◎案例

指导案例21号 内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案

（最高人民法院审判委员会讨论通过 2013年11月8日发布）

【关键词】行政/人防/行政征收/防空地下室/易地建设费

【裁判要点】

建设单位违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建的，属于不履行法定义务的违法行为。建设单位应当依法缴纳防空地下室易地建设费的，不适用廉租住房和经济适用住房等保障性住房建设项目关于“免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费”的规定。

【相关法条】

《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、第四十八条

【基本案情】

2008年9月10日，被告呼和浩特市人民防空办公室（以下简称呼市人防办）向原告内蒙古秋实房地产开发有限责任公司（以下简称秋实房地产公司）送达《限期办理“结建”审批手续告知书》，告知秋实房地产公司新建的经济适用住房“秋实第一城”住宅小区工程未按照《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《人民防空工程建设管理规定》第四十五条、第四十七条的规定，同时修建战时可用于防空的地下室，要求秋实房地产公司9月14日前到呼市人防办办理“结建”手续，并提交相关资料。2009年6月18日，呼市人防办对秋实房地产公司作出呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》，决定对秋实房地产公司的“秋实第一城”项目征收“防空地下室易地建设费”172.46万元。秋实房地产公司对“秋实第一城”项目应建防空地下室5518平方米而未建无异议，对呼市人防办作出征费决定的程序合法无异议。

【裁判结果】

内蒙古自治区呼和浩特市新城区人民法院于2010年1月19日作出（2009）新行初字第26号行政判决：维持呼市人防办作出的呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》。宣判后，秋实房地产公司提起上诉。呼和浩特市中级人民法院于2010年4月20日作出（2010）呼行终字第16号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第十六条规定“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。建设部等七部委《经济适用住房管理办法》第八条规定“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。上述关于经济适用住房等保障性住房建设项目免收各种行政事业性收费的规定，虽然没有明确其调整对象，但从立法本意来看，其指向的对象应是合法建设行为。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”。即只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。

指导案例91号 沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案

（最高人民法院审判委员会讨论通过 2017年11月15日发布）

【关键词】行政/行政赔偿/强制拆除/举证责任/市场合理价值

【裁判要点】

在房屋强制拆除引发的行政赔偿案件中，原告提供了初步证据，但因行政机关的原因导致原告无法对房屋内物品损失举证，行政机关亦因未依法进行财产登记、公证等措施无法对房屋内物品损失举证的，人民法院对原告未超出市场价值的符合生活常理的房屋内物品的赔偿请求，应当予以支持。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款

【基本案情】

2011年12月5日，安徽省人民政府作出皖政地〔2011〕769号《关于马鞍山市2011年第35批次城市建设用地的批复》，批准征收马鞍山市花山区霍里街道范围内农民集体建设用地10.04公顷，用于城市建设。2011年12月23日，马鞍山市人民政府作出2011年37号《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》，将安徽省人民政府的批复内容予以公告，并载明征地方案由花山区人民政府实施。苏月华名下的花山区霍里镇丰收村丰收村民组B11-3房屋在本次征收范围内。苏月华于2011年9月13日去世，其生前将该房屋处置给四原告所有。原告古宏英系苏月华的女儿，原告沙明保、沙明虎、沙明莉系苏月华的外孙。在实施征迁过程中，征地单位分别制作了《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》《马鞍山市征迁住房货币化安置（产权调换）备案表》，对苏月华户房屋及地上附着物予以登记补偿，原告古宏英的丈夫领取了安置补偿款。2012年年初，被告组织相关部门将苏月华户房屋及地上附着物拆除。原告沙明保等四人认为马鞍山市花山区人民政府非法将上述房屋拆除，侵犯了其合法财产权，故提起诉讼，请求人民法院判令马鞍山市花山区人民政府赔偿房屋损失、装潢损失、房租损失共计282.7680万元；房屋内物品损失共计10万元，主要包括衣物、家具、家电、手机等5万元；实木雕花床5万元。

