三 《澳门基本法结构（草案）》起草过程中的主要问题

结构小组召集人鲁平秘书长在向全体会议作《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法结构（草案）讨论稿〉的说明》中，明确草拟基本法结构的指导思想由三方面组成。第一，体现“一国两制”方针和《中葡联合声明》的精神，实质就是要准确把握好立法政策。第二，反映澳门的实际和特点，维护澳门的稳定和发展，实质就是要坚持实事求是的立法思想。第三，既要将基本原则和内容明确规定下来，又要避免因条文过繁过细束缚将来的特区政府，实质就是要处理好立法技术问题。^[7]总之，必须按照这三点去处理、取舍各种意见。

（一）关于《澳门基本法》结构安排的讨论^[8]

1.关于第一章“总则”的内容

对结构草案应该规范特区政治、经济和法律等方面的制度和政策，委员们基本上取得共识，没有争议。

2.关于第二章“中央和澳门特别行政区的关系”的内容

有意见认为，澳门居民的人权非常重要，应该列入第二章。但是，经过讨论和分析，大多数意见认为，特别行政区是国家的一个地方，是在中央授权下高度自治，《澳门基本法》在规定了特别行政区基本制度和政策后，应该明确中央与特区的关系，然后再规定特区内部的制度和居民的权利、自由。从《澳门基本法》的体系和逻辑讲，这种安排比较合理。先解决澳门特区实行什么样的制度，再解决澳门特区与中央之间是什么关系，然后解决特区内部的居民权利、义务及与特区政府之间的关系，以及行政与立法、司法的关系，经济、文化和社会事务、对外事务等问题。具体来说，第一步，明确“一国”与“两制”的关系；第二步，明确中央与特区的关系；第三步，明确特区居民与特区政府的关系，居民享有什么权利，履行什么义务，特区政府享有什么职权和承担什么责任；第四步，规定特区的政治体制、经济、文化和社会事务等制度。

3.关于第三章“居民的基本权利和义务”的内容

有意见认为，对居民的权利和义务的规定可以分节表述。但多数意见认为，考虑到分节后内容并不均衡，有的可能有很多条，有的可能只有一两条，从立法体例上看不协调，所以分节规定的意见没有被采纳。

但是，对居民权利和义务规定什么内容，委员们有一个基本共识，即考虑到澳门回归前适用葡萄牙宪法的有关规定，所以在起草《澳门基本法》有关条文时，除了以《中葡联合声明》附件一的有关规定为依据外，葡萄牙宪法的有关规定和国际人权公约的有关规定可作为参考，目的是保障澳门居民的权利和自由不低于国际标准。

有意见认为，应将葡萄牙后裔居民权益单列一章或一节，以示重视。多数意见认为，葡萄牙后裔是澳门居民中的一个部分，澳门居民享有的权利和自由，葡萄牙后裔同样享有，专门规定一章或一节没有必要，但可以有专门条文规定葡萄牙后裔的权益受法律保护。

在第三次全体会议讨论时，有委员认为，草案的结构安排不够理想，应当重新安排自由权利的内容编排，应尽可能详细列出，以利于增强澳人的信心。有委员建议，将葡萄牙宪法中有关权利自由的规定，在《澳门基本法》中全部列出，或尽可能详细地列出。但多数委员认为，《澳门基本法》只能列出基本权利，其他权利由特区立法规定。

4.关于第四章“政治体制”的内容

有意见认为，立法机关应列入“政治体制”第一节，即在行政长官一节之前，因为立法机关是民选机关，类似葡萄牙国会在葡萄牙政治制度中的地位。显然，这种意见是希望参照外国的议会制政治体制的做法。但大多数意见认为，特区的政治体制安排应该与《中葡联合声明》有关政治体制的规定相一致。《中葡联合声明》规定的顺序是：政府、立法会、司法机关。联合声明所规定的政治体制中不同机构的前后顺序，反映了政治体制中行政长官与其他机构之间地位的不同和特殊的关系。如果将立法机关列入第一节，就是要突出立法机关在特区政治体制中的主导地位和统领作用，显然与“一国两制”下对特区政治体制的要求不符。

有意见认为，将财政作为专项列入“政治体制”一节。多数意见认为，财政属于经济范畴，将在“经济”一章中规定。财政预算和收支批准与监督的权限可在立法会的职权中加以规定。

