3.2 中国的信贷管制

3.2.1 中国信贷管制的历程

本书认为，中国现存的信贷管制包括传统意义上的信贷管制和补充管制。前者指的是直接作用于商业银行信贷规模的四种管制手段，即贷款额度配给制、法定存款准备金率、资本充足率和存贷比。后者指的是监管当局一直以来未放松过的对影子银行的补充监管措施。

中国人民银行在1979年7月11日颁布实施的《信贷差额控制试行办法》将现行的“统收统支”信贷计划管理体制改为“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额控制”的体制。国务院1981年1月29日颁布实施的《关于切实加强信贷管理 严格控制货币发行的决定》，要求“严格信贷管理，坚持信贷收支平衡，切实保证货币发行要集中于中央；重申财政资金和信贷资金分口管理的原则，信用集中于银行的原则；管好用好贷款，实行利率统一管理、区别对待的政策”。央行在1998年1月1日取消了对国有商业银行贷款规模的限制，调控方式改为通过利率市场间接调控。比较央行指导性参考量，商业银行2006年实际新增贷款量超过27%,2007年超过20%。2006年11月起，央行又对大型商业银行进行“道义劝告”，劝其减少放款。央行2008年又公开恢复了贷款限额，恰逢全球金融危机，央行又不得不取消贷款限额。但央行又于2009年7月恢复贷款限额。

中国的法定存款准备金制度建立于1984年。实施之初，中国央行采取的是差别存款准备金率。整体来看，中国的法定存款准备金率制度自建立以来，大体存在一个“先降后升”的过程。1985—1999年，存款准备金率处于不断下降的过程,1999—2002年，该比率保持不变,2003年以来，该比率的趋势大体处在上升过程中。原因在于,2003年之后，国内需求高涨，经济保持高速增长，人均收入大幅提高，通胀压力加大，货币供应量增长过快，金融体系流动性过剩。2007年以来，该比率的调整进入高频时期，截至当年12月份，存准率上调次数已达10次。在2008年调整9次，自2010年1月至2011年6月连续12次上调0．50%，自此中国存款准备金率达到了历史最高点21%。2012年调整至20%，至今未变。

巴塞尔协议Ⅲ要求商业银行资本充足率不低于8%。2011年5月，中国银监会下发了《中国银行业实施新监管标准的指导意见》，其中指出“正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不得低于11．5%和10．5%”。

在放开贷款额度和下调存款准备金之后,2010年，银监会使出控制商业银行信用扩张的最后一个手段——存贷比指标。银监会下发的《关于调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知》中明确表示，商业银行最高的存贷比例为75%。

除了上述监管，监管当局针对影子银行的补充管制措施一直从未放松。

银监会于2008年利用非现场监管信息系统持续检测银信合作，并先后进行了三次专项调查。银监会2008年12月颁布实施了《银行与信托公司业务合作指引》，对银信合作的风险揭示与控制、受托人职责、参与各方权利与义务、信息披露等做出了明确细致的规定；银监会还颁布实施了《关于进一步加强信托公司银信合作理财业务风险管理的通知》，要求信托公司做好风险排查并制定相应的风险化解应急预案，防范交易对手风险和法律风险，提高风险意识；银监会2009年12月再次发出《关于进一步规范银信合作有关事宜的通知》，强调信托公司在银信合作中的主导地位，并对政府平台投资、权益类投资和银信合作受让信贷资产提出了明确要求。银监会还修订实施了《信托公司监管评级和分类监管指引》和《信托公司净资本管理办法》，限制个别公司过度的规模扩张，引导信托公司开展主动型信托业务。2011年第四季度起，监管当局开始集中清理中国庞大的影子银行市场，银信合作、票据信托等业务逐一被禁止。

3.2.2 中国信贷管制的原因

第一，对于传统意义上的四种管制手段，政府实施的初衷是为了控制银行放贷规模，达到抑制企业过度融资的目的。至于为什么要控制银行放贷规模，这就要从中国特有的银行体系说起。

中国的银行系统与世界其他国家不尽相同，其中最明显的差别就在于中国的银行与政府的关系。五大国有控股银行是中国商业银行体系中的主体，虽然几大商业银行已经上市，但是国有控股的局面还未改变，银行与政府的关系复杂交错。商业银行国有控股就容易造成商业银行的风险管理机制不够完善，因为它们知道一旦有了风险，政府也会帮助它们渡过风险。当市场上的贷款需求高涨时，商业银行作为营利性企业必然倾向于尽量多地发放贷款以收取息差，当企业无法还款而给商业银行造成风险时，政府作为商业银行的股东也会承担风险。这就造成这样一种情况：经营情况向好时，商业银行自负盈亏，而经营出现状况时，政府会跟着商业银行一起承担损失。商业银行的非自负盈亏使得它们的贷款风险约束机制不够完善，政府出于对商业银行风险的控制，于是开始对商业银行进行信贷管制。对于贷款额度配给制，在过去，银行信贷是企业融资的最主要手段，因此想要控制企业融资必先控制银行的信贷规模。对于存款准备金制度，监管当局本意是减少银行系统的可放款额度，间接抑制企业过度融资。对于资本充足率，监管当局是为了商业银行增强风险管理，令其安全、稳健运行而实施的，以此控制商业银行的放贷量。

第二，对于近年来的补充管制措施，则是商业银行为了规避传统管制而创造的影子银行。不过，中国的影子银行与国外资产证券化影子银行的本质不同，中国的影子银行实际上只是一种融资渠道。从本质上来说，是商业银行利用金融创新来规避利率管制，以求能与非银行金融机构竞争以保持银行存款的一种手段。中国影子银行是中国商业银行自己创造的，而创造的重要诱因就是监管当局对中国金融市场的利率管制和过度监管——金融抑制环境下居民存在旺盛的投资需求（由于存款利率管制，居民的资金宁愿投资也不愿意存在银行）；房地产企业、地方融资平台以及中小企业旺盛的融资需求；商业银行为了规避存贷比、资本充足率等监管的行为。与商业银行自身的贷款不同，通过影子银行渠道发放的贷款不占商业银行的存贷比，也不占商业银行的贷款额度，更不会影响商业银行的资本充足率；商业银行在整个过程中只作为中介而非风险承担者，业务完成后还可以收取一部分中介费用。因此，商业银行出于利益驱使，有充足的理由去开辟影子银行渠道，降低自身表内风险，赚取更多收入。表面来看，影子银行业务属于表外业务，是无风险的。然而，商业银行在从事影子银行业务时，恰恰承担了对于商业银行来说最大的风险——信誉风险。因此，影子银行实则是一种逃避监管且风险巨大的业务，上文提到过，政府是商业银行的股东，政府为了加强风险控制，就不得不再对影子银行进行补充监管。

总之，信贷监管中的传统监管是政府为直接控制商业银行贷款而采取的主动型措施，对影子银行的补充监管则是传统监管过于严格的产物，是一种被动型监管。监管当局的这两轮管制给商业银行带来了很大的影响。传统管制造成了商业银行体系人民币贷款在社会融资总量中占比下降，即商业银行的第一次被迫型脱媒。而为了规避传统管制，商业银行自寻出路，大力发展银信合作又造成了商业银行自身的第二次主动型脱媒。