马鞍山市中级人民法院判决驳回原告沙明保等四人的赔偿请求。沙明保等四人不服，上诉称：1.2012年初，马鞍山市花山区人民政府对案涉农民集体土地进行征收，未征求公众意见，上诉人亦不知以何种标准予以补偿；2.2012年8月1日，马鞍山市花山区人民政府对上诉人的房屋进行拆除的行为违法，事前未达成协议，未告知何时拆迁，屋内财产未搬离、未清点，所造成的财产损失应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任；3.2012年8月27日，上诉人沙明保、沙明虎、沙明莉的父亲沙开金受胁迫在补偿表上签字，但其父沙开金对房屋并不享有权益且该补偿表系房屋被拆后所签。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持其赔偿请求。

马鞍山市花山区人民政府未作书面答辩。

【裁判结果】

马鞍山市中级人民法院于2015年7月20日作出（2015）马行赔初字第00004号行政赔偿判决：驳回沙明保等四人的赔偿请求。宣判后，沙明保等四人提出上诉，安徽省高级人民法院于2015年11月24日作出（2015）皖行赔终字第00011号行政赔偿判决：撤销马鞍山市中级人民法院（2015）马行赔初字第00004号行政赔偿判决；判令马鞍山市花山区人民政府赔偿上诉人沙明保等四人房屋内物品损失8万元。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，土地行政主管部门责令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。马鞍山市花山区人民政府提供的证据不能证明原告自愿交出了被征土地上的房屋，其在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定亦未申请人民法院强制执行的情况下，对沙明保等四人的房屋组织实施拆除，行为违法。关于被拆房屋内物品损失问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。马鞍山市花山区人民政府组织拆除上诉人的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任。上诉人主张的屋内物品5万元包括衣物、家具、家电、手机等，均系日常生活必需品，符合一般家庭实际情况，且被上诉人亦未提供证据证明这些物品不存在，故对上诉人主张的屋内物品种类、数量及价值应予认定。上诉人主张实木雕花床价值为5万元，已超出市场正常价格范围，其又不能确定该床的材质、形成时间、与普通实木雕花床有何不同等，法院不予支持。但出于最大限度保护被侵权人的合法权益考虑，结合目前普通实木雕花床的市场价格，按“就高不就低”的原则，综合酌定该实木雕花床价值为3万元。综上，法院作出如上判决。

公报案例 陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案

（最高人民法院公报2014年第8期公布）

【裁判摘要】

国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》不属于法律、行政法规、地方性法规、规章的范畴，且与《物权法》《继承法》《房屋登记办法》等有关法律法规相抵触，不能成为房屋登记主管部门不履行房屋登记法定职责的依据。

原告：陈爱华，女，55岁，汉族，住江苏省滨海县。

被告：南京市江宁区住房和城乡建设局，住所地为江苏省南京市江宁区东山街道天元东路。

原告陈爱华因与被告南京市江宁区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）发生不履行房屋登记法定职责纠纷，向南京市江宁区人民法院提起行政诉讼。

原告陈爱华诉称：南京市江宁区双龙大道833号南方花园A组团23-201室住房原为曹振林所有。2011年5月23日，曹振林亲笔书写遗嘱，将该房产及一间储藏室（8平方米）以及曹振林名下所有存款金、曹振林住房中的全部用品无条件赠给陈爱华。后曹振林于2011年6月22日在医院去世。2011年7月22日，原告经南京市公证处作出公证，声明接受曹振林的全部遗赠。2011年8月3日，原告携带曹振林遗嘱、房产证、公证书等材料前往被告下设的房地产交易中心办理过户手续被拒绝。2011年10月10日，原告向被告提出书面申请要求被告依法为其办理房屋所有权转移登记，被告于2011年10月27日书面回复，以“遗嘱未经公证，又无‘遗嘱继承公证书’”为由不予办理遗产转移登记。综上，原告认为被告强制公证的做法，与我国现行的《继承法》《物权法》《公证法》等多部法律相抵触。故提起行政诉讼，要求法院确认被告拒为原告办理房屋所有权转移登记的行为违法，责令被告就该涉案房屋为原告办理房屋所有权转移登记。

