二 统引：在政府担当中谋划攻坚蓝图
农村的改革攻坚是一项复杂的系统工程，其涉及的范围广，涵盖的人口多，面临的困难大，尤其是当前改革进入了深水期和攻坚期，各项工作更是千头万绪。政府作为公共政策的执行者、公共资源的分配者，有效破解改革攻坚中的重重难题，为农村和农民发展开辟路子，是其义不容辞的责任。改革开放以来，从我国农村的改革路径来看，往往都是先由地方进行探索和创新，当地方的探索形成经验后，逐步进行推广，形成国家的公共政策。也正是地方政府的担当和创新促进了中国改革事业的发展。山东省东平县集移民大县、农业大县和扶贫重点县于一身，其改革攻坚的任务更为繁重。面对艰巨又繁重的改革工程，东平县积极发挥政府的担当作用，在改革攻坚的先期阶段积极做好顶层设计和战略规划，从农村发展全局出发做好统筹和设计；在攻坚过程中坚持试点先行、典型引路，同时在政策、体制、机制上为改革攻坚进行制度配套。东平县通过发挥政府的积极有为和担当，为各项改革攻坚工作铺平了道路，奠定了良好基础，也让攻坚举措得以有效、快速执行和落地。
改革的“最先一公里”是指改革的顶层设计，重点是改革方案的设计，要解决改革蓝图的质量问题。改革方案首先要解决破什么题问题，这是“最先一公里”的起点，必须找准、找实。习近平总书记指出，要把方案质量放在第一位，坚持问题导向，抓实问题、开实药方、提实举措，每一条改革举措都要内涵清楚、指向明确、解决问题，便于基层理解和落实。要把推好改革方案的主旨和要点，把握准相关改革的内在联系，结合实际实化细化，使各项改革要求落地生根。要想找准点、对好题，就要像侦察兵一样，做好前期调查研究，找出主要矛盾和矛盾的主要方面，做到纲举目张，一抓就灵。习近平总书记指出，要深入调查研究，广泛听取意见，最大限度使提出的改革方案符合实际、符合改革要求，切实解决问题。
（一）高位引领，统筹规划
习近平总书记指出，改革要解决好“最先一公里”问题，而要解决好“最先一公里”问题，就需要从全局和整体出发，做好改革的顶层设计，进行科学、系统的规划。
东平县的农村综合改革涉及面广、工作量大、复杂度高、敏感性强，是一项艰巨的系统工程，任何环节处理不当都可能引发不稳定因素。因此，东平县政府充分发挥引导、统筹、协调作用，高位着眼为改革谋篇布局，科学规划促进改革持续发展，搭建平台为改革汇聚多方力量，绘制出具有东平特色的改革蓝图，保证改革平稳高效进行。
1.全局谋划，科学施策
周密的规划是复杂庞大的系统工程正常运行的前提，是协同推进各项改革齐力发展的保障，是实现时间有效利用、资源充分运用的关键步骤。东平县立足高位，从农村综合改革的全局出发，紧密结合其作为传统农业大县、移民大县的实际，按照“因村制宜、分类施策、促进发展”的思路，积极探索以农村集体产权股份制度改革为基点，推进农村综合改革全面落实的有效途径，制定出一套科学完善的改革发展规划。
第一，政策引路，把握方向。习近平总书记强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。农民和土地的关系从古至今都是一个关乎国家和社会稳定的根本性问题。进入改革“深水区”，要防止在这一根本性问题上犯颠覆性错误，就必须依靠和坚持正确的政策指引。东平县的农村集体产权股份制度改革便是以十八届三中全会中提出的“要健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度”作为改革的总方针，并以此为基础结合实际县情，制定出《关于深化农村集体产权股份合作制改革做好国家农村改革试验区建设工作的意见》《关于深入推进农村集体产权制度改革的实施意见》等一系列指导地方改革的具体政策，为改革试点工作指明行动方向。库区移民搬迁和脱贫攻坚工程等其他改革项目同样离不开政策引路，东平县以国家《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》为指导，制定了《东平县水库移民扶持项目管理试行办法》，以习近平总书记提出的“四个切实”“五个一批”“六个精准”为中心，制定了《中共东平县委东平县人民政府关于坚决打赢扶贫脱贫攻坚战的实施意见》，为扶贫脱贫攻坚工程做战略指导。东平县通过印发政策文件对全县改革提出指导性意见，各试点单位依据政策要求制定试点工作方案，明确改革的目标任务、主要内容、时间步骤、保障措施、责任落实等，保证改革工作有计划、有目标地高效推进。同时，东平县改革试验办公室还会对试点方案进行指导和审定，帮助各单位正确把握改革方向，确保改革方案切实可行、规范有效。
第二，思想引领，意识革新。发展的实践证明，传统的思维模式越来越成为前进道路上的桎梏，破旧立新成为改革的第一要务。一方面，改革试点工作要求思想意识必须革新。旧有思想禁锢了人们的创造力，循规蹈矩只能沿袭固有模式，极大地制约了发展潜力。思想意识革新，才会有创新突破和发展潜力。东平县作为改革试验区，牢握创新机遇，坚持解放思想，大胆探索创新，在一些没有设立“红线”和禁区的领域先行先试，探索创新型发展模式、创新工作管理办法和资金利用形式，培育改革大潮的排头兵，最大限度地释放了改革活力。另一方面，加强思想引领，引导农民群众思想革新。改革从某种意义上而言，就是调整既有的利益格局，这势必会遇到一些阻力，尤其是各种观念性、体制性和环境性的障碍。东平县通过加强舆论宣传，强化思想引领，使改革思想入脑入心，从根本上转变群众的传统观念，获得广大农民群众的理解与支持。在社区建设、旧房拆迁中，东平县始终坚持把群众工作贯穿始终，做到政策宣传到位、群众认识到位，沟通反馈到位，最大限度赢得群众满意。县政府动用宣传车辆20多台进行巡回宣传，发放明白纸5000余份，在电视台、报纸“抓党建促脱贫”专栏发布各类报道156篇次，移民避险解困一二期工程涉及的村共召开党员干部会、群众代表会、村民大会104次，举办“科普艺术团进社区巡回演出”12场，群众对政策的知晓率达到100%。
