四、方法和思路

本书采用的研究方法有两种。

一种是个案法。作为一种研究方法，个案是一类现象、事件或事物中的一个或少数几个例子；个案研究即综合运用若干方法对单个或少数几个案例做出全面、深入和详细的研究。前文提及，“内蒙古具有方法的价值”，亦即这里所说的个案法。作为个案的“内蒙古”或“内蒙古草原生态保护政策”，源自其具有的三重意涵：一是空间意涵，即内蒙古作为边疆而对于边疆治理乃至国家治理的价值；二是族群意涵，亦即内蒙古因其多族群共生以及草原生态保护政策对相关资源在族群之间的配置而对于族群关系乃至国家治理的价值；三是时间意涵，亦即内蒙古的传统治理之于现代治理的价值。

在中国国家治理体系现代化的战略设计里，“内蒙古”承担着两个角色。一是戍守边疆，既是风景线，更是屏障(14)。这是内蒙古作为统一国家之局部的专门功能，亦是由其地理位置决定的必然角色。二是内蒙古的治理体系的现代化，即内蒙古自身有其治理体系现代化的条件、约束与逻辑。如果没有内蒙古治理体系的现代化，也就谈不上中国的国家治理体系的现代化。(15)

历史地看，“内蒙古”是一个变动的概念。这种“变动性”一方面体现为“内蒙古”对应的地理疆域或者说行政辖区的范围之变化（郝维民，1990；孟和宝音，2010），另一方面体现为“内蒙古”的历史角色之变化，主要表现为经由国家建设之力，内蒙古从一种“边疆形态”被内化为统一国家政权格局中的地方政权（拉铁摩尔，2010），与此相对应的是出现了与“国家”相对应的“草原社会”和“草原社区”（达林太等，2010：71，78）。在此意义上，如何建设和管理一个现代国家，其进度和内容在很大程度上取决于（对）每个具体地方的治理。在民族自治地方，这个进程就表现为中央和地方两种政治力量对民族自治地方的基层社会持续施加政治作用力的过程（王建革，2006）。草原生态保护政策就是实现这一过程的工具之一。

另一种是文本分析法。作为一种研究方法，文本分析法是指从文本的表层深入到文本的深层，从而发现那些不能为普通阅读所把握的意义。文本分析法属于话语分析法的一种，其关键之处在于，关注话语在实践中的“运作”，它不是把话语、语言、书面文本等当作研究工具，而是当作分析对象，对话语实践及其与社会语境之间的关系做深入解析（王鹏、林聚任，2012）。

本书将以内蒙古党委政策研究室编印的《内蒙古畜牧业文献资料选编》(16)为主要的文本来源，兼及内蒙古政府工作报告等相关政策文本，提取草原生态保护政策中蕴含的“学习”思维和行为。具体完成两项工作：其一，梳理并分析跟内蒙古草原生态保护相关的既有政策之间的关联及其变迁逻辑，展现国家的视角与草原的逻辑在“草原生态保护政策”上形成的辩论，讨论这种辩论的实质，分析二者之间产生分歧的原因。其二，辨识草原生态保护政策中存在的政策学习行为并形成横向、纵向的对比讨论。既有政策可以概括为两类：第一类是为了实现草原牧区发展和经济增长的“发展型”公共政策，第二类是为了应对草原生态退化而采取的“保护型”公共政策。本书关心的“生态保护政策”存在于这两类政策里，而不是单纯指向后者。

除了交代上述两种具体的研究方法，还需说明本书采用的组织学分析视角或研究进路。所谓组织学研究，在本书指的是把政策学习视为一种组织行为或特定组织运行的后果——举凡国家、政府系统、特定的职能机构，都有其组织的形态；这些组织之间彼此形成的互动结构，又为每个具体组织提供了行动范围，使得这些组织本身呈现为动态的组织过程。“组织学研究始于这样一个命题，即组织现象反映了组织本身的制度安排、有稳定的权威结构、激励设置和运行过程，从而影响乃至塑造了其组织成员的活动。组织一旦存在，就有着自我生存的动力，就会力图找到其继续生存的理由，故，我们可以通过分析组织来认识和解释组织特有的行为方式或互动模式，解读组织现象的内在机制和过程”（周雪光，2017：42-43）。