原告陈爱华提交如下证据：1.曹振林所书《我的遗言》，证明曹振林将涉案房屋遗赠给原告；2.曹振林身份证及户籍信息证明复印件各1份，证明曹振林的身份；3.江宁房权证东山第J00043260号《房屋产权证》、宁江国用（2006）第19372号《国有土地使用权证》各1份，证明曹振林对遗言中所涉及房产有合法处置权；4.编号为 0000974号《证明》1份，证明曹振林已过世并被安葬；5.南京市南京公证处出具《公证书》1份，证明原告已声明接受曹振林的遗赠；6.房产分层分户平面图、取号单、发票各1份，证明原告前往被告处办理房屋所有权转移登记，并办理好配图手续及交纳费用，但是被告拒绝为其办理的事实；7.《关于办理过户登记的申请》及国内特快专递邮件详情单各1份，证明原告向被告书面申请办理过户登记的事实；8.区住建局作出的《关于陈爱华办理过户登记申请的回复》1份，证明被告回复无法为原告办理房屋所有权转移登记；9.南京师范大学司法鉴定中心出具的鉴定意见书1份，证明曹振林所书《我的遗言》是其本人书写，是其真实意思表示；10.曹振林的死亡医学证明书1份，证明曹振林于2011年6月22日在南京市第一医院肿瘤内科病房去世的事实。

被告区住建局辩称：根据司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（以下简称《联合通知》）第二条之规定：“遗嘱人为处分房产而设立的遗嘱，应当办理公证。遗嘱人死亡后，遗嘱受益人须持公证机关出具的‘遗嘱公证书’和‘遗嘱继承权公证书’或‘接受遗赠公证书’，以及房产所有权证、契证到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续。处分房产的遗嘱未经公证，在遗嘱生效后其法定继承人或遗嘱受益人可根据遗嘱内容协商签订遗产分割协议，经公证证明后到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续。对遗嘱内容有争议，经协商不能达成遗产分割协议的，可向人民法院提起诉讼。房地产管理机关根据判决办理房产所有权转移登记手续。”而本案原告陈爱华仅依据曹振林所立书面遗嘱为依据提出房屋所有权转移登记申请，该遗嘱并未经过公证，且原告也未提供该遗嘱分割协议，故不符合《联合通知》的规定，不应为其办理房屋所有权转移登记。综上，被告不予办理房屋所有权转移登记的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

南京市江宁区人民法院经审理查明：

南京市江宁区双龙大道833号南方花园A组团23-201室房屋所有权人为曹振林。2011年5月23日，曹振林亲笔书写遗嘱，将该房产及一间储藏室（8平方米）以及曹振林名下所有存款金、曹振林住房中的全部用品无条件赠给原告陈爱华。后曹振林于2011年6月22日在医院去世。2011年7月22日，原告经江苏省南京市南京公证处作出公证，声明接受曹振林的全部遗赠。2011年8月3日，原告携带曹振林遗嘱、房产证、公证书等材料前往被告区住建局下设的房地产交易中心办理房屋所有权转移登记被拒绝。2011年10月10日，原告向被告提出书面申请要求被告依法为其办理房屋所有权转移登记，被告于 2011年10月27日书面回复，以“遗嘱未经公证，又无‘遗嘱继承公证书’”为由不予办理遗产转移登记。综上，原告认为被告强制公证的做法，与我国现行的《继承法》《物权法》《公证法》等多部法律相抵触。故向本院提起行政诉讼，要求法院确认被告拒为原告办理房屋所有权转移登记的行为违法，责令被告就涉案房屋为原告办理房屋所有权转移登记。

本案的争议焦点是：关于司法部、建设部《联合通知》效力的认定。

南京市江宁区人民法院一审认为：

根据相关法律法规规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。被告区住建局作为房屋登记行政主管部门，负责其辖区内的房屋登记工作。本案中，曹振林书面遗嘱的真实性已进行司法鉴定，南京师范大学司法鉴定中心出具的鉴定结论为：曹振林该书面遗嘱中“曹振林”签名与提供的签名样本是同一人书写。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条之规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”及第五十三条之规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”另《中华人民共和国物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《中华人民共和国继承法》第十六条第三款之规定：“公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。”以及第十七条第二款之规定：“自书遗嘱由遗嘱人亲笔书写，签名，注明年、月、日。”另《房屋登记办法》第三十二条规定：“发生下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记……（三）赠与……”且《房屋登记办法》并无规定，要求遗嘱受益人须持公证机关出具的遗嘱公证书才能办理房屋转移登记。