第三，区位引导，因地制宜。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要“坚持因地制宜、分类指导，创造性地开展工作”。东平县委书记赵德健指出：“在改革的形式、方法和途径上，决不能搞‘一刀切’。”东平县农村综合改革坚持试点先行、因地制宜，具体问题具体分析和处理，允许差异行为，不搞一个模式，依照区位优势，进行改革引导。东平县在探索扶持资金股份化利用时，根据村庄特点，准确定位改革的着力点和突破点，将股份合作制经营项目分成三种经营方式。对于班子强、有产业的村庄，引导建设种、养、加特色园区，实行自主经营；帮助有资源、有条件但经营能力不足的村庄，引入工商资本参股，发展合作型经营；对无资源无条件的村庄，实行异地置股、置业，借力发展，发展委托型经营。同样地，东平县在推进农村幸福院建设时，以县乡财力和村集体经济状况为基础，立足实际，突出实用，注重实效，确立了嫁接型、改建型、新建型、公寓型四种建设模式，设置了生活居住、日间照料、休闲娱乐三类功能。通过模式创新和功能定位区分，东平县加快了幸福院的推广普及进度，实现了“穷村富村都能建、年龄大小都能进、空巢暖巢都能来”的改革目标。农村抓改革，改革抓特色，依照区位优势引导发展，可实现高效成果与地区特色齐俱，从而构建起富有显著特点的改革新格局。
2.组织统筹，针对部署
改革是一个宏观决策与微观实施相结合的过程，是整体与部分的有机融合，是点与面的立体化连接，是多元主体共同作用的结果。改革的推进，不仅需要高屋建瓴，全局谋划，更需要细致入微，把握细节。只有做到整体性与针对性“两条腿”走路，方可确保改革效果的高质量显现。东平县政府作为改革工作的“总指挥”，组织统筹改革主体，针对性部署改革任务，系统推进改革进程，形成了“党政推动、部门联动、自治互动”的改革行动体系。
首先，强化组织领导，明确责任主体。县委、县政府成立东平县农村改革试验区领导小组，统筹负责农村综合改革的各项工作。领导小组下设综合协调、政策指导、实施推进、工作保障、宣传五个工作小组。各乡镇（街道）也成立了相应的领导机构和工作机制，切实把试点工作列入政府重要议事日程，制定实施计划，明确分管领导和责任单位，全面掌握改革重点和实施要领，推动试点工作全面开展。做好农村改革试验区工作是一项事关长远发展和大局稳定的大事。东平县各级各部门充分发挥职能作用，齐抓共管，形成了多部门联合推进的工作格局。改革工作在县委、县政府统一领导下实施，各乡镇（街道）是责任主体，试点村（居）是实施主体。由县农工办负责对全县农村改革工作进行督导检查，加强政策研究与指导；县农业局全面负责试点工作，加强组织协调和业务指导，制定实施细则和操作办法；县财政局负责整合全县涉农惠农项目、资金，加大财政支持力度；县公安局负责为改革试点村提供户籍档案，进行户口清查，协助维护改革村社会稳定；等等。各相关部门和成员单位按照县农村改革试验区领导小组的安排，集中处理改革过程中涉及面广、单个部门无法处理的重大问题，按照“谁主管、谁负责”的原则，充分发挥部门职能作用，在全县形成了统一领导、分工协作的工作推进机制。为进一步强化领导干部的责任意识，针对困难复杂的改革项目，东平县实行最严密的责任包保机制。2017年新开工的三大工程，现已落实一个社区由一名县领导加一个部门包保的机制，乡镇（街道）承担主体责任，县领导和包保部门承担包保责任，明确包保部门与所在乡镇（街道）责任并重，同奖同罚，形成了上下联动、协同推进的工作格局。
其次，深化干部培训，提升认知水平。干部是党的路线方针政策的具体执行者，肩负着推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众的重要职责。干部素质高低、能力强弱、作风好坏，关系干部队伍整体形象，关系党和国家各项事业能否健康发展。因此，抓好干部教育培训，对于提高干部队伍素质能力，保障改革发展稳定以及各项任务的落实，具有十分重要的意义。国家行政学院原副院长周文彰认为，干部解决问题的水平和能力最终要落脚到各个岗位上，提高广大干部解决问题的能力，要做到教育培训对所有岗位的干部进行全覆盖，实现干部水平的整体提高，同时，还要针对岗位横向的类别和纵向的层次对广大干部进行不同的、有针对性的培训。为保证改革进程的顺利推进，东平县以组织集体性培训为切入点，以普及专业性知识为目标，举办了一系列学习培训班，帮助广大领导干部拓宽视野，拓展能力，全面提升领导干部的知识水平和业务能力。干部只有先了解改革业务、理解改革内涵、掌握基本知识和操作方法，才能更好地推动改革进程，指导改革进展。2015年4月，东平县举办农村集体产权股份合作改革业务培训班，对各乡镇（街道）分工负责人、农经业务人员以及改革试点村支部书记、会计进行了业务培训，帮助其掌握集体产权股份改革重要原理，提升业务水平和指导能力。2017年6月，在扶贫脱贫的攻坚阶段，东平县举行了扶贫干部培训班。通过培训，各部门和广大党员干部认清了扶贫工作的机遇与挑战，科学把握扶贫工作规律。同时，东平县借助集中培训的机会，督促干部认真研究学习扶贫工作的政策措施、经验方法，不断提升自身业务素质和能力，把学习成果落实到今后工作中去，为打赢脱贫攻坚战提供扎实的理论和政策保障。
