背上了沉重的债务负担；二是我国高校正处于转型升级的关键时期，师资队伍建设，学科结构调整，办学条件改善都需要巨额的经费投入，办学成本持续攀升；三是因绩效工资、养老改革等政策的实施，导致高校人员经费大幅刚性增长，其中大部分经费都需要高校自筹解决，经费缺口巨大。因此，不少高校出现收不抵支，存在编制赤字预算的情况，影响高校的长期可持续发展。
(五)绩效管理动力不足，预算绩效管理水平不高
近年来，高校不断推进预算绩效管理，探索开展预算绩效评价，取得了一定的进展，但仍处于起步阶段。存在诸多问题：一是预算绩效管理的理念还未牢固树立，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还普遍存在，缺乏绩效管理的内在动力；二是绩效管理制度体系不健全，基础工作比较薄弱，绩效目标不明确，绩效评价指标不科学，指标体系不完善；预算绩效管理覆盖面还比较小，主要局限于财政专项经费；三是激励约束机制不健全，没有将绩效评价结果与校内的目标责任考核和预算安排有机结合起来；四是全过程预算绩效管理和整体预算绩效评价还没有推开，预算绩效管理的总体水平还比较低。
三、提高预算管理水平的建议
(一)强化预算管理理念，增强责任意识，营造良好预算环境
预算管理是财务管理的重要任务，是实行科学管理、合理配置资源的重要手段。高校要提高预算管理水平：一是从学校领导层开始就应树立科学的预算管理理念，将预算管理与学校的发展战略和事业计划有机结合起来，推行全面预算、责任预算和绩效预算，充分发挥预算在学校管理中的调控作用；二是学校应根据各校内机构的工作职责和业务活动内容，按照可控的原则，将学校的总预算分解落实到各个责任主体，由其根据核定的预算额度管理和使用经费，并承担相应责任，增强其参与预算管理的责任意识；三是学校财务部门应加强政策宣传力度，提高预算管理工作的透明度，争取校内的理解和支持，营造全员参与预算管理的环境氛围。
(二)完善预算管理体制，明确职责分工，强化预算约束力
高校应健全预算管理体制，明确预算编制、审批、执行、监督等各环节的责任分工，为预算管理工作的顺利实施提供机制保障。高校内部预算管理体制一般可分为四个层次：学校党委会(校长办公会议)作为预算管理的决策机构，负责贯彻执行上级有关预算的法律、法规、制度，审查批准学校关于预算管理的规章制度，审查批准学校财务预算、决算；学校预算管理委员会(或类似机构)，一般由分管财务的校领导牵头，由财务、审计、人事、规划等相关部门负责人及专家代表共同组成，负责领导和协调学校的预算管理工作，并对校内申报的预算建议和财务部门编制的预算草案进行初步审核，提出意见；财务部门是预算管理的职能部门，具体负责预算的编制、监督、分析等工作；各校内机构作为学校预算的执行主体，负责申报本部门的预算建议，并严格按照批准的预算执行。学校的预算方案一经正式批准下达，就必须严格执行，未经规定程序不得调整预算，以维护的预算的严肃性和约束力。
(三)规范预算编制程序，改进编制方法，提高预算编制水平
高校的部门预算是其法定预算，而校内预算是其校内执行方案。因此，高校要提高预算编制质量，确保部门预算能够落到实处，就必须从校内预算入手，做好预算编制的基础工作：一是建立预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门的沟通协调机制，确保财务部门能够取得与预算编制相关的可靠基础资料，提高预算编制的真实性；二是应规范校内预算编制程序，按照“两上两下”的程序编制预算，财务部门应加强信息沟通，充分听取学校管理层和各预算执行部门的意见，不断完善预算草案，以提高预算的合理性；三是校内预算应与部门预算有效衔接，在编制口径上保持一致，以部门预算为基础，根据内部管理的需要，按照一定标准将部门预算细化分解至校内各部门、项目，确保部门预算能够落到实处；四是不断改进预算编制方法，引入零基预算和滚动预算的编制方法，并充分考虑预算执行过程中的国库集中支付、政府采购等因素，提高预算的科学性和可执行性。
(四)加大教育经费投入，降低办学成本，缓解赤字预算压力
高校面对日益严峻的资金压力，必须高度重视，积极应对，提高管理水平，开源节流，多渠道筹措资金：一是向政府部门积极呼吁，反映高校面临的实际困难，争取更多的政策和资金支持，为高校的健康发展注入新的活力；二是高校应不断增强自身的造血功能，充分利用学校的优质资源，积极对外开展教育培训、业务咨询、技术支持等社会服务活动，积极拓展学校的收入来源；三是高校应进一步提高管理水平，增强成本管理意识，厉行节约，勤俭办学，优化资源配置，有效控制和降低办学成本，提高经费使用效益。
(五)树立绩效管理理念，强化激励约束，提高绩效管理水平
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是今后预算管理改革的重要导向。因此，高校要高度重视，主动适应，积极开展预算绩效管理工作：一是牢固树立绩效管理理念，改变“重支出、轻绩效”的传统观念，健全学校绩效管理制度体系和组织机构，加强领导，明确分工，落实责任，建立绩效管理的长效机制；二是加强预算绩效目标管理，建立科学的绩效评价指标体系，提高预算绩效评价的科学性；三是扩大绩效评价覆盖面，推进校内预算绩效评价和整体预算绩效评价，提高经费的使用效益；四是建立绩效管理的激励约束机制，加强绩效评价结果的应用，将绩效评价结果与目标责任考核和预算安排有机结合起来，强化结果导向，增强预算执行主体的责任意识，促进学校预算管理水平的全面提升。
参考文献
[1]湖北省财政厅课题组．湖北省省属高校预算管理创新研究[J]．经济研究参考，2014(4):40-55.
[2]许江波．浅议高等学校责任预算管理体系的构建与实施[J]．首都经济贸易大学学报，2007(1):125-128.
[3]李志刚．基于国库集中支付制度的高校预算管理探讨[J]．长沙大学学报，2014(16):37-39.