序章
从近代跨越到现代的历史进程中，日本前后经历过两次影响到国家命运的重大转折。
第一次是1868年8月开启的明治维新革命。明治维新的成功使得日本迅速蓄积了国力实现了崛起，摆脱了被欧美列强国家殖民的危机，一步跨进资本主义国家行列，国家完成了从幕府封建专制制度向近代资本主义制度的转变。近代日本的崛起是推翻封建幕府专制统治，重新建构近代政治体制的结果。近代政治体制决定了国家的走向和进程，决定了近代日本的国家命运。
第二次是1945年8月日本战败宣布无条件投降之后，国家开始进行一系列民主化改造运动。经过民主化改造，绝对主义天皇制政治体制被彻底抛弃，重新构建了全新的政治体制，日本完成了从近代资本主义制度向现代资本主义制度的转变。日本的政治、经济和社会发生了翻天覆地的变化，经济迅速腾飞，成为资本主义经济强国。
这两次影响到国家命运的重大转折都是被迫发生的。第一次是西方列强的殖民危险迫使有识之士决心维新变法改变国家，第二次是国家挑起大战失败之后，政治家不得不依从占领者的意志改造国家。尽管促成这两次重大转折的原因都是被迫式的，但是这两次重大转折在能动性上又是不同的，第一次是面对国家危机主动发生的，第二次是面对政治压力被动发生的。日本的每次重大转折都改变了国家政治体制，促使国家发生巨大变化。但是就如同历史不能被割断一样，每一次国家的变化不仅仅只是留下历史烙印，还会作为历史遗产对现实和未来产生影响。在战后的日本，明治维新之后创建的近代政治体制已经被抛弃不再发挥任何实际作用，但是作为“明治的遗产”，旧体制中的“保守主义”“集团主义”“无责任体制”等思想意识和政治惯行依然对现在的政治家和政党产生着影响。
充分了解近代政治体制，认真解读近代政治体制中各个领域和环节，是读懂和研判现代日本政治的基础，依然具有现实意义。
一 近代政治体制下议政政治的本质
战后70年来，日本的政治活动始终围绕着国会这个政治舞台而展开。政党政治和选举制度也是以国会政治为核心而发生变化的。
第二次世界大战结束之后，以美国为首的占领当局对日本国家改造的最主要目的与任务是推行民主化，因此实施了政治体制、教育制度、解散财阀、农地制度等一系列的改革。其中在政治体制方面，主要是制定新宪法、实施象征天皇制、对议会和内阁以及司法制度进行彻底改革、改革中央集权制落实地方自治制度、扩大国民的民主权利。经过战后民主化改革以及新宪法的颁布与实施，日本政治体制发生了根本性的变化，欧美式的民主主义第一次被植入政治体制，国家在欧美式民主制度下实行宪政政治。
政治民主化改革的一个最重要内容就是确定国民主权，扩大国民的民主权利，同时对议会制度进行改革。确定国民主权和扩大国民的民主权利最为直接的表现就是让国民参政议政。
对战后的日本来说，以美国为首的占领者当局之所以将确定国民主权、扩大国民的民主权利以及改革议会制度作为政治民主化改革的重要组成部分，就是因为占领者认为在明治维新之后，旧政权所创建起来的所谓参政议政制度以及帝国议会并不是民主意义上的议政政治和议会政治。占领者要通过彻底抛弃旧制度、创建新制度的办法真正落实国民参政议政，将日本拉入欧美式民主主义国家的行列。
参政议政并非新的话题与制度。在明治维新之初，天皇率领维新功臣们就曾经以宣誓“五条誓文”的形式，声称要实现“广兴会议，万机决于公论”。“五条誓文”的含义就是要改变封建幕府专制制度，推行和实施“公议公论”制度。
明治新国家建立起来之后，面对地方藩镇割据的局面，中央政府为了政权稳定和政治需要，首先在地方藩镇层面上实施了“议事制度”，允许地方藩镇在一定程度上向中央政府提出议事建议，议政而不参政。中央政府用议政政治的手段巧妙地化解了地方藩镇对中央政府的离异之心，从容地缓解了地方藩镇势力对中央政府的威胁。之后，为了在形式上落实“五条誓文”，为了应对社会上兴起的自由民权运动，同时也是为了在构建新的政治制度时提供服务，中央政府先后设立了议事所、公议所、集议院、左院和元老院等议事机构。但是从赋予这些议事机构的权限和职能可以看出，中央政府设置这些机构的目的并不是要真正落实参政议政制度，而只是以议政为名，将议政作为一种工具从事政策建议活动以及为立法活动进行辅助性工作，从事所谓的“建议和咨询”。以议事为名的机构在实质上只是咨询机构。与此同时，中央政府将议政作为一种手段，通过在名义和形式上实施所谓的议政政治，缓解自由民权运动带来的政治压力，缓解持不同意见者对政府的指责与攻击。
