第二节 全球安全治理新的态势及主要表现

冷战后，国际社会对国际政治的关注由“高政治”转向“低政治”,在安全领域即表现为由传统安全转向对非传统安全问题的关注，如恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、网络攻击、气候变化等问题。而此时，在百年未有之大变局和后疫情时代的交互影响下，全球安全治理又出现了新的态势，主要表现在全球网络安全、全球数据安全、全球卫生安全、全球生物安全、全球生态安全、全球能源安全、全球舆论安全、人工智能安全等八个方面。

一、 全球网络安全

网络空间虽然只有几十年的发展历史，然而，它却在全球范围内快速扩散，有力地颠覆了传统治理领域的观念和现实。有学者称，网络空间是全球安全治理和规则制定的新兴领域。1目前，网络空间一直处于不断的演进之中，大数据、云计算、物联网等新技术还在不断扩展网络空间的外延，信息通信技术的不断突破加速了传统人类社会的解构与重建。2并且，网络空间是建立在互联网基础架构和信息内容之上，在物理世界、社会、人与网络互动中不断演进的新空间。3这个新空间与民众的日常经济社会生活息息相关，其面临的威胁，即网络空间安全问题也日益受到社会各界的重视。劳拉·德纳迪斯 (Laura DeNardis)在《互联网治理全球战争》中将网络安全问题定义为：互联网治理中最重要的领域之一，也是应对个人身份验证、关键基础设施保护、网络恐怖主义、蠕虫、病毒、垃圾邮件、间谍活动、拒绝服务攻击、身份盗窃以及数据拦截和修改等相关问题的领域。4而本研究认为，网络空间本质上是由世界各地的网络信息系统基础设施创造的独特领域，在此领域中，安全是一个免受伤害和威胁的动态过程或状态。

全球网络安全是全球安全治理的重要组成部分。随着社会信息化程度日趋成熟，网络基础设施逐步完善，网络已成为人类生活中不可或缺的一部分，但同时也给全球安全治理带来严峻挑战。在国家主权方面，随着信息技术的蓬勃发展和网络空间的全球拓展，国家治理的各种活动和利益诉求已覆盖网络空间领域，传统的主权概念被注入新的内涵，网络空间中的国家主权已成为各国博弈的焦点。在国家安全方面，当前网络空间中的威胁和风险已经渗透到现实世界当中，并且影响到物理世界的经济社会秩序，由此衍生出来的国家安全态势正在发生重大变化。在全球监管方面，网络空间监管的早期思想家强调了法律制度和执法在有效合法地监管网络空间方面的弱点，不能普遍适用于网络空间中产生的威胁和所面临的挑战。5在意识形态方面，在错综复杂的国际形势中，一些国家会借助互联网的流动性和渗透性推销自己的价值观念和意识形态，更有甚者把网络空间当作推行文化霸权主义的主要渠道，进而对其他国家文化发展产生重大影响和挑战。

二、 全球数据安全

大数据时代，数据安全关乎国家安全、公共利益和个人权利，一系列数据安全问题给公民的人身、财产安全乃至国家安全带来了巨大的负面影响。从人类社会信息化发展阶段来看，数据安全大致可以划分为三个阶段：以单机应用为主要特征的数字化阶段(信息化1. 0) 、以联网应用为主要特征的网络化阶段(信息化2. 0)以及以数据的深度挖掘和融合应用为主要特征的智能化阶段(信息化3. 0) 。当前我们正处于数字经济时代也就是数据安全的第三个阶段，相较于数字化、网络化阶段的数据安全特征，数字经济时代的数据安全问题具有更多新的特点。第一，从治理主体看，数据安全是一种牵涉多主体、多环节、多方向的复杂性问题；第二，从治理过程看，数据安全问题已从静态治理转变为动态治理；第三，从治理方式看，数据安全是一种兼顾安全性和促进数据开发利用并重的安全；第四，从治理意义来看，数据安全已成为国家安全的重要组成部分。

