一、监察机关案件管辖的范围与特点
传统刑事诉讼理论认为，案件管辖主要包括两大类：一是职能管辖，指国家不同的专门机关之间就直接受理刑事案件上的权限划分；二是审判管辖，指法院系统内部在审理第一审刑事案件方面的权限分工。监察与司法在管辖衔接上的问题主要涉及第一大类职能管辖，即监察机关与公安机关、检察机关等侦查机关就某一刑事案件受理上的职权分工以及彼此间的协助配合。分析这一问题，须先准确划定监察机关案件管辖的范围。
《监察法》第3条规定了监察调查的对象——公职人员，第11条第2项规定了监察机关调查的职务犯罪案件的类型，第15条对公职人员和有关人员的范围作出限定。[27]这些规定对监察对象的范围划定得较为具体，但对职务犯罪案件的罪名范围规定得较为抽象和原则。2018年4月16日，中央纪委国家监委印发了关于《国家监察委员会管辖规定（试行）》，列举了监察管辖的88个具体罪名，后经一定调整，2021年国家监察委公布了《监察法实施条例》又详细列举了国家监察委管辖的六大类共101个职务犯罪案件罪名（如下表二）。从表二中梳理的92个罪名[28]来看，监察机关管辖的职务犯罪案件呈现两个特点：
表二 监察机关管辖的职务犯罪案件罪名
职务犯罪侦查职能转隶前，检察机关直接立案侦查的案件包括：刑法分则第八章规定的贪污贿赂犯罪[29]、第九章的渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的7类犯罪（非法拘禁案、非法搜查案、刑讯逼供案、暴力取证案、虐待被监管人案、报复陷害案、破坏选举案）。转隶后，上述案件基本交由监察机关办理。与此同时，监察机关管辖的职务犯罪案件的范围又进一步扩展，涉及的案件罪名明显增加。例如，表二中所列举的最后两大类犯罪：重大责任事故罪（12个罪名）以及公职人员其他犯罪（17个罪名），此前检察机关无权立案侦查，但转隶后，如果这些犯罪是公职人员在行使公权力过程中实施的，则由监察机关办理。有研究者作出统计，转隶后，监察机关管辖的案件所涉及的罪名占刑法全部罪名的近五分之一强。[30]可见，立法扩张了监察机关职能管辖的案件范围。之所以如此，一是因为这些犯罪都是公职人员实施，他们手握公权、阅历深、层次高、保护层厚，对他们涉嫌犯罪案件的调查难度大，传统的办案方式存在短板和不足[31]；二是监察机关管辖的这些案件本身也较为复杂。以“重大责任事故罪”为例，此前侦办此类案件很大的一个问题是，事故发生后，公安局、检察院、质监局、安监局、监察局，乃至总工会或人社局等都派员对事故进行调查。“各参与主体各有关注，往往形不成合力。关键的刑事证据收集并不及时，以至于众多人员辛辛苦苦忙活很久，最严厉的刑罚却派不上用场。”[32]概言之，事故调查中，调查主体多元，无法明确主次，难以形成办案合力，导致证据收集分散、碎片化，刑罚处罚过轻。随着国家监察体制改革的深入推进，新成立的监察机关与党的纪律检查委员会合署办公，实现了党纪检查、行政监察、犯罪调查的三位一体，纪法罪一体贯通，故扩大监察机关的案件管辖范围可以充分发挥其职能特点和制度优势，弥补既往办案中的短板弱项，在更大程度上强化对公职人员的监察力度，不断增强国家的反腐败效能。[33]综上，监察机关管辖案件范围的扩大具有理论与现实的合理性。
值得注意的是，转隶前由检察机关立案侦查的渎职犯罪中的7类犯罪（徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决、裁定失职罪，执行判决、裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪）以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的5类犯罪（非法拘禁罪，非法搜查罪，刑讯逼供罪，暴力取证罪，虐待被监管人罪）并未都规定在监察机关管辖的罪名中（非法拘禁罪、虐待被监管人罪、非法搜查罪除外）。那么有权对上述罪名管辖的机关似乎就不应为监察机关，而是交由检察机关或其他机关立案侦查。但从修改后的《刑事诉讼法》以及相关规范性文件看，情况并非如此，反而更趋复杂，出现了共有管辖权的问题。对此，本书将在后文详加分析。