最后，鼓励农民参与，丰富民主实践。广大农民群众是改革的坚实基础和动力来源，是推进改革稳步前进的关键力量。农村改革需要以农民需求为依归、以农民参与为依托、以农民信任为依赖，引导更多农民了解改革、参与改革进而推动改革。第一，农民是改革的“动力源”。习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时说，农村要发展，根本要依靠亿万农民。要坚持不懈推进农村改革和制度创新，充分发挥亿万农民主体作用和首创精神，不断解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力。东平县把村级作为幸福院建设的主体，通过老人“互帮互助、各展所长”的村居互助养老模式，用较低的成本调动多方积极性，缓解了农村养老难题，让老年人共享大家庭的温暖。第二，农民是改革的“当家人”。农民是改革的主要承担者，所以应该充分尊重农民群众意愿，发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民有知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。东平县农村综合改革各项工作的开展，坚持民主精神，问情于民、问计于民、问需于民，广泛征求农民群众的意见，确保改革决策最大限度地体现群众的意志，使改革目标最大限度地符合当地发展的实际。第三，农民是改革的“督查员”。在社区建设过程中，村民以“义务监督员”的方式参与工程建设，一旦发现建设过程中的问题可随时向指挥部汇报。比如湖韵苑社区的一位村民就在建筑工地打工时发现在建楼体上有裂缝，向指挥部报告之后，指挥部立即与施工方联系及时进行了整改。群众在建筑工地自由进行检查、监督，灵活多样的方式切实起到了监督作用，真正实现“群众的楼群众管”。
3.搭建平台，协调推进
改革是一项浩大的工程，完成这项工程需要大量的资源投入，若要实现各类资源的有效协调利用，则离不开政府的宏观调控。东平县政府通过搭建平台，实现智力汇聚、资源优化、项目联动，为提高改革实力、扩大改革效能打下了坚实的基础。
一是引智聚力，共谋共建。为更好更快推进农村综合改革进程，东平县注重为改革引入高端视角，依托高校智库——华中师范大学中国农村研究院，创新改革路径，丰富改革内容，制定出系统化、体系化、专业化的农村综合改革方案，为东平县农村综合改革提供可行性指导方案和强大的智力支持。截至2017年5月，东平县已与华中师范大学、山东省农科院、山东农业大学等11家高等院校建立合作关系，强化了改革的理论和技术支撑。东平县与山东农业大学建立产学研战略联盟关系后，先后成立起山东农业大学作物学博士后科研工作站、园艺学博士后科研工作站和校外教学科研与就业实践基地等，双方合作开展了多项农业科研攻关推广活动。2017年3月，山东农业大学动物科技学院的专家教授到汉世伟养殖基地进行现场技术指导，专家组先后去到泰安汉世伟黄徐庄项目区、周徐庄集体农场、汉世伟母猪繁育基地中套项目区等地实地调研，对东平县生猪养殖产业发展提出了指导性的意见和建议，推动了东平县生猪养殖向更高层次和水平的迈进。东平县在借力高校智库蓄力发展智慧的同时，还主动学习先进地区的改革经验，活用“拿来主义”，结合东平实际有侧重地引进、消化、吸收成功经验，从而进一步拓展了改革思路，提高了改革效率，降低了改革成本。在发展扶贫攻坚项目时，县委书记赵德健就带队赴菏泽市曹县、单县，枣庄市山亭区，临沂市兰陵县、郯城县等地考察学习扶贫开发工作，通过学习他地的好思路、好方法，解决了当地产业项目在引进、推进、落地过程中存在的“行动慢”“个头小”“工作要求不高”等问题。
二是市场参与，优化资源。当前，在社会经济活动中，资源表现出的相对稀缺性特点与人们日益增长的需求难以匹配，导致各类社会经济活动难以均衡发展。这就要求政府对有限且相对稀缺的社会资源进行合理配置，通过最少的资源耗费产出最大的综合效益，从而改善当前的失衡局面。如何实现资源的合理配置，最大程度展现资源优势，发挥资源投入“四两拨千斤”的作用，是发展过程中政府正在面临的一大难题。为解决这一问题，东平县政府将市场角色引入资源配置环节，以市场活力引领资源配置攻坚战，破除资源配置不佳难题。东平县提出坚持以市场的办法解决发展的问题，以市场为导向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，由市场来配置各项生产要素，调动生产的积极性。经县财政局、金融办、扶贫办、移民局等单位的共同研究决定，东平县将政策性扶持资金变为股金投入发展项目之中，由过去的“输血”变为现在的“造血”，使资金“一次性”使用变为“长久性”循环投入，充分激发了政策性资金“以钱生钱”的潜力。同时，由东平县政府牵头搭建平台，将政策性资金对接金融机构，扩大资金容量，并利用市场选择优化资源配置，实现资金使用有保障、投入高收益、成效可持续。此外，通过集体产权股份制改革，将现代产权制度引入集体经济组织，实现配置机制市场化、产权要素资本化，极大地盘活了集体的资金资产，并且遵循市场经济的规律，按照产业发展规律和市场需求发展项目，最终实现农民收入和集体收入的同步增长。
