第三节 多重空间中的社区治理

城市发展带来的空间重构是西方城市社区研究的中心问题，体现在芝加哥学派及1960年代新都市社会学对社区的研究中，在中国则以1990年代城市的加速发展所带来的居住空间重组为代表。在城市层面上，单位制时期的社区安排以行政化的力量为主，在商品房改革之后则以地租为重要依据，呈现芝加哥学派诸多学者所描述的景象。城市规划在行政和市场双重机制作用下进行，如商业区中心的建设、豪华住宅区的分布、保障性住房的建设等。另外，城中村、近郊城乡结合部的拆迁也体现了城市发展的逻辑。对城市社区进行研究，需将社区定位于两个层次的空间之中：其一，将社区置于不同城市的空间变化中；其二，将社区居民置于社区空间中，讨论在不同空间中人口是如何互动的。

针对前述多重空间的区分，可相对应区分出三重的社区治理。

一 楼宇街区中的管理和服务

在制度层面上，社区治理体现了国家基层治理的思路，社区作为一种物理空间和基层管理体制，是社会的“单元”，以取代“单位制”为目标。以居委会为主体的社区建设更多的是一种社区治理的手段，是国家用以重新控制基层的方式，由始至终，社区建设最重要的作用是把社区当成国家一个治理单元来看待，提倡社区生活共同体只是一种形式（杨敏，2007）。居委会权力主要来源于政府的行政权，被置于等级体系中的最后一级，服从街道办及区政府等的指挥和控制。

王青山等（2004）把中国的社区建设分成四个阶段：（1）社区建设理论探讨阶段（1991年7月～1993年3月），以民政部原部长崔乃夫在1991年7月5日第一次提到社区建设这个词为标志；（2）社区建设实践探索阶段（1993年3月～1999年3月），以民政部李宝库等开展创建“文明社区”建设活动为标志；（3）社区建设科学实验阶段（1999年3月～2000年11月），以北京、上海、广州等一系列的社区建设试点为标志；（4）社区建设全面推进阶段（2000年11月至今），以中共中央办公室、国务院办公厅向全国转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志。四个阶段由始至终都是以自上而下的推动为动力的，国家维持着对于基层社会的强控制，完成了政权的建设和合法性的重建（朱健刚，1997）。政府主导型的社区治理被认为较为适合中国社区的现状（王芳、李和中，2008）。

1980年1月，全国人大重新颁布了在1950年代中后期业已通过的《城市街道办事处组织条例》《治安保卫委员会暂行组织条例》《人民调解委员会暂行通则》《居民委员会组织条例》四个有关居委会制度的法律文件。1989年，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》通过后，居委会被纳入自我管理、自我服务、自我教育的群众性自治组织体系，其合法性地位得到提高，并由居民自己选举居委会成员。而在之后的发展过程中，居委会的主要任务是：（1）宣传共产党方针政策、国家法规、科技知识等；（2）负责居民联防队的组建，开展群众性治安保卫工作，管理外来人口等；（3）协助民政部门、街道办事处和镇政府，开展拥军优属、救济等工作；（4）创建文明小区；（5）负责居住区内的保洁工作和部分公用设施的管理工作，协助街道办事处开展计生工作；（6）调解民事纠纷……（刘伟权，1997）这些工作主要是政府下达的行政任务，居委会在某种程度上成为政府最低一级的单位，上级部门有多少种行政任务，居委会就有多少条线。居委会疲于应付自上而下的行政任务，可支配的余力已所剩无几，对辖区内自治、协管和监督等活动更是力不从心（闵学勤，2009）。在现今的居委会组织结构中，在居委会主任、副主任之下，主要以计划生育、综治工作人员为主，尤以计划生育专员为重，这无形中又进一步肢解了居委会服务辖区居民的精力和资源。已经成为共识的是，居委会是政府派出机构的延伸，隶属街道办。

1991年，民政部提出社区建设的概念，将社区制逐步确立为基层管理体制。社区建设是伴随着单位制的改革而来的，社会环境转变、社会结构转型和社会需要变化导致原先国家对社会的强控制削弱，而产生了很多社会问题，譬如老年人服务问题、青少年越轨以及许多需要社区配套服务才能解决的问题，这些问题本来是在单位中解决的，现在由于社会转型的需要，而转移到社区中解决。我国的社区建设是从社区服务开始的，原有的社区公共服务主要以政府供给为主，包括基础设施建设、社区医疗、教育、社会保障等各方面的服务。近年来，社区公共服务的供给方式从原先以街道办事处、居委会为主，非正式组织为辅（高振荣、陈以新，1989；唐钧，1990）转向现阶段的政府与社区组织联合供给公共服务。

