三、基本概念

本书有三组基本概念。第一组是公共政策和政策学习，第二组是草原生态和草原生态保护政策，第三组是机制和逻辑。

1．公共政策和政策学习

公共政策的本质在于运用公共权力配置资源、分配价值以达成特定的社会秩序。公共政策是现代政府在现代国家的条件及范围内实施国家治理的手段、渠道或载体。现代政府的日常行为之一就是生产并运用公共政策。政策学习是生产或获取公共政策的方式之一。通常，“公共政策”容易被近似地等同于解决问题的方案，从而政策学习也容易被理解为寻求可靠方案的一种做法。

“公共政策”这个概念在内涵上必然含有“政策过程”之整体的表意而不独指某个环节——这就好比做一道菜，在谈及“如何做一道菜”时，一定会关心决定其最终味道（客观性）和口感（主观性）的整个过程，而不仅仅关心其备料、配料、调味、火候、翻炒动作甚或厨具等某个孤立环节。同时，做一道菜，做菜的人不管是拜师学艺、受人指教，还是独自揣摩、反复练习，都蕴含着“学习”的意味。如同做菜是一个学习过程一样，公共政策也总是包含着持续的学习行为。

绪论部分已经提及了本书对“政策学习”这个概念的理解。就其规范的表意而言，政策学习是指一方为了化解此时此地所处的困局而将另一方在彼时彼地的政策做法加以移用的一套行动，或者说是前者学习后者的政策方案以改进本地的政策质量或解决当地的政策问题，其基本内涵是“问题”导向的知识建构与知识转移。其中，“一方”即学习者、模仿者或者跟随者，“另一方”即被学习者、被模仿者或者先行者。在此意义上，政策学习的实质在于：那些能够用于化解某种困局的“知识”在双方之间的流动和转移。当以学习者为站位点去观察知识的动向时，即为政策学习，也就是学习者向被学习者进行“政策学习”，类似的表意还包括政策模仿、经验汲取；当以被学习者为站位点去观察知识的动向时，即为政策转移，也就是先行者向跟随者进行“政策转移”，类似的概念还包括政策扩散。政策知识的流动和转移，既可能是空间上的，即从彼地移至此地；也可能是时间上的，即从彼时移至此时。可见，政策学习是一个“类”称概念，它包含了政策的扩散、转移、传播、模仿等诸多具体行动方式。

“政策学习”概念及其表意含有四重假设：①相似的问题可以由相似的政策加以解决。被学习者曾经或正在遇到的“困局”，跟学习者所处的情境相似。故而，前者采用的解决方案亦可被后者所应用。②阶位差别。即学习者与被学习者在“知识储量”或者“解决问题的能力”等方面存在差距。③解决问题的知识能够被辨识并且得到扩散、传递或转移，它们是移动的。④学习者具有学习的意愿和能力。

作为一种实在的政策现象，政策学习已经成为政策研究的对象——后文的文献梳理将对此做出展示。现实世界里的公共政策都不乏政策学习的痕迹，甚至可以说，没有哪项政策是纯粹原创的。

为了增进对“政策学习”这个概念的理解，有必要对“照搬”和“学习”这两个词汇做出辨析。

在现代汉语的表意里，“照搬”和“学习”这两个词汇所持的一致假设有三：其一，存在至少己、彼双方，互为参照。其二，双方在知识、能力、发展水平、发达程度等方面存有差距，己弱于彼，彼强于己，形成“落后—先进”的对照关系。其三，己方不甘于人后，谋求转变，希望赶超彼方。正是在第三点上，“照搬”和“学习”成了表意不同的两个概念。“照搬”具有贬义，它指向如下情形：己方没有做到知己知彼，自身缺乏能动性和创造性，单纯地相信彼方经验的普适性，盲目地实行“拿来主义”，生搬硬套。跟“照搬”一词表意相近但更显中性的表述方式是“复制”“模仿”或“移植”。相比之下，“学习”则具有褒义，它指向如下情形：己方做到了知己知彼，既充分了解自身状况和所需，也充分了解彼方实情及其经验的适用条件。如此，取其精华去其糟粕，己方灵活地、创造性地、因地制宜地移用彼方的做法，实现提升、追赶和超越。