实施帝国宪法建立起帝国议会，完成以绝对主义天皇制为原则的近代政治体制构建之后，尽管帝国议会特别是民选众议院实现了一定程度的参政议政，但是中央政府通过限制选举权等办法，将极为有限的参政议政活动仅仅限制在少数有产者当中，同时将参政议政活动都收归帝国议会，不允许有任何形式的外泄和溢出。议政政治被关进了绝对主义天皇制的牢笼之中，戴着专制主义的脚镣跳舞。
帝国宪法所确立的天皇主权以及绝对主义天皇制下的政治权力结构，决定了冠以“议事”和“议政”美名的所谓帝国议会的参政议政绝不是全体国民的参政议政，绝不是民主意义上的参政议政。帝国议会只不过是置于绝对主义天皇制之下辅佐天皇的所谓议事机构。即使是作为一种政治运作方式，帝国议会的参政议政也始终没有发挥过作用，先后屈从于藩阀政治、军阀政治甚至沦为军国主义的帮凶。以上这些足以说明，在明治维新之后，国家所创建的议政制度以及帝国议会只是近代政治体制的一种装饰性政策附着物。
二 议政政治是近代政治斗争的焦点
开启明治维新的标志就是天皇率领维新领袖们在神明面前宣誓“五条誓文”，而“五条誓文”的第一条就是“广兴会议，万机决于公论”。明治维新伊始，维新领袖们之所以将体现“公议公论”性质的“广兴会议，万机决于公论”作为誓言，是因为在幕府封建专制统治下，下层武士阶层中的一些有识之士因为家境败落等原因，失去了往日作为地方藩主家臣的地位，失去了往日的影响力和话语权，名分与地位的巨大落差使得他们痛感幕府专制统治之苦，一直在争取参政议政的机会和权利。
在幕府统治摇摇欲坠时，幕府僚臣和一些下层武士提出“公议政体”论，幕府僚臣一方是为了挽救幕府的危机，而下层武士一方则是为了争得参政议政的机会和权利。尽管是为了挽救幕府统治，但是由于涉及开放议政权利，“公议政体”论在幕府政权内外还是引起了巨大争议。明治维新成功之后，幕府政权已经荡然无存，天皇和维新功臣们也发誓要“广兴会议，万机决于公论”，但是，掌握了权力的维新领袖们在创建新国家的进程中，面对地方藩镇势力武装割据等异常复杂的政治局势，面对尚未实现国家政权统一的局面，“广兴会议，万机决于公论”的议政政治只能被用来作为驯服地方藩镇势力的工具。此时的议政政治作为一种政治工具发挥作用，即使社会上对此做法存在一些不满，政府内外也没有产生分歧和争议，还都寄希望于议政政治会改善、会延续。
通过版籍奉还[1]和废藩置县[2]等措施实现政权统一之后，由于出身藩镇不同，藩阀派系政治开始在维新领袖们之间显现，在经过“征韩论”和西南战争之后，那些脱离了中央政府的维新领袖们在无力和无心使用武力反抗中央政府的情况下，便以落实“五条誓文”为口号，以争取实现议政政治为旗帜，发起自由民权运动，争取权力。自由民权运动领导人将制定宪法、建立议会作为实现议政政治的目标与中央政府进行博弈，双方围绕着实现议政政治展开攻防，议政政治开始成为近代政治斗争的焦点。
明治维新之后，尽管有藩阀派系之间的政治权力之争，有平民为谋求生存权和发展权与政府之间展开的权益之争，有无产阶级和社会主义信仰者反抗压迫之争，但是政治斗争的核心是为实现所谓的议政政治之争。自由民权运动、大正民主化运动、昙花一现的政党政治都是议政政治之争的具体表现。即使进入军阀政治实施军国主义时期，取缔所有政党活动组建大政翼赞会，也是议政政治斗争的结果。
可以说，议政政治是日本近代政治斗争的焦点，围绕着议政政治所展开的近代政治斗争在近代政治体制下既跌宕起伏又无可奈何。
三 近代议政政治研究的现状和意义
我国对近代日本的研究非常丰富，这些研究多是从历史学的角度对近代日本进行探索。研究范围涉及明治维新、中日甲午战争、军国主义、日本侵华战争等多个方面，取得了丰硕和有意义的成果。
但是在对近代日本的研究中涉及政治学领域的专题性研究相对较少，这些研究主要集中在近代政治体制、政治民主化进程等主题方面。