本案中，《联合通知》是由司法部和建设部联合发布的政府性规范文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或规章的范畴，其规范的内容不得与《物权法》《继承法》《房屋登记办法》等法律法规相抵触。行政机关行使行政职能时必须符合法律规定，行使法律赋予的行政权力，其不能在有关法律法规规定之外创设新的权力来限制或剥夺行政相对人的合法权利。行政机构以此为由干涉行政相对人的合法权利，要求其履行非依法赋予的责任义务，法院不予支持。故，被告依据《联合通知》的规定要求原告必须出示遗嘱公证书才能办理房屋转移登记的行为与法律法规相抵触，对该涉案房屋不予办理房屋所有权转移登记的具体行政行为违法。

据此，南京市江宁区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第（三）项之规定，于2013年7月24日判决如下：

一、撤销被告区住建局于2011年10月27日作出的《关于陈爱华办理过户登记申请的回复》。

二、责令被告区住建局在本判决书发生法律效力后30日内履行对原告陈爱华办理该涉案房屋所有权转移登记的法定职责。

区住建局不服一审判决，向南京市中级人民法院提起上诉，审理过程中，上诉人区住建局同意为被上诉人陈爱华办理涉案房屋登记手续并申请撤回上诉，南京市中级人民法院于2013年10月8日裁定如下：准予上诉人区住建局撤回上诉。

公报案例 黄金成等25人诉成都市武侯区房管局划分物业管理区域行政纠纷案

（最高人民法院公报2005年第6期公布）

【裁判摘要】

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，没有证据证明行政机关在划分物业管理区域时，已按照《物业管理条例》第九条第二款的要求，考虑了物业共用设施设备的权属、使用与维护等问题的，应判决撤销该行政行为，并责令行政机关重新作出具体行政行为。

原告：黄金成等25人（名单从略）。

诉讼代表人：黄金成、王德源、徐金民、吉元、何顺良。

被告：四川省成都市武侯区房地产管理局。住所地：成都市一环路南四段。

法定代表人：陈增林，该局局长。

原告黄金成等25人不服被告四川省成都市武侯区房地产管理局（以下简称武侯区房管局）将“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的行政行为，向四川省成都市武侯区人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：2003年11月24日，被告发出通知，将“中央花园清水河片区”划分成5个物业管理区域。原告认为，1.“中央花园清水河片区”自竣工交付使用后，依法成立了业主委员会，也聘请了一个物业管理公司来管理。这些年来，“中央花园清水河片区”的物业管理正常，没有发生违反国家法律、法规和政策的物业管理问题。被告为什么要将早已配套完整的小区重新划分？2.国务院《物业管理条例》规定，物业管理区域的划分具体办法“由省、自治区、直辖市制定”，成都市房地产管理局的[2003]第3号文件中，没有具体规定划分物业管理区域的办法。所以，被告的行为没有法律、法规及政策依据，是超越职权的乱作为。3.按开发的先后顺序，“中央花园清水河片区”虽然可分为一期、二期、三期，精装版一区、二区，临河、沿河别墅区，但事实上这并非一个个独立的小区，而是整体以一个小区来建设的。整个“中央花园清水河片区”的公共设施、设备和娱乐活动场所，如配电房、变压器、供水系统及门球场、网球场、活动中心等，是无法分割的。划分物业管理区域后，会使公共设施、设备所在地的业主，要为整个“中央花园清水河片区”去承担公共设施、设备的维修费用；也会使娱乐活动场所所在地以外其他区域的业主，在行使使用娱乐活动场所的权利时受到影响。把“中央花园清水河片区”重新划分为5个物业管理区域，是人为地制造矛盾，是对广大业主利益的侵害。为维护自己的合法权益，原告现依法提起行政诉讼，请求判令撤销被告将“中央花园清水河片区”重新划分为5个物业管理区域的行政行为。