三是项目融合，联动改革。为形成改革成果的集聚效应，促进农村综合改革的全面收效，东平县将各项改革项目进行有机结合，确立联动改革的新思路。一方面，将村集体增收工作和精准扶贫工作有机结合，确保发展成果能够真正惠及广大群众，帮助贫困人口早日实现脱贫致富目标。第一，试点项目与贫困人口就业相结合。鼓励各村试点项目优先吸收建档立卡的贫困人口就业，解决有劳动能力的贫困人口的收入问题。第二，扶贫资金与扶持资金相结合。做足政策文章，通过扶贫资金和扶持资金共同作用，不断发展壮大扶贫产业规模，以产业发展创造更多更好的就业岗位，实现“一加一大于二”的效果。第三，村集体经济发展与贫困人口生活保障相结合。在村集体经济实现发展的基础上，再进一步帮助无劳动能力贫困人口解决基本生活保障问题，给予其一定的资金扶持，助其尽快脱贫。另一方面，社区建设工作与产权改革工作同步推进。首先，以社区建设工作为主线，推进撤村并居、整体搬迁和社区建设“三步走”工作进程，逐步引导农民“上楼”，并且通过完善社区内各类配套组织，妥善管理社区事务，高效完成三大工程建设工作。同时，以产权改革工作为契机，对原村集体资产进行清产核资、股权量化，并组建新型社区股份经济合作社，宣传引导农民入社。确立人进社区、业进园区的新模式，取得居有改善、业有保障的新进展，实现成方连片、整体脱贫的新局面。
（二）试点先行，以点带面
改革开放之前的30年，我国各项重大改革的基本特点是自下而上“摸着石头过河”，即先有基层探索的好经验，再有中央的好政策，最后形成国家好制度的“三好”路径。而现阶段我国的改革则有所变化，其基本特点是上下互动的模式，即先有顶层的好设计，再通过基层的好探索来落实，基层的探索经验又反过来进一步完善和丰富顶层设计。[1]因此，在当前阶段，各地地方政府要突破现有制度模式束缚，实现各项改革和治理创新，首要的一个任务即是要策划一个好的顶层设计。但与此同时，在改革启动的初期，由于缺乏经验的积累和先行先试，改革所遇到的困难和阻力也会超出常人的预料范围，这就需要凭借政府的力量，先行先试，积累宝贵改革经验。
东平县改革之初即根据当地村镇的实际情况，即根据村集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切的原则。除此之外，东平县还坚持问题导向，确定改革的突破口和优先顺序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。
1.党引政牵，科学谋划
火车跑得快，要靠车头带。我国具体的国情也决定了党和政府的事业要有一个坚强的领导核心，以领导核心为发力点，通过向下的层层部署和传导，最终使各项工作取得迅速推进和圆满结果，这是集中力量办大事的体制优势。对于相对欠发达的东平县来说，摆在政府面前的第一道难题就是改革和攻坚该如何进行、由谁牵头进行的问题。为此，东平县委和县政府领导班子成立东平县农村改革试验区领导小组，统筹负责农村集体产权股份合作制改革试点工作。
首先，制定试点文件。任何改革如果要顺利推进，都要和当地的具体情况相结合，并且需遵循事件发展的规律和路径，不能一蹴而就，任何违背事物发展规律的做法，都将会遭受挫折或失败，这是无数的实践证明了的真理。产权制度改革试点工作开始之初，东平县即在第一时间制定并出台了《关于推进村级集体经济发展试点工作的实施方案》。遵照方案的精神，东平县主要负责的职能部门开展了深入调研，并在此基础上开展了多次的科学研讨，最终在全县范围内确定了26个产权制度改革试点村。随着上级专项扶持资金的发放，东平县指导彭集街道出台了《彭集街道村集体经济发展试点项目资金管理办法》和《彭集街道扶持村级集体经济发展试点工作项目资金申请评审办法》等文件，确保扶持资金安全有效使用。为指导各试点村土地股份合作社规范运营，街道又制定出台了《彭集街道集体参股土地股份合作社规范化建设标准》等相关文件。可以说，一系列政策文件的制定，为改革的进展指明了方向，从源头上杜绝了改革因方向不准、规划不实形成的阻力。
其次，健全服务平台。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理能力的现代化包含各地党委和政府服务能力的现代化。全心全意为人民服务一直是我们党的立党之本，如何提升自身的服务能力以满足农民日益提升的服务需求是各级党委和政府部门都应思考的问题，在改革中始终贯彻为人民服务的意识，提升为人民服务的能力更显得重要和宝贵。2014年1月3日，东平县正式登记注册了东平县农村综合产权交易所有限公司和东平县农村综合产权金融服务公司，同时完善了两个平台建设，以此打造产权交易流转和产权抵押融资服务的功能。在这两个平台上，除了设立业务咨询、申请受理、产权审核、组织交易、交易鉴证、产权抵押、服务代理七个服务窗口，还对东平县内的产权交易行为进行鉴证，同时为广大农民提供信息咨询、交易策划、产权经纪、委托管理、产权融资等相关配套服务。除此之外，东平县还从多方面提升服务能力，在试点乡镇构建三级网络化服务体系，从而健全了全县14个乡镇、街道的农村产权交易服务功能。2017年东平县的交易平台已实现信息共享，建立了农村产权交易信息库，接山镇、沙河站镇、彭集街道等乡镇（街道）的交易服务功能已初具效应。
