二、互涉案件管辖中的主办与协助
明晰了监察机关管辖的案件范围后，在监察与司法管辖衔接中需重点研究的首要问题便是监察机关与公安机关等侦查机关在互涉案件中的协作配合。
根据《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款的规定，监察机关办理职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。“互相配合，互相制约”原则在《监察法》中有多处反映，例如，《监察法》第24条第3款以及第43条第3款规定，监察机关进行搜查或采取留置措施时，公安机关可予以配合协助；《监察法》第47条第4款规定，检察院对于监察机关移送的案件可以作出不起诉决定，监察机关认为不起诉决定有错误的，可以向上一级检察院提请复议。
在管辖制度中，“互相配合，互相制约”原则主要体现为《监察法》第34条第2款的规定，“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”依据该款规定，在互涉案件中，如果一人涉嫌数罪，其中有的属于职务犯罪，由监察机关管辖，有的属于其他普通犯罪，由某侦查机关管辖，立法创设了“监察优先”“监察为主”，其他机关协助配合的办案模式。之所以如此设计，一是落实“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”[38]的根本方针和改革目标。确立互涉案件“监察为主”的管辖原则能够充分发挥监察机关在案件调查中的统筹协调管控作用，加强党对反腐败斗争的统一领导。[39]二是符合监察办案中互涉案件管辖的基本规律。一些职务犯罪案件最初的发现大多是由违纪违法线索开始的，随着调查的不断深入，案件性质发生变化，从违反党纪、职务违法质变为职务犯罪及其他犯罪。其中的犯罪主体不少是党员或公职人员，对他们的处置也是先从党纪处分或政务处分开始的。由最早发现或最早办理涉嫌犯罪的监察机关为主进行调查，更有利于归口线索管理，统一决策部署，有效衔接司法，促进纪法贯通。三是能充分调动监察机关的办案积极性和协调能力，锻炼监察队伍，提升办案质效。由监察机关主办，能在党的领导下最大限度地调度和配置办案资源，激发监察人员的积极性和能动性，使他们不断积累监察办案经验，提升办案能力。而且，由一个机关主办可以统一调度，协调调查和侦查工作进度、协调重要调查和侦查措施的使用以及协调不同案件移送审查起诉的时间等重要事项，尽量将数个案件犯罪事实合并起诉，提高办案效率。[40]
然而，在办理涉及职务犯罪的互涉案件中遵循“监察为主”的办案思路可能会导致办案中“监察优先”一刀切，架空其他机关的合法管辖权。[41]考虑到《监察法》第34条规定的“监察为主”前还有“一般”的限制条件，结合既往的管辖实践和相关规范，有必要引入主次罪互涉案件的管辖模式，将“一般监察为主”的管辖思路限定为当互涉案件中出现“严重职务违法或者严重职务犯罪”时才需坚持“监察为主”的办案思路。
依据《监察法》第34条第2款，可以将“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪”的情形解释为“职务违法”和“职务犯罪”都由“严重”修饰。只有在职务犯罪属于互涉数罪中严重的“主罪”时，才宜采用“监察为主”“监察优先”的办案模式。反之，如果数罪中的职务犯罪较之其他犯罪属于轻缓的“次罪”，则宜考虑由涉嫌主罪的其他机关主办侦查，监察机关配合协助。毕竟，在权衡主次罪对法益侵害的严重性时，由对主罪有管辖权的办案机关牵头抓总、统筹规划能够实现对犯罪查处效果的最大化。更为重要的是，在职务犯罪互涉案件中由谁为主进行管辖往往会涉及当事人基本权利的保障问题。因为由谁为主进行调查或侦查意味着谁在管控当事人，谁在主导管辖后的办案程序。由于监察机关调查与公安机关或检察院侦查适用的程序不同，某一案件如果归监察机关调查，被调查人的权利将受到较大限缩，典型的如被调查人在调查期间的辩护权、律师帮助权等会受到重大影响。如果说，因应国家公权机器及其公职人员义务自认在先，权利让渡在后，从而被赋予权力。根据权能平衡和权义、权责对称原则，在其涉嫌职务犯罪时，对其权利做一定程度的克减具有正当性基础。[42]那么在互涉案件中，若职务犯罪是次罪，就整个主次罪对法益的侵害而言，其中公职人员的身份和利用职权的影响已经下降到很小。就反腐败治理和权利保障的平衡而言，此时应倾向于给予被追诉人在刑事诉讼程序中更大的权利保障，由公安机关或检察院为主进行管辖，这应当成为探讨互涉问题的理论基础。遵循这一理论逻辑，如果被调查人涉嫌的职务犯罪和其他的违法犯罪在严重性上并无主次之分，则宜由监察机关和其他侦查机关分别管辖。
总之，在互涉案件中，只有被调查人涉嫌的职务犯罪更为“严重”时，才“一般”由监察机关为主调查。如果职务犯罪本身并不严重，为次罪，则既可以由其他侦查机关为主进行管辖，也可由各机关分别办理。
在调研中发现，部分一线的办案人员认为，如果某人涉嫌两个犯罪，其中一个属于严重的职务犯罪（如受贿罪），一个属于其他侦查机关管辖的普通刑事犯罪（如强奸罪），可全案交由监察机关统一办理，并案管辖。有研究者也认为，监察机关可以超越其职能管辖的案件范围并案管辖。《国家监察委员会管辖规定（试行）》第20条第2款规定，国家监察委员会可以在职责范围内对“四种情形”[43]涉及的案件并案调查。其中，“‘职责范围内’的表述应当理解为为了更好地打击公职人员职务犯罪，而不能理解为只能在管辖的88个罪名（现为101个罪名——引者注）中并案管辖，否则该规定就没有体现出并案管辖的价值”[44]。这一认识其实有违立法原意。与《国家监察委员会管辖规定（试行）》第20条第2款类似，2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合制定的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第3条指出，人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内对“四种情形”[45]并案处理。参与制定该规范的同志指出：公安机关、检察院、法院可以在自己的系统内部对正在办理的案件进行并案处理。对于不属于自己职责范围内的案件，不能突破刑事诉讼法关于刑事诉讼的职能分工。比如，发现案件分别属于公安机关和检察院侦查，即使犯罪之间存在关联，也应当将有关案件移送给有管辖权的公安机关或者检察院。对于这种情况，应当根据主次罪案件管辖模式，由办理主罪的机关为主侦查，由另一机关予以配合。[46]可见，互涉案件管辖中“监察为主”调查的办案模式不能突破监察机关的职能管辖范围。这里的监察“为主”并不是指由对主罪有管辖权的监察机关去“兼并”另一机关管辖的犯罪，替代另一机关的工作，而是说由对主罪有管辖权的监察机关负责沟通、协调，以便提高工作效率，尽快侦破案件。[47]换言之，监察机关以外的其他办案机关仍然对次罪有管辖权，仍然负责对次罪的侦查，只是在案件办理过程中要积极与监察机关沟通，做好协调配合，确保全案的整体推进。因此说，当主次罪互涉案件涉及管辖问题时，应贯彻监察“为主”而不是监察“并案”的办案模式。