原告向法庭提交以下证据：

1.黄金成等25人的身份证和房屋所有权证，用以证明原告都是“中央花园清水河片区”的业主，与划分物业管理区域的行政行为有利害关系；

2.购房合同，用以证明原告在购房时均支付了公共配套设施的费用；

3.《中央花园业主委员会章程》，用以证明“中央花园清水河片区”作为一个整体物业管理区域已经存在着，并且有自己的业主委员会；

4.对划分物业管理区域公示的回复，用以证明在被告拟划分物业管理区域前，原告已经向其提出过异议；

5.“中央花园清水河片区”平面示意图，用以证明该小区内楼宇和公共设施、设备分布情况，如变更原物业管理区域，将造成对公共设施、设备的人为分割。

被告辩称：1.根据《城市房地产管理法》、《物业管理条例》和《四川省城市住宅物业管理暂行办法》等法律、法规和规章的规定，被告是成都市武侯区内负责对物业管理活动进行监督、管理的行政机关，有划分物业管理区域的行政职权。在不违背法律规定的前提下，被告对职权内管理的社会公共事务，有自由裁量权。划分物业管理区域，是政府管理职能的体现；2.《物业管理条例》第九条授权省、自治区、直辖市制定划分物业管理区域的具体办法，而四川省的具体办法尚未制定。为履行自己的管理职能，被告按照《物业管理条例》的原则性规定和与上位法不存在冲突并且未明令废止的成都市的规范性文件，作出划分物业管理区域的行政行为，这个具体行政行为是合法有据的；3.以“中央花园”为名的小区，建筑规模大，仅本案涉及的“中央花园清水河片区”就有业主5000余人，不便于管理；由于建设时间、建筑物规划等因素，该小区客观上形成了相对独立的院落，或者有道路隔断成相对独立的区域；由于房屋建成的时间、规格、价格不同，该小区内的物业管理收费标准不一致；从市政管理的角度，该小区又分属两个社区居委会管理；在该小区内，大部分业主要求按相对独立的区域划小物业管理区域，以便业主更好地行使自主管理的权利。考虑到以上种种因素，为搞好治安管理和该小区配套设施的合理使用，以便给业主、物业使用人创造和保持一个整洁、文明、安全、舒适的生活和工作环境，被告才作出将该小区划分为5个物业管理区域的决定。被告的这一行政行为，主观上符合立法精神，目的是善意的，客观上也符合该小区现状。况且该行为只是对小区物业管理范围进行分割，不是对小区配套设施、设备的权属进行界定或干预，不影响业主对配套设施、设备主张共有或共同使用的权利；4.被告先进行了摸底调查，征求了街道办事处和社区的意见，又采用问卷形式，广泛征求了业主意见，获得绝大多数业主的支持，后经集体研究决定，向区政府报告请示，向相关人公示等形式，才作出划分物业管理区域的决定。被告的这一行政行为事实清楚、法律依据充分、程序合法。法院依法应当维持这一行政行为，驳回原告的诉讼请求。

被告向法庭提交以下证据：

1.小区业主要求划分物业管理区域的请示报告，用以证明划分物业管理区域的行为符合大多数业主愿望；

2.关于划分中央花园清水河片区物业管理区域的情况报告，用以证明作出划分物业管理区域行为的程序；

3.武侯区房管局公示，用以证明被诉行政行为作出前曾向当事人征求意见；

4.对“公示”的回复，用以证明绝大多数业主对划分物业管理区域没有异议；

5.晋阳街道办事处（2001）63号文件，用以证明“中央花园清水河片区”地处两个社区；

6.“中央花园清水河片区”情况简介，用以证明该小区的建筑物规模及配套设施、设备概况；

7.划分物业管理区域的通知，用以证明被诉具体行政行为的内容，并证明该行为作出后履行了告知当事人的义务；

8.行政复议决定书及送达回证，用以证明被诉行政行为经过了行政复议；

9.《中华人民共和国房地产管理法》、《物业管理条例》、成都市人民政府以成府发[1998]65号发布的《成都市住宅小区与高层楼宇物业管理暂行规定》、成都市房地产管理局成房物业管理[2003]3号《成都市物业管理业主大会规则（试行）》，用以证明被诉行政行为适用的法律法规及规范性文件。

法庭主持了质证、认证。经质证，被告武侯区房管局对原告黄金成等25人提交证据的真实性不持异议，但认为这些证据均不能证明被诉行政行为违法，或者损害了黄金成等25人对公共配套设施、设备的所有权和使用权。黄金成等25人对武侯区房管局提交证据的真实性不持异议，但认为成房物业管理[2003]3号文件应当随《物业管理条例》的生效而废止，不能作为武侯区房管局行政行为的依据；武侯区房管局不具备划分物业管理区域的资格，因此不能认定什么是划分物业管理区域应当具备的事实条件；武侯区房管局提交的这些证据，不能证明该局的行政行为有合法的事实基础。