最后，严格交易审定。除了完善服务平台和拓展服务内容外，东平县还积极融合和拓展平台的功能。第一，将组织交易、资产评估、抵押融资等功能全面整合，同时实行“首问负责、一体办理、跟踪服务”制度，务必保证各平台能够积极受理交易申请。第二，严格审核交易资格，同时公开发布交易信息，对交易资产的价值进行科学的评估，规范实施组织交易，为广大农民即时办理交易鉴证。第三，协助开展抵押贷款，从而从更高层面和更广范围上打造了从前端到后端，从单一交易到托管运营、抵押融资的全程服务体系。截至2017年5月，东平县将产权交易范围扩展至农村土地承包经营权、集体林权、水面养殖权、“四荒”资源使用权等13类农村产权，并制定出台了《东平县农村综合产权交易管理办法（试行）》，该办法明确提出了产权交易的范围、方式、程序、行为规范、监管及纠纷处理等内容，对农村各类产权交易基本规则做出了明晰的规定，极大地推动了各类农村产权流转交易的市场化、规范化和科学化。东平县各试点乡镇共完成产权交易106宗，土地流转面积3.2万亩，产权抵押贷款34宗，贷款金额4104万元，极大地提高了服务能力，得到了群众的一致好评。
2.因村施策，分层推进
人民群众是改革的主体和中坚力量，在改革攻坚的过程中，要积极调动群众的积极性，让群众参与到改革攻坚的活动中来，从而发挥群众的主体力量。但就如治病需要对症下药一样，若要调动群众的积极性，重要和必须的一步是摸清群众的真实需求。鉴于此，在改革和攻坚的起始阶段，东平县各级领导就主动深入群众，通过走访摸清群众需求，从而为改革把准了脉搏，减少了改革阻力。
第一，摸准需求，以人为本。没有调查就没有发言权。在以往的工作和改革中，政府人员往往还存在着“喊喊口号”、“走走过场”以及“入村不入户”的现象，群众需求难以真正得到满足。为了彻底解决这一工作流弊，东平县下定决心，进行自我革新。自被列入全国试点试验区以来，东平县各级干部经历了“三下三上”的进村入户和广泛宣传。在进行社区建设的过程中，面对群众不愿意拆迁的情况，县乡干部持续开展进村入户，反复耐心地向移民讲政策、算清账、交实底、解疑惑，最终获得了全体移民群众的理解和支持。同时对改革试点村庄的户数、人数、年龄结构、生活状况、住房及就业需求等情况建档立卡，做到“一户一表格、一事一资料、一周一汇总”；对7类特殊人员，则采取派驻工作组进行专案对接的方式，安排专门力量做好群众工作，确保了不漏人不漏户不漏项，最终实现了平稳拆迁、和谐拆迁。在这一过程中，各级干部走村入户与群众拉家常、讲政策、做工作，有的干部在后来与拆迁户成了“好亲戚、好朋友”。在拆迁建设的过程中，为了工作的顺利进行同时为了避免群众对政府产生误解，发生不必要的矛盾纠纷，东平县探索出了干部包保、愿景引导、算账对比、重点帮促、示范带动“五步工作法”，使移民搬迁的满意率近100%，搬迁协议签订率达95%。
拆迁重建工作在各地都是一个令政府伤脑筋的难题，除了群众的不支持和不理解之外，部分政府部门简单粗暴的处理方式也是激发矛盾的主要原因。长此以往，政府的权威逐渐流失，民众对政府难以维持最基本的信任，从而出现“塔西佗陷阱”，使政府工作走入死胡同。为了更能体现人性化的工作作风和以人为本的服务理念，东平县在进行移民社区建设时，根据移民家庭收入状况和不同年龄段需求，分别设计了52m2、75m2、115m2左右的三种户型，给群众提供了不同的选择。同时，开展人性化社区建设，在进行社区建设时将行政办公、服务大厅、学校、卫生室、养老服务中心、文化活动中心、超市同步纳入规划，甚至为群众建好骨灰堂等，最大限度满足群众需求，从而获得群众衷心的支持和拥护。在建设的过程中，东平县乡镇政府及时召开村民（代表）会议，广泛征求群众意见。对无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人的164户、388名特困移民给予最大限度的优惠，让他们不花钱或少花钱也能住上新社区。对存在思想顾虑的7类人群，及时组织村内“五老”人员和群众代表，全程参与工程质量监督，从一开始就让群众放心的做法让干群矛盾灭杀于萌芽状态。
第二，科学选点，逐级铺开。在全面总结两年来农村集体产权股份合作制改革试点经验做法的基础上，东平县以“经营性资产存量大，资源性资产面积多，国家投资有规模”的村（居）为重点，在较大范围内推进村级集体产权制度改革。通过改革，盘活集体资产，增强发展活力，赋予农民更多的财产性收益。