有意见认为，应该设立廉政机构和保留行政审计机构。多数意见认为，应在起草具体条文时具体研究。

有意见认为，应该保留市政机构。多数意见认为，可以在起草条文时研究。

有意见认为，将廉政机构放到司法机构中，以利于行政长官接受廉政机构监督。

有意见认为，公务员的留用规定应放到附则中，作为过渡问题处理，正文规定公务员制度。

有意见认为，应专设一节规定行政、立法、司法关系。多数意见认为，三者关系会在规定三个机构的职权和关系时作出规定，没有必要专门作一节规定。

5.关于第五章“经济”、第六章“文化和社会事务”的内容

有意见认为，旅游娱乐业是澳门的一个支柱产业，也是澳门的一个特色，应该在《澳门基本法》中规定。多数委员予以认同。

有意见认为，虽然澳门当时还没有民用航空，联合声明中也没有类似的规定，但是，希望《澳门基本法》有所规定，为澳门未来发展提供条件。多数意见认为，暂时在结构中不规定，视澳门国际机场建设的情况而定。

有关劳工的问题，多数意见认为，在“经济”一章中规定比在“文化和社会事务”一章中规定更合适，因为劳工与经济关系更密切。如果在“文化和社会事务”一章规定劳工问题，就变成了社会福利问题，不够准确。

有意见认为，经济和社会文化的条文应该简单扼要，不要对政策性、指导性的原则作过于具体的规定，以免限制将来特区自行处理的权力。

起草委员会委员在讨论结构时，有意见认为，为贯彻宜简不宜繁的原则，可考虑经济和文化不列专章，将有关经济和文化的一些原则性问题写进总则，对一些具体问题《澳门基本法》就不用规定。一些委员认为，有关经济和文化问题虽然不要规定得太细，但仍有许多问题要规定，列入总则显得过于臃肿，还是列为专章好。

此外，对第七章“对外事务”、第八章“本法的解释和修改”、第九章“附则”没有具体的意见。

（二）属于《澳门基本法》条文的具体内容讨论

澳门社会不同的界别或阶层、社团、政治性团体等希望在《澳门基本法》中规定他们关心的问题或者与他们切身相关的权利。①“纱纸契”问题。希望《澳门基本法》承认澳门历史上遗留的“纱纸契”，从而居民可以依据“纱纸契”获得土地所有权。②归侨权益问题。希望《澳门基本法》对澳门的归侨权益加以保护，明确规定归侨的权益。③国籍问题。希望《澳门基本法》对澳门居民的国籍问题作出明确规定，对持有葡萄牙护照和葡萄牙身份证的居民，以及葡萄牙后裔居民是否可以选择国籍作出规定。④驻军问题。希望《澳门基本法》对是否驻军有明确规定。⑤死刑问题。希望《澳门基本法》对澳门是否实行死刑作出规定，一部分意见主张在《澳门基本法》中明文规定不实行死刑。⑥违反基本法的审查权问题。希望《澳门基本法》规定由澳门法院拥有对违反《澳门基本法》行为的审查权。⑦司法官的资格问题。希望《澳门基本法》规定，司法官也应该要求是澳门永久性居民。⑧关于行政长官的任免问题。有意见主张行政长官无须由中央任命，或要求行政长官由澳门居民罢免，或要求由澳门居民选举行政长官。⑨全国性法律适用问题。有意见认为，社会主义法制与资本主义法制不同，全国性法律不应在澳门适用。⑩关于国家安全问题。希望《澳门基本法》对叛国的定义作明确规定。⑾关于国际人权公约适用于澳门的问题。虽然国际人权公约当时还没有在澳门适用，希望《澳门基本法》规定国际人权公约适用于澳门。

上述意见，反映了澳门居民突出关心的一些问题，后来也成了《澳门基本法》起草和咨询意见时，反复讨论和争论的问题。这些问题，有的属于澳门地方性问题，如“纱纸契”和归侨权益，都是“两制”中需要认真处理的问题。有的涉及中央权力的问题，如驻军、基本法解释权、中央任命权、全国性法律适用，均涉及“一国”的原则和中央管治权的问题，需要在《澳门基本法》条文起草中按照“一国”的原则慎重处理。

由于涉及《澳门基本法》条文的具体内容，在讨论和审议《澳门基本法》结构时并不需要作出结论，也不需要详细讨论。所以，委员们同意留待具体条文起草时讨论。