监察机关管辖案件的范围遵循“属人”和“属权”两个标准。“属人”是指犯罪主体主要为公职人员，“属权”是指犯罪是公职人员在行使公权力期间实施的。因为有了这两个标准，监察机关所管辖的案件范围并不仅是检察机关“转隶”来的犯罪案件，还包括那些符合“属人”和“属权”标准的案件。据此，监察机关的管辖范围扩展至一些原本由公安机关立案侦查的案件。
从表二来看，某些罪名原本主要是由公安机关立案侦查，如重大责任事故罪、公职人员其他犯罪两大类以及表格中用下划线标注的挪用特定款物罪等共44个罪名[34]。但是，由于涉嫌犯罪的主体身份不同，如果公职人员在行使公权力过程中实施的犯罪都由监察机关办理，就会出现监察机关与公安机关之间部分罪名管辖发生转移或部分罪名管辖出现重叠两种情形。详言之：一是有些犯罪案件，如非法剥夺公民宗教信仰自由罪、侵犯少数民族风俗习惯罪等，它们本身就是国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪，符合监察机关的管辖范围，现均由监察机关办理，公安机关此后不再立案侦查。二是有些犯罪案件，如打击报复会计、统计人员罪等，如果是公职人员在行使公权力过程中实施的，符合监察管辖“属人”和“属权”标准的，由监察机关办理，反之，仍由公安机关立案侦查。（如表三）
表三 监察机关与公安机关案件管辖的分工
〔1〕《刑法》第398条规定的故意泄露国家秘密罪、过失泄露国家秘密罪，根据犯罪主体身份的不同也是由监察机关与公安机关共有管辖。但是这两个罪名原来是由检察院与公安机关分别管辖，并不是原来完全由公安机关管辖，而后转为公安机关与监察机关共有管辖，故未在该表格统计中，特此说明。
之所以会出现第二种情形，即监察机关与公安机关对同一罪名发生重叠或交叉管辖的情形，主要是因为监察法中的监察对象除了典型意义上直接行使国家公职权力的相关人员外，还包括党的机关、人大机关、政协机关、民主党派中的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员、基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员。[35]据此，我国刑法中的有些罪名虽然犯罪主体不会是国家工作人员，却可能是监察法中的公职人员，当其行使公权力构成犯罪的，须交监察机关管辖。但如果该罪名的犯罪主体为非公职人员，即一般犯罪主体，则案件仍由公安机关管辖。由此便出现了监察机关与公安机关对某一罪名都可管辖，但由于犯罪主体的身份不同，两机关的管辖范围又截然分开，各有分工，这便是监察机关与公安机关在罪名管辖上交叉重叠的现实情况。以职务侵占罪为例，该罪的犯罪主体不会是国家工作人员，在职务犯罪侦查职能转隶前，该罪只能由公安机关立案侦查。但随着转隶和《监察法》的出台，如果该罪的主体是公职人员，如村基层组织的工作人员在从事集体事务管理时虽然是非国家工作人员的身份[36]，但所从事的工作仍然是在履行公职，属于监察对象中的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，是公职人员。若其在行使公权力过程中构成职务侵占罪，案件须由监察机关管辖。实践中已有相应的案例，如山西省文水县平陶村村民冯某，利用其担任村民委员会主任的职务便利，非法将村集体资金621818元据为己有。2019年3月20日，冯某因涉嫌犯职务侵占罪被文水县监察委员会留置，同年4月30日经文水县人民检察院批准逮捕，并于同年6月6日向文水县人民法院提起公诉，一审法院判处被告人冯某犯职务侵占罪，判处有期徒刑三年。[37]当然，如果职务侵占罪的主体是普通主体，非公职人员，则案件仍由公安机关立案侦查。