以往的社区建设的思路是将社区当成人们生活的物理空间单元，对其进行管理和服务。社区建设应首先划清社区空间的边界。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发〔2000〕23号）中开章明义指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”社区指城市居委会所管辖的范围，社区建设则是在该空间范围中的管理与服务。居委会作为社区建设的重要方面，越发成为社区治理的组织方式，即国家用以控制基层的方式。何艳玲（2006）、张磊（2005）等的研究也指出了国家对社区公共事务进行分类控制的方式。

在城市社区中，物业管理的重要性在商品房改革之后越发凸显出来。物业管理是基于小区边界范围内的管理和服务。1998年7月3日国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕 23号文），该文件宣布全国城镇从1998年下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。该文件突出了建立物业管理体系的重要性，并强调物业管理的社会化、专业化及市场化。其中第二十五条规定：“加快改革现行的住房维修、管理体制，建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。”第二十七条规定：“物业管理企业要加强内部管理，努力提高服务质量，向用户提供质价相符的服务，不得只收费不服务或多收费少服务，切实减轻住户负担。物业管理要引入竞争机制，促进管理水平的提高。有关主管部门要加强对物业管理企业的监管。”这是一个方向性的把控，对小区管理采取市场化运营，以与住房商品化结合在一起，其中强调物业管理与社区自治相结合，亦强调政府对于物业管理企业的监管。

2003年，国务院颁布《物业管理条例》，第二条规定：“业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同规定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理、维护相关区域内的环境卫生和秩序。”该条例要求小区业主必须聘请物业公司进行管理，业主没有自己管理物业的可能性（张磊，2005）。第九条规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。”第三十四条规定：“一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理。”另外，第十九条规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”第六十八条重新强调：“业主以业主大会或者业主委员会的名义，从事违反法律、法规的活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”这些条款将业委会限制于物业管理的活动范围之内。

可见，物业管理是一定的物理空间、硬件设施和管理服务结合的产物，相关的组织——业委会和物业公司也只能局限于物业管理范畴之中，而不能越俎代庖管理其他事务。这就跟居委会的职能区分开来。

近年来，和谐社会、社会管理创新等政策理念的提出使基层社会管理发生了变化。2004年6月，中国共产党十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”; 2007年中国共产党十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”; 2013年底，中共十八届三中全会提出“改进社会治理方式、激发社会组织活力”，将社会治理提到更高的程度上来，作为社区治理的主体也必将随着治理结构的变化走向更为多元的街居结构。网格化管理成为社区管理的新型方式。所谓“网格化”管理即是在保持原有街道——社区管理体制不变的基础上，按照一定的标准将城市划分为若干个单元网格，并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处理相分离的新型基层管理体制（田毅鹏、薛文龙，2012），强调在数字化技术平台之下，将社区资源和公共服务联结起来。当它被吸收到街区的治理结构中时，形成了包括区、街道和社区在内的层级结构，其强调管理重心的下沉，从而作为行政体制末梢的街道办除了要管理街道内的事务，还要应付来自上层职能部门的任务。于是街道办就把相当多的行政工作下沉到居委会，实现了国家政权向基层社会的渗透。

街居在重构社区治理体制以及创新社会治理方式方面承担了重大的责任和功能，而基层行政主体为了实现对基层的控制，不断推行社区的网格化管理。网格化管理在社区边界不变的前提下，将“网格”划分为更小的基层单位，使其下沉的行政资源整合更为容易，变革的制度阻力也较小（田毅鹏、薛文龙，2012），并增加了街道办和各派出机构的权力，进一步发展了“两极政府、三级管理”，但是这种自上而下权力的下沉实际上进一步扩大了国家进行社会管理和控制的制度性网络（夏建中，2012）。

由此可见，网格化只是对原有社区治理体系的重构，并没有实现突破，社区仍然是以居委会为管理机构的基层行政管理辖区，网格化管理也是基于空间划分的管理与服务体系。网格化管理作为基层社会治理的一种方式（王名、杨丽，2012），开始与以维稳为主要目标的社会管理体制改革相结合，已被政界和城市管理者看作一种新的社会治理方略（田毅鹏、薛文龙，2012），在上海、广州、深圳、沈阳等多个省市推行。它将个体更加明确地纳入社会管理轨道中，从而使社区治理的实际绩效大大提高（田毅鹏、薛文龙，2012），同时国家权力在基层社会扩展和延伸，社区被吸纳进网络结构中，强化了控制力度（黄晓星、杨杰，2014）。