需要说明的是，本书既不取“照搬”一词的批评意味，也不刻意取“学习”一词的赞扬意味，而是将它们皆视为真实发生的政策现象。全书之所以采用“政策学习”这个表述，一是出于表达习惯，二是符合本书研究对象的实情——作为研究对象的草原生态保护政策及其所在的“内蒙古”，总是处于“学习者”的地位。(6)

除了字面上的内涵，还应该看到历史条件为政策学习设置的禀赋。王铭铭发现，“中国社会科学的‘大叙事’，似已彻底抹去了占中国土地如此大部分的民族地区。我们的社会科学，形成了‘主流’，北京、上海、广东等大都会，是‘主流’的‘源泉’，它们也成为文明体系的典范中心，成为以之为中心层层外推的‘差序格局’模仿的对象。现代化被理解为中心的水力荡漾出一圈圈外围的进程。这进程本身，可以用古代的‘教化’二字来形容……‘进步’成为共同福利，预示着现代性将成为信条”（王铭铭，2008：29-30）。一旦注意到这一点，就可以说，以政策知识的流动为内涵的政策学习，未尝不是长久以来形成的对现代性的崇拜、模仿以及此种心态下的一套政府行为。既有研究在使用“政策学习”这个术语时，侧重表达了对政策知识的流动现象的观察，而未审视这些流动现象所体现出来的对现代性的模仿，或者反过来说，现代性对政府行为和公共政策的深刻塑造。本书注意到这层意涵，将在第三章对其做出探讨。

至此可知，本书将从两个层面把握政策学习的内涵：在现象的层面，这个概念的实质是政策知识在被学习者与学习者之间的流动和转移；在历史结构的层面，这个概念表达的是对现代性的模仿，这种模仿使得政策学习所体现的政府行为在形式上和内容上均不乏建构性。

2．草原生态和草原生态保护政策

在绪论部分已经围绕“生态”或“草原生态”等术语做出了三个陈述。这里将对这些术语做更为细致的界定和解析。

“草原生态”以“草原”为前提，其潜台词是“地方”。具体到本书，它特指分布在“内蒙古”这个地方的北方草原。当特别关注草原的生产属性及其对人类生存的价值时，“草原”与“草原生态”是同义词，“生态”与“生态保护”也是同义词。对此，可从三个方面进行细述。

其一，内蒙古或北方草原既是一个方位概念——比如，今天人们习惯采用和接受的表述是，内蒙古草原位于祖国正北方；也是一个行政区划概念——比如，根据《中华人民共和国宪法（2018年修正案）》第三十条可知，北方草原所在的内蒙古属于自治区类的行政区域，又分布在具体的盟市、旗县以及乡镇苏木。具体而言，以内蒙古草原为主体的北方温带草原区亦被称为“北方草原”。(7)“北方草原”具有丰富的文化内涵和象征意义。在漫长的历史中，作为“边疆地带”，北方草原对“中华”的概念、形象、疆域乃至社会心理基础等的形成产生了实际影响。(8)在今天的话语里，作为地处边疆、地广人稀的民族地区，北方草原意味着经济上欠发达、不发达或落后的地区。

其二，关于“地方”，既有的学术话语提供了两种含义。一种是区位意义上的，这种“地方”相对于“中心”而成立，其关系类型是“中心—边缘”，其关联形态是横向的、平行的；另一种是层级意义上的，这种“地方”相对于“中央”或“上级”而成立，所以其关系类型是“中央—基层”，其关联形态是纵向的、层级的。就关联的强度而言，前一种地方类型体现的是弱关联，即中心—边缘之间、作为“当地”的各区域之间是相互启发与互惠的松散联系；后一种地方类型体现的是强关联，即中央—基层之间建立起来的是“上级命令—下级服从”的紧密联系。就“地方”的行动特征而言，前一种类型的地方主要表现出自主性，即地方权威或地方政府能够根据当地的实情而自主地安排其治理行动；后一种类型的地方主要表现出服从性，即当地政府需遵照上级政府的安排在当地实施治理行动。(9)