实施农村集体产权制度改革，主要是对农村集体所有的经营性资金、资产、资源实施股份制改造。经过实地调研和多轮的专家团认证，以及本着“抓点带面、示范推动、积极稳妥”的要求，并在区分城中村、城郊村、传统农业村和山区村、平原村、湖区村及富裕村、薄弱村、空壳村等不同类型特点村庄的基础上，东平县在彭集街道、接山镇、沙河站镇选择20个试点村，其他乡镇（街道）根据各自具体情况，选择2～3个村级班子好、群众基础好、发展潜力大的行政村（居）作为试点，设计合适的试点方案，分类有序推进改革。具体而言，在选定村庄时综合考虑以下特点：（1）经县民政主管部门批准，已实施“村改居”或者拟实施“村改居”的农村新型社区；（2）集体经营性资产人均2000元以上；（3）集体经营的“四荒”类土地资源人均面积0.5亩（含0.5亩）以上；（4）集体所有的土地资源70%以上被征占用；（5）集体承接政策性扶持资金人均1000元以上，且所有权归村（居）集体的。符合第1项，但尚不具备第2、3、4、5项条件的农村新型社区，可先成立农村经济合作社，暂不进行股份制改造。截至2017年5月，东平县经过初步的尝试和探索，在试点乡镇内初步形成了以沙河站镇孟庄村为代表的政府引导型、以银山镇南堂子村为代表的能人带动型、以接山镇后口头村为代表的合作经营型、以梯门镇西沟流村为代表的资源整合型四种发展模式。
黄河滩区治理工程同样也遵循试点先行的原则。东平县经深入调研，广泛征求群众意见，确定将东平县银山镇耿山口村作为黄河滩区治理工程的一期迁建试点村，该工程共涉及群众2331人、783户；将银山镇马山头村、南刘村、北刘村作为二期迁建试点村，共涉及群众2105人、699户。经入户调查，拟计划试点村98%以上的居民搬迁愿望强烈，村两委班子工作能力强、群众基础好，试点村具有很强的代表性和可推广性。从2015年10月开始启动，东平县在较短时间内完成了项目立项、环评、规划、节能、土地证、施工许可证所需全部手续办理工作，进行了公开招投标，确定了具有建设资质的施工企业和监理单位，并分别签订了合同。截至2016年底，社区28栋住宅楼已全部完工达到交房标准，至2017年4月6日，783户群众领到了新房钥匙，7月底群众搬迁入住，同年10月底即完成旧村拆除及复垦工作。
3.细化管理，防控风险
改革是一项系统而复杂的工程，同时伴有各种潜在的风险，如何把握政策界限，妥善处理好实践与创新、速度与质量的关系是需要统筹考虑和兼顾的必选题。东平县在改革过程中通过深入调查研究，制定切合实际的工作方案，充分考虑各方面影响因素和承受能力，在试点范围内超前探索、先行先试、封闭运行，同时以依法依规、稳妥高效、群众满意为准则，细化管理，将风险控制在最小范围。
第一，规范资金管理。东平县在产权改革过程中，将村（居）集体经济组织资产、合同纳入管理范畴，同时建立资产管理、资产交易、合同管理三个台账，由原来单一监管村级资产扩充到对股份经济合作社的资产监管。通过对集体经济组织各项指标的监控，整体实现了事前、事中、事后的全过程监督，确保村集体经济组织资产的安全完整和保值增值。在村级集体经济项目落地过程中，严格按照《彭集街道扶持村级集体经济发展试点工作项目资金申请评审办法》的要求，采取村级申报、管区初审、街道评审小组论证和结合第三方评估的方式，对上报项目进行充分论证评审，同时，成立审计监督组，对资金的使用进行全程审计监管，定期巡查，对发现的存在的问题督促及时整改。
第二，强化质量管理。为保障社区建设的质量，将质量上好的房屋交付给群众，东平县摸索了一系列工作方法保障建设的顺利进行。首先，在进行社区建设的过程中，东平县从相关部门选派四名专业人员盯靠在四个乡镇，全面做好质量监控。对社区的总体规划及户型、产业规划全面向群众公开；对工程建设的关键部位、关键环节、关键程序进行录像记录；对联村并点的移民社区，建立村干部和群众代表轮守监督制度，及时组织村内“五老”人员和群众代表，全程参与工程质量监督，部分移民亲眼看着一天天建成的新家园，心里由衷地感到激动。其次，建立两个质量安全管理分支机构和一个建筑材料检测机构，通过随到随检、现场抽查、设立乡镇检测室等方式，开辟建筑材料质量检测绿色通道，每周至少两次到施工现场开展巡查服务，保障了工程进度与质量安全“双达标”。最后，设立每周开放日，组织部分群众有序参观，着力打造阳光工程。
第三，规范流程管理。为确保农村综合产权交易平台的持续发展，保护农民利益，降低市场风险，充分发挥政府的公共服务和监督管理职责，东平县制定相关措施，规范管理流程，促进改革攻坚的顺利进行。其一，制度规范。东平县政府协调县法制办、金融办、人民银行等相关单位，出台了《东平县综合产权交易管理办法（试行）》《东平县综合产权抵押担保管理办法（试行）》《东平县农村综合产权抵押融资实施意见（试行）》等流转交易规则，保证了农村综合产权交易有合法依据。其二，风险控制。在农村产权交易过程中严格遵守土地用途和规划，只对经营权进行流转，不改变土地的集体所有权。在交易过程中，对各类交易项目的产权权属严格审核，确保交易的安全可靠、公平公正。其三，司法保障。在产权交易平台内引入司法确认机制，为合理解决产权交易的纠纷提供公正的司法支撑。在这一框架机制内，发生产权交易纠纷的当事人可以向县农村综合产权交易所申请调解，双方达成调解协议的，可以向人民法院申请司法确认，经确认的协议具有司法效力，对于违约违法的交易方，严格追究法律责任，消除违法行为。
（三）制度配套，机制保障
作为一项复杂且长期的系统性工程，产权攻坚若没有完善健全的机制作为保障，所推进的工作终会付诸东流。为确保改革走得远、走得好，东平县领导班子尤其重视改革中的机制建设，确立了各项工作机制，为改革的实施注入强劲的动力。
1.配套保障机制
