第一章 新兴大国气候政治群体化的结构分析

第一节 全球气候政治的参与主体

一 主权民族国家

1997年《京都议定书》的通过，成了全球气候政治进程的分水岭。在京都协议之下，民族国家利益似应让位于政治经济合作，以促成全球温室气体减排宏伟目标的实现。如果说，在全球气候变化的政治当中存在着一种可能路径，即兼顾不同文明的代际延续和公正发展，那么京都机制须努力实现之。《京都议定书》的原初目的在于为抗击气候变化而建构一种全球政治共识，只不过，这种气候政治共识由于主权民族国家的领土政治（territorial politics）特性，使得诸如附件一国家承受强制减排目标这一设想的实现，仍不得不寄望于“考虑缔约方国内实施承诺的灵活性”。[1]

然而，为应对气候变化这一巨大挑战并通往理想彼岸，所需借重的主权民族国家经济和政治手段却给我们带来了麻烦。[2]这方面最为恶名昭彰的“倒退”例证，莫过于2001年乔治·W.布什拒绝签署《京都议定书》，并宣称退出京都协议的理由在于接受议定书会使美国经济付出太大代价，而且尤其不满诸如印度和中国这样的发展中国家免于强制减排目标设定。[3]

澳大利亚的气候变化国内适应政策，也强化了民族国家的领土政治角色。“澳大利亚须谨防全球协议效果欠佳，并为此做好准备”，这意味着全球谈判在面对人为气候变化所带来的迫切的社会、环境与发展需求时，刚性不足（not robust enough），京都协议其实只是“掩盖了澳大利亚碳排放的（国内政策层次上的）结构动因”，因而主权民族国家/领土政治通常仍扮演着更为重要的角色。[4]

俄罗斯的国内政策，同样印证了主权民族国家在气候政治中的重心地位。起初在《京都议定书》的第一承诺期内，俄罗斯其实具有明显的排放剩余空间优势，但考虑到美国退出京都机制可能会给俄罗斯经济带来不利的中期影响，俄罗斯还是拒绝批准议定书。[5]即使后来俄罗斯在2004年决定批准《京都议定书》，也宣称这仅仅是为加入WTO而与欧盟之间讨价还价的结果（详见本书第三章有关俄罗斯个案的讨论）。

此外，就连以全球气候政治领导者自居的欧盟，其在国际气候建制上的所谓创新理念和开拓性实践，其实往往也都极大仰仗于成员国层次的国内气候政策与行动，比如德国的二氧化碳减排计划、法国的环境协商会议（Grenelle Environnement）、英国的气候变化法案（Climate Change Act）等，这些成员国的气候政治“成功探索”甚至不亚于欧盟层次的努力，且还能以国家间关系的外交形式更好地与美国进行互动交流。[6]

2009年的哥本哈根气候大会，展现出了一种新的趋势，即旧式的“发达国家vs.发展中国家”二元对立旧秩序正让位于更多引人关注的联盟（alliances）。[7]不过，就其中的民族国家这一全球气候政治的参与主体而言，在全球气候谈判中关照自身的领土主权利益，往往更甚于国家间所谓集体的气候建制需求。[8]换言之，当前的全球气候谈判之所以往往以失败而告终，全球气候治理之所以失灵，根本原因仍在于所谓的全球气候政治努力难以有效整合民族国家的政治边界（或者说主权民族国家间难以就气候难题解决而实现超越领土藩篱的接壤）；有关气候变化应对之全球集体政治是无效的，因为这些所谓的“全球安排”仍然由地理界限的主权利益和实践所决定（如有关“规范”建构的实践，其载体仍为主权民族国家，规范的传播路径亦仍由国家主导）；作为气候变化议题中心的经济因素，主权民族国家也在这方面占据着先天优势。[9]

可见，全球气候政治的参与主体，仍为主权民族国家。本书重点讨论的新兴大国及其在全球气候政治中的群体化，也仍难以避免这种“国家中心主义情结”。事实上，不论是国内政治层次的气候政策与实践，还是国际政治或世界政治意义上的全球气候制度建构，主权民族国家的重心地位至少在可见的将来仍难以被完全颠覆。[10]

二 非国家行为体

国家与国家间制度，构成了传统国际关系和国际法研究的重要主题。我们不难想象，国际气候政治的研究与实践，主要围绕各国政府的气候政治行动和国际气候谈判行为而展开，因之带有国家中心主义色彩（本书对于新兴大国群体这一研究对象的拟定，自然也无法完全脱离国家中心主义范式）。然而，世界政治中的非国家行为体（Nonstate Actors，NSA）也同样被给予了越来越多的关注。一方面，政府授权非国家行为体，以促使后者参与国际气候政策进程，进而拓展全球气候政治；另一方面，非国家行为体通过参与气候政治协商、游说政府、准备（和提交）政策报告、接触大众传媒等途径，尽可能地提升自身的政治影响力。可以说，非国家行为体及其广泛活动已经成为全球气候政治中一道不容忽视的风景线。

所谓非国家行为体，指的是国际关系中的主权民族国家除外的国际行为体，非国家行为体可能并不从属于任何单一的国家制度，也可能没有国家所具备的那种正式和普遍的法律地位，但可以影响国际政治进程。具体而言，非国家行为体大致包含非政府组织（Nongovernmental Organizations，NGOs）（多数也被视为公民社会的重要组成部分）、跨国公司（Multinational Corporations，MNCs）（带有营利性质）、国际媒体（International Media）、暴力非国家组织（武装组织如基地组织或跨国犯罪组织）、宗教团体等。可见，非国家行为体的扩散，既冲击着传统主权民族国家赖以维系的威斯特伐利亚秩序，又使得传统的冲突管理与解决路径变得更为复杂化。简言之，非国家行为体对国际关系与世界政治构成了双重挑战，需要尽可能发挥非国家行为体对国际政治进行塑造（如环境保护与社会服务等）的正向功能，同时管控和防止其可能存在的消极影响（如跨国犯罪与恐怖组织活动等）。[11]在非国家行为体当中，NGOs（包括私人的和自组织的利益团体）较为普遍和多见。

1972年的斯德哥尔摩人类环境大会，非国家行为体广泛参与其中，而起源于1992年联合国环境与发展大会的UNFCCC，这一全球气候制度结构的核心进程是由政府间谈判委员会经历多回合谈判而成，但非国家行为体也直接或间接地参与其中。此后的历次联合国气候变化谈判中，非国家行为体如NGOs的身影频繁出现，近期尤其如2013年年底的华沙气候谈判，NGOs对以伞形国家群体为代表的发达国家之气候政治立场大倒退表示出了强烈不满，并以集体退场的形式对发达国家进行了抗议。而且，下文分析（如印度个案）当中，我们还将看到非国家行为体作为压力施动方，可能影响政府的气候政策和决策，进而推动新兴大国气候政治变化及其群体化参与全球气候治理进程。不过，有关非国家行为体在全球气候政治中的重要作用，本书囿于篇幅无意于再进行详尽讨论，而仅在分析主要新兴大国参与全球气候政治的动因或与他者间形成互动时简要提及。