综上所述，本书采用的分析思路可简示为图1-1，并细陈为三个方面。

（1）政策轨道决定政策学习的轨迹，政策轨迹服从政策轨道。以草原生态保护政策为例，其政策学习的内容或行为轨迹服从现代化的政策轨道；我们能够观察到的政策学习，不论其内容构成是怎样的，都是按照“国家现代化”这一政策轨道的要求表现出来的行动轨迹。

（2）草原生态保护政策的学习行为在内容上包括技术学习、组织学习和理念学习，其来源是“国家现代化”这一组织任务。这些政策学习的内容在静态上是国家治理的优先行动集，在动态上则是外部调控和内部调整的策略集。

调适有两种方向：一种是外部调控，对外力响应的方向是向外的。另一种是内部调整，方向是向内的。所谓外部调控，即以特定组织本身为站位点，那些来自组织之外的力量或要素对于该组织行动策略的作用及其效果。外部作用力／压力／要素要求组织做出的响应，是外部力量发挥的调控作用。所谓内部调整，即特定组织根据自身条件而实施的自我调整并且表现出来的对外部环境的适应性。

（3）本书引入“组织结构的模块化”这个解释性概念，以突出公共管理或公共政策的组织学特征。“政府在知识储备或解困技能方面有所局限”这种自我感知和自我定位，能够为学习行为的发生提供一种内部动力；组织结构的模块化，是国家现代化过程中持续追求组织理性的表现，解释的是政策学习发生的组织机制。

还需要说明，笔者愿意把本书使用的研究思路归入“结构—制度分析”，而不是“过程—事件分析”。对于这两种研究策略或研究路径，已经有研究者做过认真的讨论和梳理（谢立中，2010）。(17)本书无意牵涉社会科学方法论层面的争论，也承认上文所述本书采用的“个案法”和“文本分析法”在方法论意义上或难绝对地归入“结构—制度”这种研究路径——毕竟“个案法”的本意恰恰接近“过程—事件”这种研究策略所主张的“将研究对象转化为一种故事文本”；而“文本分析法”具有话语分析的色彩，认为研究对象不乏是相关社会成员在特定话语系统的约束和引导下的话语建构。从话语分析的视角看来，“结构—制度”与“过程—事件”都是对社会现实加以话语建构的策略，却不能比对方更准确地发现社会生活唯一的“真实”（谢立中，2010：141，269，270-274，285）。

尽管不能排除笔者对所用方法在方法论归类时不尽准确的嫌疑，而且，笔者既同意“过程—事件分析”所持的“社会事实是流动的而非静止的”这种主张，也同意争论双方中另一方的判断：“结构—制度分析”与“过程—事件分析”并不对立或相互排斥，它们的差异在于研究本身关注的焦点，或者说研究者要处理的研究问题以及他们的取舍（张静，2007：14），但笔者仍然要把本书使用的研究思路归入“结构—制度分析”。对此，笔者给出的理由是：第一，“个案法”在使用技巧上确实要借助“讲故事”，亦即通过叙事去呈现“过程—事件分析”策略所在乎的那种动态的社会事实，但是，不能反过来说“讲故事”这种研究技术就只能用于这种研究策略而不能用于别的研究策略——其实恰恰相反，“讲故事”是社会科学研究可以普遍采用的研究技术。“结构—制度分析”策略也需要讲故事，采用特定的叙事方式。本书正是在此意义上使用个案法。第二，文本分析法强调“话语”，有点后现代的色彩，其含义是，我们看到的某种现象或许不纯粹是其本身呈现的那种样子，而是我们通过语言、文字将其讲述或书写成了那样——本书同意这种认知。如此，也就不必严格区分是“过程—事件分析”还是“结构—制度分析”了，因为不管哪种分析策略都不免用话语去表达。本书正是在此意义上使用文本分析法。第三，抛开“话语分析”因后知后觉而产生的那种“咋说都有理”的虚无感，本书愿意强调“结构决定行为”这种基本逻辑。按照笔者的理解，“话语”本身也可算作一种行为，特定主体针对某种议题如何采用某些话语去做出表达，也要服从一定的“制度规则”或“历史结构”——比如，当中国在“边疆”这种时空内持续面临“国家现代化”这个议题时，就会表现出以发展为话语内容的组织理性，“保护草原生态”也是服从这种结构的话语表达。诚如张静的论断，“不同的制度运作体系影响着行动策略的选择及其有效性，策略的变化方向及其幅度遵循一定的制度逻辑”（张静，2007：12）。