成都市武侯区人民法院经审理查明：

自1998年起，金雁房产有限责任公司以“中央花园”项目名称，在成都市武侯区晋阳街道办事处辖区内的草金公路以北、清水河以南，开发建设了“中央花园清水河片区”商品房楼群，现共有楼房207幢5726套（户）。按开发先后顺序和规格，该片区可分为一期、二期、三期、精装版一区、二区、沿河别墅、临河别墅等楼群。其中一期楼群属沙堰社区居委会管辖，其他楼群属金雁社区居委会管辖。不同楼群之间，由围墙、道路等分割为相对独立的院落；院落之间，有一些市政公共通道。该小区由于建设年代较早，公共配套设施有其自身特点。其中，部分供电设备为小区自管，不属市政公共供电配套设施；该小区内其他一些共用设施、设备及物业管理用房，尚未作出权属界定。1999年6月，“中央花园清水河片区”成立了第一届业主委员会。2002年7月，该业主委员会任期届满，未换届选举。2003年10月28日，被告武侯区房管局与晋阳街道办事处共同向武侯区政府办公室提交了《关于划分中央花园清水河小区物业管理区域的情况报告》，内容是中央花园清水河小区物业管理区域的现状和存在的问题，拟将该小区划分为A、B、C、D、E共5个物业管理区域的设想，对划分物业管理区域的利弊权衡。同年11月14日，武侯区房管局将划分物业管理区域的方案在相关区域公示，征求业主意见。同年11月24日，武侯区房管局向“中央花园清水河片区”的业主发出通知，内容为：

按照国务院《物业管理条例》第九条第二款、市房管局《成都市物业管理业主大会规则（试行）》第三条第二款的规定，根据“中央花园清水河片区”市政设施及公建配套情况的特殊性和跨金雁、沙堰两社区居委会管辖区域的实际情况，加之各小区广大业主要求划小物业管理区域。为切实维护各小区业主的利益，便于各小区业主就各自物业管理区域的重大事宜作出决定，而不影响其他小区业主的权利，……本着尽量不影响业主生活不增加业主负担的原则，在不改变现有房屋及公共设施、设备现状的基础上，对中央花园清水河小区物业管理区域进行划分。划定的物业管理区域为：

沙堰社区居委会管辖的原中央花园一期小区（包括1组团：金雁路228号；2组团：暂无街号；3组团：沙堰西一街5号）25幢楼905套住宅，98.8平方米物业管理用房，划分为中央花园A区；

金雁社区居委会管辖的原临河别墅小区（沙堰西一街79号）55幢楼60套住宅，100平方米物业管理用房，划分为中央花园B区；

金雁社区居委会管辖的原中央花园二期小区（含沿河别墅、沙堰西二街20号）85幢楼3180套住宅，4幢楼38套非住宅，120平方米物业管理用房，划分为中央花园C区；

金雁社区居委会管辖的原中央花园精装版一区（沙堰西二街663号）13幢楼482套住宅，20平方米物业管理用房，划分为中央花园D区；

金雁社区居委会管辖的原中央花园三期小区（含精装版二区、晋阳路442号）29幢楼1100套住宅，4幢楼36套非住宅，80平方米物业管理用房，划分为中央花园E区。

请上述区域的业主根据《物业管理条例》、建设部《业主大会规程》和《成都市物业管理业主大会规则（试行）》的有关规定，在晋阳街道办事处、武侯区房管局和各自所属社区居委会的指导下，规范成立相应物业管理区域的业主大会，并选举产生业主委员会。

上述通知张贴后，原告黄金成等25名“中央花园清水河片区”的业主认为被告武侯区房管局的这一行政行为违法，遂于同年12月29日向成都市武侯区人民政府申请行政复议。成都市武侯区人民政府于2004年2月25日作出成武府复决字（2004）第1号《行政复议决定书》，维持了武侯区房管局将“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的决定。该复议决定书于同月27日送达黄金成等25人，并在“中央花园清水河片区”内张贴。