二 社会空间中利益多元化及社区秩序构建

芝加哥学派将城市社区作为社会实验室看待，主要分析该空间中人与人之间的关系变迁、人口的迁移以及所出现的失范、越轨等行为。帕克等则认为，在城市环境的研究中要注重对道德区域的研究，这在某种程度上是在多样化、异质化的人口基础上讨论不同社区秩序的重建。新都市社会学主要关注内城的更新变化、郊区化、中心区的衰败问题以及在这个过程中不同人口的抗争问题等。这些研究主要强调在一定的空间中的互动。

在社区空间中，人群多样化、异质化、陌生化是问题产生的重要根源，伴随着城市发展和人口流动，社区中各种利益关系也越发复杂，作为治理层面的社区秩序强调如何构建良性的互动，以形成新的社区利益秩序。

围绕利益或者情感等问题，当人们走出私人空间开始互动时，在社区中就有可能形成公共意见得以表达或辩论得以形成的公共领域。公共领域的概念尤其需要关注，它表示一个具有争议的参与场所，拥有多重法律认同的行动者、公民，如经济行动者和家庭、社区的成员等，在这里，相关主体形成了公共的身体以及参与到对政治和社会生活的协商及争论中来（Somers, 1993）。公共领域强调的是一种意见的分享及公共空间的辩论，进而人们可以参与到公共事务中来。这种沟通是关系性的，是一种“组织过程”，是一套有组织的嵌入的社会实践，并为嵌入国家共同体中的关系网络所形塑。在城市社区中，居委会、业委会、居民/业主、社会组织、政府机关等不同行动主体都可能参与到社区公共领域中来。在真正的沟通中，公众不应该被支配，而应在真正平等的伙伴关系之间进行（哈贝马斯，1999；马修，1998），公众经由沟通的制度化过程建构而成（马修，1998）。正是在这个含义上，我们需将制度化纳入社区的生成过程中，各方的利益在社区公共领域层面得到固定，诉求通过制度化的渠道得到表达。当我们把社区置于国家、市场与社会关系的分析框架中时，社区公共领域又代表了一种社会力量空间的形成和发展。“公共领域”有两个特征，它既是公共舆论的表达场所，这种表达场所要不受高压政策——国家暴力的强制，又是公众舆论和公共权力机关直接抗衡的结果。“公共领域既建立在对谈上，又建立在共同活动上。”（哈贝马斯，1999: 3）说到底，公共领域是以沟通对话为基础，通过协会等组织（以前的咖啡馆、沙龙等）形成公共意见，以对专制权力进行约束的机制，“对话”“抗衡”是公共领域的根本活动。

利益多元化是中国现阶段社区的重要特征，是促使人们走出家庭，参与社区公共事务的重要原因。较具典型性的城市社区的利益问题有以下三类。

其一，物业管理问题。不同类型物业管理问题不一致：旧社区物业管理欠缺，大部分还未引入物业公司进行管理，水平比较低；商品房小区业委会与物业公司之间的冲突此起彼伏；宠物管理等诸多问题也在不同社区中出现。业主、业委会、物业管理公司等是社区内利益分化（王星，2012）、冲突的主体，他们围绕物业管理问题展开互动。

其二，社区基础设施与硬件建设。单位型旧社区、城中村社区等存在较多老旧设施，且无法维修；而商品房社区物业专项维修基金存在较多问题。利益诉求往往涉及资源问题，应明确不同资源的注入主体及注入渠道，如基本的社区公共服务设施由政府部门供给，而更大多数的准公共设施由社会化资源供给。同时应建立社区层面的资源整合平台，满足多方利益诉求。在社区中，邻避冲突也成为社区冲突很重要的导火索，触及社区居民的利益，进而影响了居民对周围的认知、认同感等（何艳玲，2009；孙静，2013）。

其三，城市化与征地拆迁问题。近年来，由于城市改造及基础设施建设涉及征地拆迁问题，涉及地方政府、开发商、被拆迁人等各方面利益，而难以协调。这些问题导致社区秩序出现一定程度的紊乱，而行政化的社区管理难以应对，街道办、居委会等以协调者的身份陷入行政事务和社区事务之中。