本书把“政府”或“中国政府”视作一个整体，亦是一种组织类型。从而不论横向还是纵向，都是该组织内部的关系。政策学习是政府的行为，国家现代化提供的政策轨道为政策学习提供了一种行动结构，亦即一种外部框架。作为总体的“政府”，其行为逻辑，受到该结构的约束和规定。

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(1)关于习近平总书记考察内蒙古以及全国“两会”期间在内蒙古代表团参加政府工作报告审议等情况的报道，请见新华网、中国共产党新闻网。习近平赴内蒙古调研向全国各族人民致以新春祝福[EB/OL]．新华网，（2014-01-29）. http://www.xinhuanet.com/politics/2014-01/29/c_119185638.htm；习近平：把祖国北部边疆风景线打造得更加亮丽[EB/OL]．新华网，（2019-07-17）. http://www.xinhuanet.com/video/2019-07/17/c_1210200356.htm；习近平：扎实推动经济高质量发展扎实推进脱贫攻坚[EB/OL]，新华社，（2018-03-15）. http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/05/content_5271209htm；习近平在内蒙古代表团谈生态发展：咬紧牙关爬过坡迈过坎[EB/OL]．中国共产党新闻网，（2019-03-05）. http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2019/0305/c385474-30959384.html.

(2)中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央军委关于庆祝内蒙古自治区成立70周年的贺电[N]．人民日报（海外版），2017-08-09（2）．关于内蒙古“模范自治区”的来源，请参考孔新峰．内蒙古何以谓之“范”也？——七十华诞“模范自治区”考[EB/OL]. http://www.360doc.com/content/17/0809/16/15549792_677836387.shtml.

(3)巴特尔．坚持好完善好落实好民族区域自治制度——庆祝内蒙古自治区成立70周年[N]．人民日报，2017-08-08（7）.

(4)应该注意围绕公共政策存在的多重“社会理解”。其一，按照现代国家的权力架构，“合法”须合乎法定程序，法定程序即人民代表表达的社会意见，也就是法定程序筛选出来的社会理解，可以称为“第一重社会理解”。其二，国家出台的合法公共政策，是国家权力机关以民意为依据生产的公共政策，也就是国家权力对“第一重社会理解”的理解和运用，可以称为“第二重社会理解”。其三，发布了的公共政策，在落实到具体现场的时候，会与这个或这些现场的人相遇。这些人有着自己的具体日常、具体利益和具体盘算，因而对于跟他们发生直接联系的政策也会有着具体的反应。这些反应，其实是对前两重社会理解的再理解，可以称为“第三重社会理解”。

(5)详见第四章的讨论。

(6)在真实世界里，政策学习对应的学习者与被学习者并不绝对，互通有无、相互交流实为常态。在某个政策问题上的学习者，换到另一个问题域，可能就是被学习者。尽管如此，仍有必要说明：正是考虑到政策学习总是发生在“特定的问题域”，从而一组“学习者—被学习者”的关系也是特定的，所以，这里说的“学习者”是以一种（绝对的）等级格局为潜台词的，“学习者”意味着跟随者或落后者，处于这种等级格局靠下的层级。具体到“内蒙古”，本书注意到它的两种形象，即内蒙古既是民族团结和民族政策的典范和样板，也是现代发展的跟随者，从而亦为政策学习者。