以上事实，双方当事人无争议，且有以下证据证实：1.小区业主要求划分物业管理区域的请示报告；2.关于划分中央花园清水河片区物业管理区域的情况报告；3.武侯区房管局公示；4.对“公示”的回复；5.晋阳街道办事处（2001）63号文件；6.“中央花园清水河片区”情况简介；7.武侯区房管局划分物业管理区域的通知；8.行政复议决定书及送达回证。

成都市武侯区人民法院认为：

一、国务院以第379号令于2003年6月8日颁布，并于2003年9月1日施行的《物业管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”被告武侯区房管局是符合上述规定的行政管理部门。武侯区房管局作出的划分物业管理区域的通知，是武侯区房管局对物业管理活动行使行政管理职权的行为，具有可诉性。原告黄金成等25人作为武侯区房管局所划分物业管理区域内的业主，受划分物业管理区域行为的拘束、管理，符合行政诉讼法规定的主体资格。黄金成等25人因划分物业管理区域而与武侯区房管局发生争议，有权提起行政诉讼。

二、作为行政机关，应当遵循依法行政的行为准则，依照法律、法规行使维护社会经济文化秩序、管理社会事务、促进社会文明进步的职责和权力。被告武侯区房管局作为物业管理活动的行政管理部门，应当依职权或根据当事人的申请，对所辖区域内包括划分物业管理区域在内的物业管理活动，依法实施管理和监督。

《物业管理条例》第九条第二款明确了物业管理区域划分的主要原则，同时授权省、市、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，制定具体的划分办法。《物业管理条例》颁布施行后，四川省未及出台相关的具体划分办法，但此前有已发布实施并且未被废止的相关规定。根据《中华人民共和国立法法》规定的法律效力及法律适用规则，这些未被废止的相关规定只要不与法律、法规相冲突，应当继续有效。被告武侯区房管局在《物业管理条例》颁布实施后，四川省尚未出台具体办法的情况下，为履行行政管理职责，直接适用上位法《物业管理条例》，并将与上位法不存在冲突的地方规范性文件作为其实施行政行为的依据，并无不当。

三、被告武侯区房管局实施被诉行政行为时，依据“中央花园清水河片区”建筑物规模较大、分属两个社区、不同时间建设的物业区域相对独立等事实，考虑了业主自主管理的不同愿望、物业区域的配套设施、社区居委会的管理活动等因素。上述事实证明，武侯区房管局实施被诉行政行为的动机，符合法律授予其行政权力的宗旨。被诉行政行为建立在正当考虑的基础上，行为的内容合乎情理，且具有可行性，符合行政行为合理性原则。

四、被诉行政行为是对物业管理区域的划分，是对公共配套设施、设备所在区域的界定，而不是对公共配套设施、设备权属的认定。“中央花园清水河片区”内如因公共配套设施、设备发生所有权、使用权、相关费用分摊等争议，可以通过市政公共设施的改造、完善，或者业主们相互协商、民事诉讼等途径解决，被告武侯区房管局不能限制。作为物业管理活动的行政管理部门，武侯区房管局应当对所辖区域内的物业活动实施管理和监督，依法维护业主的合法权益。

综上所述，被告武侯区房管局将“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的行政行为，依据的事实确实存在，内容符合《物业管理条例》的立法精神和原则规定，符合行政行为的合理性原则，该行政行为作出时没有违反法律、法规的程序性规定，应当是合法有效的。原告黄金成等25人的诉讼主张和相关证据，不足以证明武侯区房管局的行政行为违法，其要求撤销武侯区房管局行政行为的诉讼请求，不予支持。

据此，成都市武侯区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，于2004年8月27日判决：

驳回原告黄金成等25人的诉讼请求。

本案受理费50元，其他诉讼费150元，共200元，由原告黄金成等25人负担。

一审宣判后，黄金成等25人不服，向四川省成都市中级人民法院提出上诉。理由是：一、被上诉人虽有相关条例、规章赋予的划分物业管理区域行政职权，但“中央花园清水河片区”的划分在此前已经完成，被上诉人此次的再行划分属变更物业管理区域，而被上诉人没有变更物业管理区域的权力；二、被上诉人对物业管理区域的再次划分，造成对共用设备设施使用的混乱，是对广大业主利益的侵害；三、一审法院所适用的法律，不适用于物业管理区域的再次划分；四、被上诉人提交的证据不足以证明其行政行为合法，一审采信被上诉人的证据不符合证据规则。请求撤销原判，撤销被上诉人的被诉具体行政行为。