一是财政资金支持。东平县是全国第二、全省第一的移民大县，库区移民24.5万人，每年所承接的财政扶持资金3亿多元，如何管理好和使用好这些资金是当地政府必须要面对的问题和考验。为此，东平县与金融机构共同管理“扶持基金池”资金，该资金额度为1000万元，县财政局将这1000万元扶持资金放到沪农商村镇银行开立专户管理，由沪农商村镇银行以支农创新贷款方式放大3倍系数，形成总额度3000万元的支农贷款，贷款主要用于村级集体经济发展项目所需的流动资金，期限一年以内。根据《东平县扶持村级集体经济发展试点资金管理办法》，该资金由村集体提出申请，财政局、街道办审核推荐，沪农商村镇银行调查发放的流程发放贷款。在确保扶持资金安全的基础上，充分发挥扶持资金效用，从而切实发挥了国家涉农政策性资金资产的“酵母效应”。二是多层次政策扶持。为了保证改革的顺利进行，东平县政府倡议各级各部门应当鼓励和支持农村集体资产股份合作制改革。实施集体资产改制后的村（居）以及多村并居后成立的农村新型社区，原享受的财政奖补资金、转移支付资金政策不变。同等条件下，各级扶持项目和资金优先安排给完成集体资产改制的村（居）。三是多产业配套机制。产权制度改革之前，在东平县全县的716个村庄之中，无产业优势的村庄占比在80%之上，另一特殊的县情是东平县是山东省最大的移民县，468个移民村中有54个无地移民村，占比为10.90%，如何实现村集体增收和农民致富是当地政府不得不面临的迫切问题。东平县根据当地各个试点改革村庄的具体情况，因地制宜，因村施策，积极探索发现不同的产业路径，拓展不同的产业模式，在倾力打造建设移民社区的同时，同步规划建设产业园区，不仅要让农民住得安心，更要让农民在家门口实现就业和增收。截至2017年5月，东平县已在11个移民社区周边规划配套30个产业园区，已有21个项目实现了落地建设，据不完全估计，30个产业园区共可带动1.2万余名贫困移民就业增收。
2.分配激励机制
合理的分配方法、有效的激励机制能够充分调动组织和个人的参与热情，发挥其在改革事业中的主观能动性，为改革的持续推进增添不竭动力。东平县以精准识别、合理分配为基础，坚决维护改革的公平与效率，以此提升群众对改革的认可度，确保群众可以享受到改革的基本成效，从而为改革创造便利条件，点燃改革热情，推动改革持续增效。
首先，体系分配保证改革精准显效。东平县精准定位改革群体，以体系化的分配方式，确保改革及时显效，有效提升各级组织和群众支持改革的信心和动力。比如，政府组织4000余名镇村干部严格遵循组织培训、农户申请、入户调查、民主评议、公告公示、建档立卡的“六步工作法”，精准识别贫困对象，核实贫困人口。经过精准识别，2016年东平县共有建档立卡贫困户16032户、39629人。同时，东平县对建档立卡贫困户实行动态管理，同时保证脱贫后的贫困户能及时退出，返贫及时纳入。在准确定位改革受众的基础上，东平县的各项改革都设置了体系化的分配规则。如进行集体产权股份制改革时，在清产核资的基础上，合理确定折股量化的资产，设置集体股和个人股两种股权。年末严格按照集体与成员拥有股权的比例进行收益分配。在社区建设完成分房时，采用“积分抓阄制”的办法，即按照签腾空协议、交差价的先后顺序给每一户评定积分，第一天就签协议补齐差价的农户积一分，第二天的积二分，第三天的积三分，依此类推。抓阄时先按农户对房型大小的不同需求分成三组，然后积分少的先进行抓阄选房。
其次，多重激励强化改革有序增效。有效的激励机制对于实现工作目标、加快改革进程、调动人员的积极性和创造性具有十分重要的意义。东平县在推进农村综合改革的过程中，注重运用激励机制来促动改革的逐步开展。第一，技能培训，激活致富路。东平县一方面注重整合人社、商务、教育、农业、科技等资源，设立培训“流动课堂”，开展电子商务、乡村旅游、种养加农业技术等培训共计120多次，培训6546人次。另一方面积极开展免费劳务输出培训，签订劳务输出合同，提升务工贫困群众的就业能力，全面激发农民致富激情。第二，奖先评优，激发精气神。东平县设置“乡村之星”奖项，鼓励为东平县农村经济社会发展做出过突出贡献，具有良好道德品质，在农业生产一线直接从事生产、经营、服务活动，起到较大示范带动作用，并得到社会广泛认可的优秀农村实用人才。打造“村级擂台赛”，组织村支书同台对决，激发村干部干事创业激情，加快村级经济社会发展。“十佳擂主”每人有1万元的奖励，“总擂主”会被聘为县政府经济顾问，聘期一年，聘期内每月享受1000元的政府津贴，参与县委重大经济决策，对县委重点工作提出对策建议。对乡镇“擂主”每人奖励5000元。第三，福利补贴，激励改革心。多数村庄在进行集体产权股份制改革后，村集体会主动承担村庄的卫生费、治安保险、老龄保险等费用支出，让村民切实感受到改革带来的变化，增强群众对改革的认可与支持。
最后，政策优惠驱动改革激励效应。为进一步扩增改革中的激励效应，东平县积极争取优惠政策，加大改革的政策扶持。截至2017年5月，东平县已争取到省市各类专项资金8.2亿元。其中，国土部门积极争取部委支持，解决了622亩土地指标；供电部门将社区供电设施配套列入省级优惠计划，完成投资3181万元；社区供水设施配套享受农村饮水安全项目优惠政策，完成投资445万元；县卫生局争取资金50万元，为移民社区基层医疗机构进行全科医师人才培训；县交通运输局争取资金310万元，用于建设15.6公里移民社区主干道路。各相关单位在土地规划、社区建设、手续办理、移民就业培训、库区产业发展等方面简化流程，共计减免各类费用5000万元。此外，充分发挥民政部门职能作用，全面落实惠民政策。2015年12月，东平县政府制定出台《关于免除居民殡葬基本服务项目费用有关事项的通知》，对县城居民的基本殡葬服务费用给予免除。同时，东平县加强了公益性公墓建设，东平街道、彭集街道、新湖镇、州城街道各已建立一处公益性骨灰堂，城乡居民的骨灰安放需求得到了有效保障。为进一步倡导节地生态葬法，深化殡葬改革，推行绿色殡葬，2014年3月东平县民政局出台了《东平县生态节地葬法奖补办法》，至2016年共有45人选择了生态葬法，县局投入生态节地葬法奖补资金共计3.6万元。此外，东平县还通过设立财政扶持基金帮扶失能贫困户等形式，提高改革的普惠性，使全民共享改革发展成果。