作为全球治理的细分治理领域之一，全球数据安全治理具有其独特内涵。一方面，它有助于促进全球数字经济的健康发展，为全球数据交往提供指引。全球数据的安全治理可以通过构建相应的全球数据贸易规则为数据主权提供较为明确的预期。另外，它有助于弥合数字鸿沟，帮助发展中国家推进和完善国内数字治理。全球主要互联网国家的数字治理理念及其对数据的认知差异较大，所采取的战略及政策侧重点不尽相同，而全球数据安全治理就意在弥补这种无规制的状态。此外，它还可以促进全球治理体系的完善，最大程度发挥数据所带来的全球价值。全球治理体系的完善有赖于全球各个领域尤其是重点领域治理机制的统筹协调，因此，只有加快形成全球范围内的跨境数据流动规则，促进全球数据资源的合作利用和开放共享，才能切实推动全球治理体系的完善。推行全球数据安全治理，一方面是回应全球数据发展之关切，另一方面更因为推行全球数据治理本身具有重要的意义和极大的优越性。6在新冠病毒感染疫情加速数字化转型进程的背景下，全球数据规则体系和治理机制间的不协调将成为各国深入发展数据安全治理不得不面对的关键问题。

三、 全球卫生安全

随着时代变化以及卫生外延的扩展，公共卫生界对卫生与全球政治、社会和经济结构之间的联系的认识越来越明确，这包括其更清楚地认识到疾病在全球化世界中所构成的威胁，特别是病原体在全球的迅速传播。为了应对这些关切，公共卫生界越来越倾向于战略性地利用安全语言，以获得解决全球卫生问题的更大的政治关注。当前卫生安全问题主要表现为四类，分别是传染性疾病、抗生素耐药性、空气污染和核生化事件。其特点在于：一是跨区域性强，全球化时代，密集且迅速的贸易与人口流动也增加了相关细菌或病毒传播的风险，一国卫生危机可能会蔓延全球；二是不确定性强，病毒变异可能性大且发病条件复杂；三是隐蔽性强，空气传播、飞沫传播等特性使得多种病毒或细菌难以被察觉；四是破坏性强，由于病原体流动范围大、科技预测差、很难肉眼发现并防范7，相关卫生危机一旦出现，将破坏整个世界发展的进程。而全球卫生治理正是对这种危机的预防和应对。

2020年新冠病毒感染疫情的暴发和持续，使得全球卫生安全治理又一次进入到人们的视野中。一方面，卫生安全问题已成为影响世界发展进程的重要因素。以新冠病毒感染疫情为例，这场疫情引发了第二次世界大战以来最严重的经济危机。大多数国家的经济都受到了全球供应链中断、对进口商品和服务的需求减弱、国际旅游业下降、商务旅行减少等因素的综合影响，这对中小企业和企业家的打击尤其严重，失业率和寻求援助的人数不断增加。8世界发展进程被破坏的现实说明有效的全球卫生安全治理已刻不容缓。另一方面，全球风险要求国际社会共同进行全球卫生安全治理。流行性疾病的暴发和传播已成为对国家和全球安全的重大威胁，与非传染性疾病、生物恐怖主义等一同造成巨大破坏，引起全球政治经济发展失衡，破坏了国家间的双边、区域和多边发展战略。而各国相互协调的卫生政策以及其他行为体的相互配合是促进全球卫生安全的重要基础。

四、 全球生物安全

在一个快速变化的世界中，生物安全逐步显现，且处于医疗、生物、生态、社会经济和政治系统等领域的交叉点。作为新出现的全球安全问题，生物安全产生的背景是：(1) 随着生物安全面临的挑战日益加深，国际社会不断增设生物安全的全球议程，加深了人们对生物安全的科学认知。 (2) 全球化的发展加速了病原体的传播，贸易壁垒和运输成本的降低完善了全球农业供应链，但也为病原体跨越国界并引起食源性疾病提供了更多的途径。 (3) 生物技术和生命科学的创新步伐不断加快，为生物安全研究提供了客观条件。