武寅所著《近代日本政治体制研究》[3]是第一本研究近代日本政治体制的专著，从近代政体结构、帝国宪法体制和运作机制、体制内部自我调节机制以及绝对化军权等方面翔实地论述和剖析了近代日本政治体制。
殷燕军所著《近代日本政治体制》[4]是近年来研究和解析近代日本政治体制的专著，从明治宪政体制的形成过程、明治宪政体制的对外扩张政策、军事寡头和军人政权以及个案分析等方面，着重对明治宪政体制的创出过程、内部结构以及近代日本对外扩张的形成机制做了实证性研究。
王金林所著《日本天皇制及其精神结构》[5]从历史和政治思想史的角度介绍和分析了天皇以及天皇制形成的背景和过程，侧重介绍了古代天皇制的形成以及精神支柱的作用，并对明治维新之后近代天皇制的兴起、结构和作用，以及天皇制与军国主义的关系进行了阐述和分析，对战后日本的象征天皇制进行了介绍。
王振锁等人所著《日本政治民主化进程研究》[6]是对近现代日本政治民主化进程的专题性研究。其中的战前部分涉及明治时期的政治改革、自由民权运动、大正民主运动与民本主义、战前政党政治的兴衰以及战前的政治民主与民族主义等方面，并且对贯穿战前战后的政治民主化进程进行了研究。
房宁等人所著《自由威权多元：东亚政治发展研究报告》[7]以比较政治学的方法对包含日本在内的东亚五国的国家政治体制的转变过程、要因、影响等进行了研究。其中的日本部分涉及近代政治体制的形成、特点与性质。
这些专著都对我们了解和认识日本近代政治体制的情况起到了非常有益的作用。与此同时，在一些有关日本近代史的研究著作中，其中的有些章节也涉及日本近代政治体制等方面，比如万峰所著《日本资本主义史研究》[8]就对日本近代宪政体制有所涉及和阐述。因为本书篇幅所限，对有关日本近代史的著作中涉及近代政治体制的论述、内容与观点在此不一一介绍。
尽管我国对近代日本政治体制有了一些高质量的研究成果，但是，对近代日本政治体制下参政议政制度的专题性研究非常匮乏，至今还没有这方面的专著、编著和有关学术论文。针对这种情况，在前辈学者研究成果的基础之上，对近代日本政治体制进行更加细分化的专题性研究，探究近代日本政治体制下参政议政制度，对深入细致地了解日本的历史和现状十分重要，也是一件非常有意义和值得下功夫去做的事情。
本书旨在考察近代日本政治体制下参政议政制度的构建、机制、变化及实际效用，深化对近代日本政治体制、帝国宪法和帝国议会以及地方府县会的认识，加深对当代日本的国会政治、政党政治、地方自治制度的理解。本书有责任和义务认真细致地梳理近代日本政治体制下参政议政的过程，并沿着其发展变化的延长线，着重介绍政治权力结构、政治体制与参政议政的相互影响，进一步对参政议政的实质进行阐述和分析。
为了使本书的研究能够具有第一手的原始资料，做到每一个史料和数据出处都有翔实可靠的来源，在研究和写作过程中，笔者依托日本国立国会图书馆、国立公文书馆、中野文库和国会参众两院资料系统，查阅了大量帝国议会的原始会议记录以及会议审议记录，收集了有关帝国议会以及贵族院和众议院的文献资料，还查阅和学习了近年来日本和中国学界有关近代政治体制、帝国宪法和帝国议会问题、地方府县会、天皇制的研究成果。
本书基于这些数据和文献资料，以及消化、理解学界前辈的研究成果，对近代日本政治体制、议政制度和帝国议会进行研究，力求对日本近代政治体制下参政议政的兴起、运营运作、变化、影响等问题做出准确的实证式解释和分析。因时间和能力所限，本书是对近代日本政治体制下议政政治的初步探析，难免有疏漏，故诚请学界和读者不吝赐教与斧正。
[1]版籍奉还：全国的藩镇将所领有的土地与臣民奉返给天皇朝廷的政治改革。版为领域、籍为臣民。
[2]1871年8月，明治中央政府废除全国各藩镇，将其统一为中央政府管辖的府县，结束封建割据状态的政治改革。
[3]武寅：《近代日本政治体制研究》，中国社会科学出版社1997年版。
[4]殷燕军：《近代日本政治体制》，社会科学文献出版社2006年版。
[5]王金林：《日本天皇制及其精神结构》，天津人民出版社2001年版。
[6]王振锁等：《日本政治民主化进程研究》，上海三联书店2011年版。