上述两种含义的“地方”，传递的都是实体形象，前者从疆域或区位、后者从政权或行政区划的角度，一致表达了作为整体的“国”的存在——以这种整体的“国”为参照，地方才得以成立。与此同时，本书也注意到具有象征形象的“地方”，即一个地方本身就是一个具有“普遍意义的世界”，再具体、再特殊的地方也包含着整体的形与质。(10)本书用“地方”这个概念对应内蒙古时，一方面，将内蒙古置于上述纵向的层级体系内，其前提是完成了从“中心—边缘”向“中央—基层”的形态转换；另一方面，本书根据相似性原理，认为中国之整体的形与质亦会体现在“内蒙古”这个地方（详见第三章）。

其三，基于“生态”的含义对草原生态保护政策做出界定。“生态”的狭义近似为“环境”或“自然环境”，广义则可近似为“宇宙”。它具有三种含义：(11)一是包括人和人的活动在内的一种纯粹自然状态，亦可粗略表述成人与自然的关系；二是由科学家提供的针对自然界运行状态的一套知识体系，是能够被人们用符号或模型加以表达的自然界；三是以承认人类活动会影响自然环境且某种环境状态有利于或不利于人类生存为表述逻辑的一套现代理念所理解的人与自然的关系，这种理念试图甄别人类行为，进而用公共政策对其加以限制或鼓励。这三种含义都涉及人对自然的看法，但在强度上递进，特别是第三种含义中的生态具有强烈的价值导向。相应地，草原生态除了指称包括人在内的生物在“草原”条件下的生存状态，更强调人与草原之间的关系，特别指向两种情形：一是草原的状况对人的影响，二是由于人的活动导致草原状况的改变及由此带来的对人的影响。草原状况不外乎两种：好的，糟的。显然，草原状况越好，对人越有利，从而人们期待草原有好的状况；反之，草原状况越糟，对人越有害，从而人们不希望草原状况变坏。在一般情况下，当人们使用“草原”这个词汇时，潜台词正是草原生态，而且潜在地期待其具有好的状况而不是相反。不过，草原的真实状况应该位于以“好—糟”为两端的连续谱上，人的活动可能使草原状况变好，也可能使其变糟。据此推知，所谓草原生态保护包含三种行动：一是使草原的好状态得到保持；二是防范、杜绝出现草原生态状况可能变糟的苗头；三是采取行动改善已经发生的糟糕状况，使其不是变得更糟，而是能够转而向好。

以上解析能够表明，“草原”与“草原生态”是同义词，“生态”与“生态保护”也是同义词。本书所说的草原生态保护政策，主要是基于生态的上述第三种含义的表达。一旦启用了“保护”这个措施，就同步地创造出了“破坏者”。即只有存在破坏者和破坏的可能，才有必要实施保护；进而，为了防止破坏或者制止仍在发生的破坏，才要寻找、出台并实施保护性措施。

草原生态保护政策是本书试图梳理的“政策学习的逻辑”的载体。取其狭义，它是有着特定文本内容的一类专门政策；取其广义，它是一个政策领域。广义可包含狭义。出于行文的简便，本书取其广义，将其理解为以草原生态为对象或者实施之后能够影响草原生态状况的一套管理理念和行动的政策表达。

按照主体所在的政府层级，可以把“草原生态保护政策”划分为中央政策与地方政策；根据内容则可划分为发展型政策与保护型政策。发展型政策，就是以追求“发展”和“现代化”为首要目的的政策思路和政策设计，通常以粮食产量、牲畜头数、亩数、翻番等数量指标作为主要衡量指标。保护型政策，就是以恢复或改善草原生态状况而对草原的使用、管理和理解等方面所做的政策规定，包括退牧禁牧、生态移民、舍饲圈养、改良畜种、草场承包与流转、畜牧业现代化等一系列具体举措。现代性对传统性、科学知识对地方知识的置换及其彰显的国家现代化的历程，为政策学习提供了政策轨道，决定了在内蒙古这一“地方”发生的政策学习的逻辑。