在新冠病毒感染疫情大流行的视阈下，全球生物安全治理是一个新的课题和难题，其面临着多重挑战与问题。首先是全球合作的挑战：相关国家欠缺政治互信。国际社会缺乏强有力的透明度措施以及相关的信任体系来澄清全球生物科学研究和发展的意图和能力。其次是全球执行的挑战：生物安全治理机制仍不完善。二战以来，生物科学和生物技术发展迅速，并在全球得以传播和普及，但其与管理故意滥用或意外释放的相关风险的规范和治理机制的发展并不相称。最后是全球应对的挑战：相关机构调查未知生物事件的能力不足。在公共卫生危机期间，迅速确定疾病暴发的源头，对于评估疾病再次暴发的可能性、获取疾病传播信息以及帮助制定医疗对策极其重要，但目前没有任何一个机构可以发挥好这个作用。面对全球生物安全的新动向，中国必须采取更加坚定和更加明确的战略，既有效维护自身在全球生物安全治理中的利益，又能够在全球生物安全治理中做出应有的贡献。

五、 全球生态安全

随着人类文明现代化进程的加快，全球性生态危机也随之出现。目前，世界正面临人口过度增长、气候异常、生物多样性丧失、氮磷循环紊乱、土壤退化和水体污染等一系列生态挑战。这些挑战倒逼世界各国政府及国际组织开始关注生态安全对于人类发展的影响。一般来说，生态安全的本质体现在两个方面：一是生态风险。具体而言，生态风险指的是生态系统外一切对生态系统构成威胁的要素的作用的可能性。如地震、火灾、海啸等自然灾害的发生对原有生态系统结构或功能所造成的损害。生态风险一般具有不确定性、客观性以及危害性。二是生态脆弱性。生态脆弱性指一个生态系统在特定时空下容易受到伤害和损失的性质。这种性质是系统自然环境与各种人类活动相互作用的结果。因此，国家一般通过设立生态脆弱保护区来防止生态系统受到破坏。

格伦登·舒伯特(Glendon Schubert)在《进化政治》一文中指出：“化石记录了一些已经灭绝动物的捕食是如此的成功，以至于它们把自己给饿死了……人类也不可能在破坏自身所处的生物群落的同时，使自己的生存环境免遭受生物群落退化的威胁。”9人类是生物群落这个集合中的一个元素，因此我们无法脱离生态系统失衡对人类的影响。当前，生态破坏已经成为一个全球性的问题。具体来说，全球生态安全问题主要表现在两方面：第一，环境与生态意义上的安全问题。从生态学的角度而言，任何生态系统都具备自我调节功能，并且生态系统的结构越复杂，物种种类越多，自我调节功能就越强。但是生态系统的自我调节功能是有限度的，超过这个限度生态系统将失去自我调节功能。10因此，当重大自然灾害或人为破坏超出生态系统的自我调节限度时，将会对生态环境造成严重的后果。第二，社会意义上的生态安全。人类生活在地球这一大的生态系统之中，所以当生态破坏或者资源短缺的时候，往往会对人造成直接的影响。鉴于此，对全球生态安全的治理不可或缺。但传统全球生态治理秩序是由西方国家主导的，已经无法适应当前全球治理的形势，因此，提出新的全球生态安全治理机制成为全球安全治理的重要任务。

六、 全球能源安全

能源作为国家经济发展及科技进步的必要供应，国家对能源供应的控制能力直接影响一个国家的全球政治地位。由此，能源也成为影响全球安全的重要因素，全球多次局部战争的爆发均与能源相关，尤其是中东战争，石油多次成为中东战争爆发的导火索。随着全球化的发展，能源安全已经变成一个全球公共问题，其与全球安全治理相辅相成、相互依存。进入21世纪以来，由于能源价格波动上升、化石燃料供需不平衡、能源系统去碳化压力和地缘政治紧张局势，能源安全在全球安全治理中的重要性不断增加。由于能源市场自由化发展迅速、发展中国家能源需求不断升级以及政治动荡和大规模自然灾害造成的化石燃料供应持续不稳定，能源安全的重点由确保石油和天然气两个主要能源的供应逐步扩展到新能源领域。但无论是哪个领域，能源安全都是国家安全和全球安全治理的主要内容。