(7)仅就“草原”而言，从生态学的角度看，草原是以多年生旱生草本为主的一种植被类型。草原区干旱、多风，蒸发量高于降水量，气候多变且骤变，生物低产且不稳定。跟“草原”这个术语相对而言，“草地”和“草场”是农牧业用语。草地的植被范围比草原广，由多年生草本组成，分天然草地和人工草地，包括草原、草甸、饲草地以及草坪。草场通常是指能够为放牧、养殖家畜提供饲用植物的地段。地理学一般把草原看作一种地理景观。在日常表达里，草原、草地、草场被统称为“草原”，泛指畜牧业地区。

(8)这方面的讨论意见可以参考：杉山正明．疾驰的草原征服者：辽、西夏、金、元[M]．乌兰，乌日娜，译．桂林：广西师范大学出版社，2014；托马斯·巴菲尔德．危险的边疆——游牧帝国与中国[M]．袁剑，译．南京：江苏人民出版社，2011。

(9)孔飞力曾写道：“汉语中‘自治’这个词本身具有模棱两可的特点……既可以表示由地方社区来管理自己的事务，也可以表示代表国家来治理地方社区。”（孔飞力，2013：120）他说的前一种含义就是本书所说的“自主性”，后一种含义就是本书所说的“服从性”。

(10)如王铭铭在一篇文章中指出的那样，“如果说社区是更大的社会体系的局部，那么也可以说，这个局部不仅有整体的‘形’，而且还在自身的形成中融入了整体的‘质’，因此，考察局部也意味着考察整体——无论‘整体’指的是区域、社会，还是‘超社会体系’”（王铭铭，2016a: 100）。

(11)本书所持的这种理解，与生态学的理解并不相悖。按照生态学的定义，“生态”一般指生物在一定自然条件下生存和发展的状态，即特定生物基于其生理特性和生活习性而在个体之间以及与种群、与环境之间形成的环环相扣的关系。由此可拓展出“生态系统”这个概念及其相应的四种含义：生物群落及其地理环境相互作用的自然系统，由无机环境生物的生产者（绿色植物）、消费者（草食动物和肉食动物）以及分解者（腐生微生物）组成；由生物群落和与之相互作用的自然环境以及其中的能量流动过程构成的系统；在一定空间范围内，所有生物因子和非生物因子，通过能量流动和物质循环过程形成彼此关联、相互作用的统一整体；在一定空间范围内，植物、动物、真菌、微生物群落与其非生命环境，通过能量流动和物质循环而形成的相互作用、相互依存的动态复合体。不难看出，生态学偏重于刻画生态所具有的纯粹、客观的自然状态。本书承认这种理解，但是注重将“人”的因素加入其中。“人”既是生态中的生物之一，也必然是观察和定义生态的主体。换言之，本书所持的看法是：脱离“人”而存在的“生态”（包括草原生态）是没有意义的。

(12)关于“政策轨迹”，请见第四章的讨论。

(13)对于这里所说的“‘逻辑’包含必要性、必然性和可能性”，可辅以一则实例。比如，假设“任何个体的成长都离不开学习”这个表述是成立的。那么，对于该个体而言，来自父母的鼓励或施压、师长的培养或训诫乃至朋辈的压力、社会的进步的要求等，都属于其采取“学习行动”的必要性，属于外生动力；其自身状况，比如身体素质、心理素质、自我期待、学习能力、自律性等，则为其“学习行动”的发生提供必然性，属于内生动力。可能性即一个人在成长过程中的“学习”这种行动究竟“有没有发生、是如何发生的”，是其作为一个组织体系的运行：比如，这个人如何调动其身体、如何安排时间用于完成学习任务、如何与信息源对接并内化这些信息等——这些“组织运行”既可能是微观层面的，如大脑如何加工信息、身体如何新陈代谢以保持健康、对某些人事的心理活动如何自我反思等；也可能是宏观层面的，如该个体如何将自己接入学校教育的组织过程、如何将自己接入特定时代对人和财物的组织过程等。借此举例，笔者想表达“逻辑”这个概念的一般内涵。