因此，政府部门与不同的社区组织之间形成了新的基层社会管理网络，体现在社会复合主体的联合治理上（张兆曙，2010）。解决利益诉求多元化应加强社区事务与居民之间的利益联结，通过议事机制让社区居民参与，实现社区公共利益，明确社区社会组织参与的权限，界定自治组织的角色和功能，使其能够专门从事有关居民利益表达和利益实现的活动，使社区社会组织成为畅通的利益表达渠道。不同的利益主体开始合作之后，产生良性互动循环，产生社区社会资本，以及为了各自的利益达成较好的社区内社会交换。

三 共同体空间中的社区参与和社区自治

当人们由于利益或情感问题参与社区公共事务，社区感就可能逐步培养。围绕公共事务形成的社区公共领域往往是中国城市社区生成的重要标志之一，也是社区感得以形成的重要过程载体。

原有的社区建设是自上而下计划的社会管理，而不强调社区本身的生成与发展。项飚、宋秀娜（1997）用“被动经纪模式”来说明街居制的建立与变化，街道办与居委会承担起基层社会管理的职能，隶属于政府；社区建设伴随着政府在基层管理的权力变化，从巨人变成权力的网络，对社会“原子”进行重组。他们认为，从单位制转向街居制，又转向社区制，目的是把街居组织由政府的“脚”变成社区居民的“头”，把简单的行政区划变成具有自我组织性和能动性的“地方性社会”，重构居民与政府的关系。何艳玲（2006）在广州乐街的研究中，也发现了同样的逻辑，即国家权威的重构。她提出了国家在后单位制时期通过“组织边界扩大化”与“组织去法团化”所实现的权威重构，认为国家依然可以将其力量渗透到街区乃至市民的日常生活中。

我国的社区建设体系主要以居民自治为切入点，体现在居委会的建设上。在计划经济时期，居委会是开展政治运动的好帮手，如动员上山下乡、组织搞清洁卫生等大小事务，实际上发挥了最基层的行政组织的职能，成为居民的“家长”（徐珂，1998）。“文化大革命”时期，居委会名存实亡。政府的城市社区建设政策首先体现在居委会、业委会和物业公司等的建设上。社区建设强调居委会的自治性，并为其设定了四项民主原则：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在逐渐成形的中国城市基层社会自治管理体系中，居民委员会的地位和作用得到了进一步巩固和加强（李骏，2009）。

虽然很多学者认为基于地域的社区已经丧失了原先的作用，现行以“属地管理”为基础的社区建设模式能够达到的基层整合效果将越来越弱（黎熙元、陈福平，2008）。而我们更需要关注脱域的社区（王小章，2002），进而转移社区建设的重点。但社区建设还是有条不紊地进行着，丝毫不受社区消亡论的影响，甚至因为社区消亡了，国家才需要重建社区。有学者也把社区建设视为构建“社区共同体”的过程（李友梅，2007；李骏，2003；徐勇，2001；徐道稳，2003）。但在社区建设过程中，体现社区共同体的社区自治与社区参与往往被认为是缺失的，社区认同感也在逐步消亡。越来越多的研究由社区参与和社区自治方面的制度建构转向居民的社区意识和参与行为。

另一种社区自治是业主自治，强调业主大会、业主代表大会、业主委员会对社区物业管理的代理权。但业主自治和参与也出现较多问题，业主和物业公司之间的矛盾此起彼伏。

社区参与是社区形成的机制，作为社区建设的重要方面被提出来，然而社区参与的弱化却是更为普遍的。归根到底，要达到一种社区归属感的形成，要培育出一个地方共同体，必须经历一个社会动员的过程。

现阶段，社区自治的形式化、社区参与的弱化很大程度上是由于人口陌生化、人口迁移加速与商品房改革等通过市场将人口随机分配到不同社区之中。现有的城市社区建设制度没办法解决该问题，其原因有：第一，作为居民自治的组织——居委会陷入行政事务之中，难以自拔；第二，在维稳的逻辑下，业委会往往被标签为不稳定因素，而业主搭便车的心态普遍存在也弱化了参与的行为；第三，社区中人口越发异质化，社会信任的普遍缺失使彼此陷入互相提防的心态之中，而难以整合到一起参与社区公共事务；第四，社区中缺乏动员居民或业主参与的有效机制。