3．机制和逻辑

必须承认，本书使用的“机制”和“逻辑”等概念，都是“大”词——似乎凡是不容易说清楚的地方都可以用类似的概念，从而在一定程度上掩饰没说清楚所造成的尴尬。但话说回来，事物总是有其构成，也有其运行的机制与逻辑，这种实在性不会因一项研究所能达到的揭示程度而得到印证或否认。甚至可以说，任何学术研究都是在探究事物的机制或逻辑，不管是否将这些词汇写进研究题目中、不管研究者的功力是否可及甚至不管研究本身是否到位。

“机制”原指机器的构造和工作原理，其本意包括两个方面：一是构成，即一台完整且独立的机器由哪些部分组成和为什么由这些部分组成；二是运行，即这台机器是怎样工作的和为什么要这样工作。机制的本义不乏形象且可感之处。将其引申到不同的领域，可以说是借用其本意而形成喻指，特别是用于复杂的或抽象的事物时，旨在收到化繁为简、化抽象为形象从而便于理解和把握的效果。本书所说的机制，基于其本义，专指政策学习的表现方式和运行方式，其表意跟后文使用的“政策轨迹”(12)这个概念是一致的。

逻辑与机制有相似之处，都含有原理的意思。“逻辑”一词的表意更为抽象也更追求对事物本质的探寻，接近“事物的规律性”之意。如果说“机制”一词在于刻画事物本身——回答的是“它是谁”“它是什么样子的”等问题，“逻辑”一词则要在刻画事物本身的基础上揭示其存在的缘由——回答的是“它从何而来”“何以发生”“为什么它是它”等问题。据此，逻辑可以包含机制，或者说，探讨“逻辑”就不能不讨论“机制”。按照笔者的理解，“逻辑”的内容包括必要性、必然性和可能性。必要性观照的是一个事物对其相对外部所提要求的响应。必然性观照的是一个事物自身禀赋所内生的行为诉求或行动策略。必要性和必然性回答的都是“为什么”的问题。可能性回答的是“如何”的问题，即不论一个事物采取行动的动力或原因是外生的还是内生的，该行动本身都有其展开过程，这种展开过程实为该事物自身作为一种组织体系的运行，由此为“特定行为是如何展开的”提供解答。(13)

本书不揣浅陋，敢于在标题中使用“逻辑”这个词，自然不是要大张旗鼓地宣称本书发现了事物的规律，而只是在合乎学科语境、符合学术规矩的意义上使用一个不算错误且尚能表达一些学术追求的概念并力求自圆其说罢了。至于因力有不逮而在谋篇布局、字里行间露怯以致贻笑大方，自然在所难免。综合而言，本书所要探讨的“逻辑”，包括如下三个含义：一是谁向谁学了什么，即政策学习的行为者构成与知识构成，这一点旨在突出政策学习作为一种行为的客观性、实在性或绝对性——这条含义涉及的是政策学习的“必要性”问题。二是政策学习的展开方式，即组织体系内的任务传递机制形成了怎样的学习轨迹——这条含义涉及的是政策学习的“必然性”问题。三是“政策学习”作为政府的持续行动，其本身处于何种政策结构或者说服从了怎样的组织逻辑，亦即本书使用的“政策轨道”——这条含义涉及的是政策学习的“可能性”问题。将这三层含义的顺序反过来再综合，本书针对政策学习的逻辑所要表达的观点是：以草原生态保护政策为例，其政策学习的内容或行为轨迹服从了国家现代化的政策轨道——国家现代化是“中国”必须完成的任务，“草原被资源化、被生态化”是中国在“边疆”完成国家现代化这一任务的策略和举措。我们能够观察到的政策学习，不论其内容构成是怎样的，都是按照这一政策轨道的要求而表现出来的行动轨迹。给定政策轨道，草原生态保护政策的学习行为在内容上包括技术学习、组织学习和理念学习，其来源是上述组织任务。政策学习在静态上是国家治理的优先行动集，在动态上则是外部调适和内部调整的策略集。为了完成国家现代化的任务，需要构建一个专门的组织。这个组织结构和行动力获得的过程即为模块化，用以确保组织本身可靠、可控，从而成为政策学习的组织基础。