(14)2014年，习近平总书记视察内蒙古时，在其讲话中形象地对内蒙古做了“风景线”和“两个屏障”的定位。关于“风景线”，他说希望内蒙古“全面做好改革发展稳定各项工作，把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽”；“两个屏障”，一是生态安全屏障，二是祖国北疆安全稳定屏障，可以理解，喻之为“屏障”，必然在乎其固若金汤。

(15)理解内蒙古的上述两种角色，需要注意两方面的情形。第一，国家治理的现代化，有赖于国家内部各“地方”治理体系的现代化，但不等于每个地方的治理体系现代化的简单相加。这句话的意思有两个方面：其一，国家治理体系实现了现代化，是不是意味着每个地方的治理（体系）也同步实现了现代化？其二，每个地方的治理（体系）实现了现代化，是不是意味着国家治理体系也同步实现了现代化？这两个设问难以得到肯定的答案。“国家治理体系现代化”与“地方治理体系现代化”，在内容上以及衡量指标上，必然有交叉之处，但二者不是简单的嵌套关系。根本原因在于“地方实情”迥异，很难用一套指标对每个地方或者国家的“治理体系的现代化程度”做出测量。换句话讲，适用于衡量某个地方的治理体系现代化程度的指标，未必适用于衡量其他地方或国家的状况；适用于衡量国家的治理体系现代化程度的指标，也未必能够用于衡量地方的状况。第二，尽管“国家治理体系现代化”的战略设计正式提出于2013年，但是并不是在这个时点上才开始这项进程，其时间起点要早得多。如此，可以将内蒙古（的草原生态保护政策）视为观察中国（国家治理现代化）的个案。

(16)本书对该文献的引用，主要来自其第2卷（含上、下册）。为行文简洁，本书后文凡出自该文献第2卷的资料，引文均简写为“资料选编·2上／下，1987”字样。其他卷次，亦采用相似方式标注。

(17)主张使用“过程—事件分析”这一研究策略的研究者之一孙立平指出（谢立中，2010：139-142）：第一，在传统上，社会事实惯于被视为固态的、静止的、结构性的东西，“结构—制度分析”属于适合对这种静态特征进行描述的研究策略。第二，社会事实其实是动态的、流动的，而不是静态的。第三，之所以要采用“过程—事件分析”研究策略和叙事方式，从方法论上说是由于静态结构分析所存在的局限，亦即结构上的不可见性。在静态的结构中，事物本身的一些重要特征、事物内部不同因素之间的复杂关联，以及这一事物在与不同的情境发生遭遇时所可能发生的种种出人意料的变化，都不是潜在地存在于既有的结构中。相反，只有在一种动态的过程中，这些东西才可能被逐步展示出来。这种结构上的不可见性，划定了静态结构分析的边界与局限。第四，“过程—事件分析”研究策略意味着，“过程”可以作为一个相对独立的解释源泉或解释变项。第五，“过程—事件分析”研究策略最基本之点，是力图将所要研究的对象由静态的结构转向由若干事件所构成的动态过程。明确声称使用了“结构—制度分析”这一研究策略的张静，在回应“过程—事件分析”的批评意见时，将这种学术讨论视为最近几十年来持续进行的一场关于方法论的争论，争论的核心问题是：对于解释社会现象，结构（或制度）与行动（或个体行动者），何者能够更为深入地理解人类群体生活的基本秩序问题。她说：“现代性思维的一个特征是将上述问题化解为两个问题加以处理：观念（认识）问题和事实（实证）问题。前者是一个主观的认识体，后者是一个客观的被认识体，这就形成了客观（结构—制度）强制与主观（选择）行动的分立认识。”张静把“制度”理解为对社会各种行为正当性的确定体系而不仅是得到官方正式公布的权威性规定，如此，她承认“结构—制度分析”确实重视行为的社会规则，但强调：制度／规则的意义不仅是其强制的一面，还有其实用的一面——很多时候，人们需要规则增进安全和预期。“结构—制度分析”方法在分析社会行为时，往往特别重视具体事件或行为所反映的社会关系或社会结构。据此，她指出：不同的制度运作体系影响着行动策略的选择及其有效性，策略的变化方向及其幅度遵循一定的制度逻辑（张静，2007：10-13）。