3.监督考核机制
习近平总书记指出，要坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。考核评价是抓手，监督检查是保障。实践证明，好的决策、好的制度之所以贯彻落实得不够好，往往是监督考核没有及时跟上、没能实现常态化造成的。东平县通过建立完善的监督体系，创新监督方式，严格考核机制，着力推动改革落地见效。
一是完善监督体系。东平县的农村综合改革涉及大量的人力和财力资源，为保障人力、财力落到实处，东平县为各项改革工程设置了完善的监督体系，从事前、事中、事后全过程着手，实现常态化监督。例如，在财政部扶持村级集体经济发展试点的项目中，县财政局和彭集街道分别研究制定了《东平县扶持村级集体经济发展试点资金管理办法》和《彭集街道村集体经济发展试点项目资金管理办法》，对资金使用范围、申请程序等都做出了明确规定。同时，彭集街道财政管理中心对扶持资金实行专账核算，并按试点村设立台账，对扶持资金的奖补、申领、发放、用途等进行全程跟踪监督。清产核资作为集体产权改革的工作重点，自然也是群众关注的焦点。为了消除村民的疑虑，增加过程的透明度，各村成立了由党员代表和村民代表组成的清产核资小组，对村集体所有的资产进行清查、清理、量化、核实。同时，由县政府聘请有资质的评估公司进行评估，做出详细的评估报告，经村民代表大会确认后，张榜公示以便接受全体村民的监督。此外，每个合作社都依法成立了股东大会、理事会、监事会，以健全的治理结构确保监督有力。东平县还以乡镇（街道）村集体“三资”管理中心为依托，健全完善农村集体产权监管平台，加强对股份经济合作社的资产管理和财务监管。通过对集体经济组织各项指标的监控，实现对合作社运行的全过程监督，确保村集体经济组织资产的安全完整和保值增值。
二是创新监督方式。常态监督方式与创新型监督方式并举，是东平县农村综合改革的显著特征之一，也是东平县努力做好改革监督工作的体现。东平县创新出多种监督方式，为常态监督机制注入新活力。首先，抓建设保质量。东平县创设工程质量“黑匣子”监管模式。通过工程质量安全监督计划对需要的手续、注意事项全盘交底，做到全程无缝监管。建立两个质量安全管理分支机构和一个建筑材料检测机构，以随到随检、现场抽查、设立乡镇检测室等方式，开辟质量检测绿色通道，并且每周至少开展两次施工现场巡查，保障了工程进度与质量安全“双达标”。其次，紧抓资金促安全。为保障资金平稳运行，东平县成立了审计监督组，对资金的使用进行全程审计监管。采取定期巡查的方式，以实现及时发现问题、及时反馈信息、及时整改误差，确保资金准确发放，高效运营。再次，严抓干部肃风纪。东平县设立工作督导机制，成立巡回督导组，根据督导内容吸收领导小组下设各组成员及有关部门参加，对领导小组安排的工作任务，采取现场督导、电话督导、信函督导等方式进行督导，并将督导结果在一定范围内通报或公开曝光。最后，群众参与助监督。东平县坚持让群众参与，保证公开透明。社区总体规划、户型规划、产业规划面向群众公开；对工程建设的关键部位、关键环节、关键程序进行录像记录；对联村并点的移民社区，建立村干部和群众代表轮守监督制度，轮流到施工现场蹲点进行全天监督；并设立每周开放日，组织部分群众有序参观建设情况，力求打造阳光工程。
三是实行严格考核。东平县一方面出台了严格的考核评价办法，启用约谈问责机制，建立起日常督导与专项抽查相结合的督查机制。设定了目标倒逼、问题清单、现场调度、巡查通报、跟踪考察、打分评议、考核奖惩七项制度，做到每项任务由一名县级领导牵头负责，明确责任。同时，县督查局强化经常性督导，巡回督导组坚持实行每周一巡查、每周一报告、每周一通报。此外，每月组织全县各大班子领导、相关部门和乡镇（街道）主要负责人对照阶段性目标进行现场观摩、评议打分、通报排名，以督查考核促进改革工作迅速落实。此外，加大考核力度，将考核结果与“评优评先”直接挂钩。东平县将日常的考核结果作为领导班子综合考核评价、领导干部选拔使用、单位组织评比的重要依据之一。创设新型目标考核机制，以强化改革效果为目标，以考核结果为依托，以“评优评先”为动力，以奖惩有序为途径，全面推进目标考核工作。例如，把乡村文明行动移风易俗工作纳入全县经济社会发展综合考核，在年底市里组织的群众满意度电话调查、暗访检查中排名倒数30名内的乡镇街道，年度精神文明考核不能确定为“优秀”等次，已被评为市级以上文明村镇的，将撤销其荣誉称号；排名倒数20名内的乡镇街道要书面说明情况；移风易俗工作不力的，取消文明村镇、文明单位评选资格。
[1] 参见徐勇教授在2014年中国基层治理发展年度评估新闻发布会上的讲话。