能源安全与经济社会发展息息相关，全球能源安全治理是全球安全治理的重要组成部分，对全球安全治理的有效性具有重要意义。当前，国际能源体系正在发生结构性变动，传统能源亟待转型，能源供需、运输与定价均需重新审视。在这样的一个转型过程中，全球能源安全治理也面临着许多困境和挑战。第一，国家间能源安全治理高度分散并存在冲突。全球能源安全治理缺乏明确的目标和优先事项，阻碍了国家间的协调和沟通。能源领域处处有国家和机构参与治理的身影，但因为他们的行动往往是为了应对一系列突发的危机，由此出现了不协调和滞后的现象。11第二，全球能源安全治理结构复杂化与碎片化程度显著。当前，全球能源安全治理机制相互叠加。然而，既有的能源安全治理平台与行动框架呈现出发展不成熟、区域化趋向和偏重消费方的实际不足，导致了实践进展迟滞、参与主体有限、运行机制不畅的发展困境。第三，新保守主义的霸权意识形态在全球能源安全领域兴起。新保守主义呼吁全球霸权的意识形态是建立在通过提供国家利益和有效利用国家权力来实现重大的政治、安全和经济影响的基础上的，能源是其重要筹码。因此，在能源潜力高的地区(如中东和波斯湾),新保守主义者会有明显优势。

七、 全球舆论安全

在全球化、信息化的新形势下，舆论是公众意见和态度表达的合集，关乎国家利益的维护和社会的安全稳定。一方面，舆论会影响国家政策的制定，保罗·伯斯坦(Paul Burstein)提出：舆论对政策的影响至少占到1/3，它的影响具有实质性和重要性，甚至还会更多。12国家舆论安全的社会动员能力能够使与之相关的特定人群突然陷入一个利害攸关、容易引起思想共鸣的环境中，其价值判断、利害权衡以及心理指向都趋于一致，此时更有利于国家外交政策以及其他国家政策的制定与统筹。另一方面，舆论影响国家政治安全，舆论对政治安全的作用，体现在舆论对政权和社会制度的巩固与支持作用，当然，其也可能产生破坏与反对作用。正向的舆论，是维系、巩固社会制度和政权的舆论，反之，反向的舆论，将起到涣散人心、动摇根基、瓦解信任的作用。因此，正向的舆论，对一个国家的政治安全至关重要。此外，舆论还在社会控制中发挥着独特的作用，在一个社会中，当人们各种不满、抱怨情绪逐渐积累到一定程度后，就会给社会的稳定运行带来严重危害，进而可能导致重大的社会动荡，这就是舆论非安全状态。舆论就是这样一种维护社会安全运行的 “消气孔 ”和 “安全阀 ”。13

舆论作为非传统安全的支点，在和平与发展的时代主题下，全球舆论安全治理不仅是国际关系研究的重要范畴，也是主权国家处理国际事务和安全问题的重要课题。首先，全球舆论安全是国家形象及软实力体现的重要一环。约瑟夫·奈曾认为：在信息世界中，政治“可能最终依赖于谁的故事能赢”14。因此一个国家在国际社会中的舆论传播和掌控能力直接关系到这个国家的软实力的发挥和提升。其次，全球舆论安全是国家获取国际话语权的重要战略资源。在某种程度上，国际话语权就是国家影响和控制国际舆论的能力。特别是随着现代科技的快速发展，国内舆论与国际舆论的分界日益模糊、相互影响日益明显，二者交织融合的新态势使舆论对国家内政外交的影响显著增强。15最后，全球舆论安全是信息化时代下各国博弈的中坚力量。在技术变革背景下的后真相政治时代，舆论场域充斥的种种工具化、政治化的谎言在误导受众，这加剧了侵蚀媒体与民众的反智主义的盛行，使得国际舆论在大国战略博弈中有着更为激进化的呈现。

八、 全球人工智能安全

作为新一轮科技革命和产业变革的核心驱动力量，人工智能技术的发展与应用在为社会提供强大发展动力的同时，也对国家安全治理造成了一系列影响。人工智能技术能够基于进化赋能的实践应用，在传统安全、非传统安全以及两者间的重叠领域，为国家安全提供更为有效的维护和保障机制。对于国家安全而言，人工智能的创新性蕴涵了高度的战略价值，但其演进路径的不确定性则带来了相应的风险。而全面评估人工智能技术对国家安全治理带来的机遇与挑战将是解决这一技术安全悖论的关键所在。