被上诉人武侯区房管局辩称：被上诉人对物业管理区域进行划分，符合行政法规及规章的规定，也充分考虑了“中央花园清水河片区”的实际情况。原审判决正确，二审应当驳回上诉，维持原判。

成都市中级人民法院经审理查明：

当事人对以下事实无异议：上诉人黄金成等25人系“中央花园清水河片区”内业主。该片区位于成都市草金公路以北、清水河以南，按开发时间顺序和规格分为一期、二期、三期、精装版一区、二区、沿河别墅和临河别墅等楼群，共有207幢5726套。不同楼群之间有围墙、道路分割为相对独立的院落，院落之间有些市政公共通道，其中一期楼群所处地域属沙堰社区居委会，其他属金雁社区居委会。该小区有部分供电设备为小区自管，共用设施、设备及其他物业管理用房未作法定权属界定。2003年11月24日武侯区房管局发出通知，将“中央花园清水河片区”分为A、B、C、D、E五个物业管理区域，对各个区域的物业管理用房进行了划分，并请业主成立相应的业主大会及选举产生业主委员会。

以上事实，有武侯区房管局于2003年11月24日发出的通知和双方当事人的一致陈述等证据证实。上述证据具有真实性、合法性和关联性，予以采信。

本案争议焦点是：1.在“中央花园清水河片区”原有业主委员会和物业管理公司进行管理的情况下，武侯区房管局有无对此地进行物业管理区域划分的行政职权？2.武侯区房管局提交的证据，能否证明其对“中央花园清水河片区”所作的物业管理区域划分的行政行为合法？

成都市中级人民法院认为：

根据国务院《物业管理条例》、《成都市住宅小区与高层楼宇物业管理暂行规定》的规定，被上诉人武侯区房管局是武侯区内物业管理活动的行政监督管理部门，具有在辖区内进行物业管理区域划分的行政职权。上诉人黄金成等25人认为武侯区房管局对“中央花园清水河片区”作出的此次划分属于变更物业管理区域，而变更行为没有法律依据，该上诉理由不能成立。

《物业管理条例》第九条第二款规定：“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被上诉人武侯区房管局考虑到“中央花园清水河片区”的建筑规模较大，分属两个社区等实际情况，为便于管理，对该片区进行物业管理区域的划分，该行为并无不当。但是根据《物业管理条例》第九条第二款的规定，武侯区房管局在划分物业管理区域时，应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。在本案诉讼中，武侯区房管局没有以证据证明，其在对“中央花园清水河片区”进行物业管理区域的划分时，考虑了除物业管理用房以外的其他共用设施设备等因素。物业管理区域内共用设施的调整和分割，属于重大事项，应由业主大会讨论决定。由于区域的划分不可避免地涉及共用设施的调整和分割，因此物业管理区域的划分必须通过业主大会的讨论才能决定。在划分物业管理区域时如不考虑共用设施设备的权属、使用与维护等因素，就可能会对物业业主的合法权益造成损害。故武侯区房管局作出的划分“中央花园清水河片区”物业管理区域的通知，不符合《物业管理条例》第九条第二款的规定。

综上，一审认定被上诉人武侯区房管局有划分物业管理区域的职权，是正确的；但在行政机关没有提交相应证据的情况下，认定武侯区房管局在划分物业管理区域时，考虑了物业区域的配套设施，是错误的；以被诉行政行为不是对公共配套设施、设备权属的认定，因公共配套设施、设备权属发生争议可以通过其他途径解决为由，判决维持被诉行政行为不当。据此，成都市中级人民法院依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（二）项的规定，于2004年12月3日判决：

一、撤销一审判决；

二、撤销被上诉人武侯区房管局于2003年11月24日对“中央花园清水河片区”业主发出的通知；

三、责令被上诉人武侯区房管局依照法定程序重新划分“中央花园清水河片区”的物业管理区域。

一审案件受理费100元，其他诉讼费50元，二审案件受理费100元，其他诉讼费50元，共计300元，由被上诉人武侯区房管局负担。

本判决为终审判决。