人工智能不仅对全球安全及其战略行为模式具有极强的“破壁效应”，同时这一技术的应用也存在着超出预期设想的可能。具体来看，人工智能技术将对全球安全产生一定冲击，而这种冲击主要表现五个方面：(1) 将对现有国际战略竞争平衡产生一定的冲击。在人工智能军事化应用的影响下，全球安全的客观外延性与主观意向性极有可能发生重叠，进而导致国际体系出现更大的不稳定性与不确定性。(2) 将进一步拉大国际行为主体间的能力代差。技术强国凭借自身在人工智能技术上的优势而成为新的权力中心。这将使得个别技术强国的主观竞争意愿体现为国家之间的技术竞争现实，技术弱国愈发落后于技术强国。二者之间的能力差距越大，国际竞争中的消极因素便会越多，全球发展中的不均衡和不公正现象也会越多。 (3) 将导致使资本获得“超级权力”。人工智能技术的复杂性以及科技企业的优势将导致后者在相关技术治理准则的制定中拥有相当大的话语权。因此，人工智能在一定程度上将强化资本权力的垄断地位，其中科技巨头企业极有可能成为新型的权力中枢。 (4) 将导致全球安全治理面临新的挑战。人工智能将导致依靠劳动密集型产业和依赖信息不对称而存在的部分行业遭受极大冲击。这种不平等与不对称扩大了人工智能所造成的社会各产业间、群体间与阶层间在发展能力、资源占有程度与社会影响力等方面的失衡。 (5) 将加剧“技术恐怖”现象的发生。情感、道德等主观性因素无法被充分嵌入人工智能的决策机制，基于历史数据的算法模型对潜在的突发性变化并不具备完全的预判能力与应变能力。因此，全面评估人工智能技术对全球安全治理带来的机遇与挑战将是解决这一技术安全悖论的关键所在。

1 参见黄志雄主编：《网络空间国际规则新动向：〈塔林手册2. 0版〉研究文集》，社会科学文献出版社2019年版，第1页。

2 参见阙天舒、李虹：《网络空间命运共同体：构建全球网络治理新秩序的中国方案》，载《当代世界与社会主义》2019年第3期。

3 参见鲁传颖：《网络空间治理与多利益攸关方的理论与实践探索》，华东师范大学2016年博士学位论文，第38页。

4 Laura DeNardis, The Global War for Internet Governance, Yale University Press, 2014, p. 88.

5 David R. Johnson & David Post, Law and Borders: The Rise of Law in Cyberspace, 48 Stanford Law Review 1367 (1996); David G. Post, Anarchy State and the Internet, Journal of Online Law, Article 3, 1995.

6 蔡翠红、王远志：《全球数据治理：挑战与应对》，载《国际问题研究》 2020年第6期。

7 参见欧斌：《构建公共卫生安全全球治理体系》，载《东方论坛》2020年第2期。

8 The Territorial Impact of COVID-19: Managing the Crisis and Recovery Across Levels of Government, https://www. oecd. org/coronavirus/policy-responses/the-territorial-impact-of-covid-19-managing-the-crisis-and-recovery-across-levels-of-governmnet-a2c6abaf/, visited on 2021-12-20.

9 Glendon Schubert, Evolutionary Politics, 36 Western Political Quarterly 175 (1983).

10 参见林育真、付荣恕主编：《生态学(第二版)》，科学出版社2011年版，第155页。

11 Navroz K. Dubash & Ann Florini, Mapping Global Energy Governance, 2 Global Policy 6 (2011).

12 Paul Burstein, The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agen-da, 56 Political Research Quarterly 29 (2003).

13 参见濮端华：《舆论缓释：维护社会舆论稳态的“安全阀”》，载《中华新闻报》 2003年10月14日。

14 〔美〕约瑟夫·奈：《软力量——世界政坛成功之道》，吴晓辉、钱程译，东方出版社2005年版，第 117页。

15 Thomas Risse-Kappen, Public Opinion, Domestic Structure, and Foreign Policy in Lib-eral Democracies, 43 World Politics 479 (1991).