1.4 政府增长的逻辑
在市场与政府（国家）二分法范式下，右派政治表现为“亲市场而反国家”，而左派政治则表现为“亲国家而反市场”。在很大程度上讲，西方民主政治的实践就是在左派与右派政治之间摇摆。理论上，在左派政治统治下，政府规模——政府支出占国内生产总值（GDP）的比重——就会增大，而在右派政治统治下，政府规模就会减小。然而，西方国家的政府规模事实上却是不断增长的，特别是第二次世界大战以后，福利国家已经成为市场经济国家解决公平问题的主要途径。哈贝马斯（1999）认为，福利国家导致了社会事务的国家化，以及国家事务的社会化。确切地讲，福利国家混淆了国家与社会的边界。他进一步阐明，福利国家的扩张必然导致市民社会暨公共领域消失殆尽。此外，哈贝马斯（2000）还认为，基于官僚制的福利国家不仅导致合理性危机（以行政体制来控制市场体制是无效率的），而且导致合法性危机（获得福利成为公民的权利，但却忽视了公民的义务）。
经济学家认为，政府在市场经济中的主要职能是：（1）资源配置职能，如提供公共服务；（2）再分配职能，如通过累进税率来融资，让公共服务或补贴向困难群体和落后地区倾斜；（3）宏观经济稳定职能，如通过货币和财政政策来平抑经济波动（斯蒂格利茨，2005）。萨缪尔森和诺德豪斯（2012）精辟地指出，现代西方社会不再是自由市场经济，而是市场与政府二元混合经济。就西方发达国家而言，福利国家导致政府支出占GDP的比重达到35%以上，高于大多数发展中国家的政府规模，这似乎验证了瓦格纳定律——社会越富裕，政府支出越多（莱恩，2004）。然而，政府增长是不可持续的，因为高税收会抑制经济的增长。政府存在一个最大化经济增长的适度规模。国内外的实证研究表明，适度政府规模意味着政府支出占GDP的比重在24%左右（Grossman，1986；Karras，1996；钟正生、姚晓辉，2006；杨友才、赖敏晖，2009；顾昕，2016）。
如何抑制政府的不断增长？埃莉诺·奥斯特罗姆（Ostrom，2010）指出，要超越国家（政府）与市场，走向复杂经济体制的多中心治理新范式。多中心治理要求多层级和不同类型组织的复合，涉及公共、私人和第三部门，这些部门存在功能和责任的交叠。在实践上，20世纪80年代末90年代初兴起的福利多元主义和新混合经济，都强调市民社会组织可以与政府和市场一道成为公共服务的供给主体（鲍威尔，2010；吉登斯，2002）。针对转型中国的研究表明，事业法人（公共部门）、企业法人（私人部门）和民办非企业法人（第三部门）在公共服务供给上呈现出分工与协同的关系（张昕，2016）。需要指出的是，原先由政府供给的公共服务，现在可以由市民社会组织供给，这种替代效应是对政府增长的一种抑制。
中国政府是否在不断增长？如何解释中国政府的增长？政府增长的研究主要关注公共支出的增长，看它是否高于或低于GDP的增长。实际上，公共（政府）支出关联于政府（公共）预算。目前公共预算的主流理论有三个（威达夫斯基、斯瓦德洛，2010；邝艳华，2011）：理性选择理论（基于完全理性的假设）、渐进决策理论（基于有限理性的假设）和间断—均衡理论（基于有限理性和突变性的假设）（朱春奎等，2012；李文钊，2018）。一般来讲，零基预算（效率考量）和规划—项目—预算（效果考量）关联于理性选择理论，年度预算变化关联于渐进决策理论。间断—均衡理论是对渐进决策理论的修正，认为年度预算变化不仅呈现出渐进性（均衡性），而且也呈现出间断性（突变性）。
政府增长证据
有许多指标可以衡量政府增长。首先，政府（公共）支出是最常用的指标。凯恩斯主义经济学认为，经济下行的原因是总需求不足，增加政府支出可以扩大总需求，从而促进经济增长（凯恩斯，2005）。20世纪30年代的大萧条时期，增加政府支出成为西方各国的共识。此后，世界各国在遭遇经济危机时，都会采用增加政府支出的策略。实证研究表明，政府增长与经济增长不是线性关系，而是非线性关系（Grossman，1986；Karras，1996；张昕，2009）。政府增长对经济增长的作用呈现出边际递减规律，即小规模政府有助于经济增长，而大规模政府不利于经济增长。政府规模与经济增长的非线性关系被称为埃米曲线（Armey curVe）。在实践中，如何选择适度的政府规模就成为治国理政的政治科学和艺术。
其次，政府雇员人数也是政府增长的指标。确切地讲，政府雇员是通过政府预算支付的劳务人员，存在狭义和广义之分。狭义的政府雇员指公务员，而广义的政府雇员除了公务员外，还包括其他公共服务相关的劳务人员（在我国是事业单位工作人员），他们提供大量的、多样化的公共服务。以美国为例，在1900年，为政府工作的人员（广义的政府雇员）占总人口的比例是1:25，而到了1977年，这个比例已经接近1:5了。从1900年到1977年，美国政府雇员占总人口的比例年平均增长率为2.1%（Borcherding，1977）。就中国而言，在1978年，公务员（狭义的政府雇员）占总人口的比例是1:200，而到了2016年，公务员占总人口的比例是1.2:100，从1978年到2016年，中国公务员占总人口的比例年平均增长率为2.4%。需要指出的是，1978年的公务员包括国家机关、党政机关和社会团体的工作人员，而2016年的公务员是指公共管理、社会保障和社会组织的工作人员。
最后，政府增长的指标也可以是政府机构数。依据全国基本单位普查数据，1996年政府法人为280 535个，到了2016年，政府法人为1 599 879个，从1996年到2016年，政府法人数量年平均增长率为9%。同理，1996年的政府法人是国家机关、党政机关和社会团体，而2016年的政府法人是公共管理、社会保障和社会组织。改革开放以来，中国已进行了八次国务院机构改革，力图降低行政成本，提高行政效率。国务院组成部门已由1982年的100个削减为2018年的26个。因此，我们有理由推定政府机构数量的增长不在中央政府，而在地方政府；不在公共管理（国家机关和党政机关），而在社会保障和社会组织。因为不同于政府收入的集中化，政府支出是分权化的，即地方政府支出占总支出的比重较大，从1978年到2016年，平均为70%。
如何理解或解释与政府相关的社会保障和社会组织就成为把握中国政府增长的关键。从2009年开始，《中国统计年鉴》把“国家机关、党政机关和社会团体”改为“公共管理和社会组织”，继而又于2015年开始改为“公共管理、社会保障和社会组织”。一个合理的推测是，以“社会组织”代替“社会团体”，以“公共管理”代替“国家机关和党政机关”，这反映了政府的职能转变，即强调关联于公共服务供给的公共管理与社会组织。后来“社会保障”也加入公共服务之中，因此，政府公共服务包括公共管理、社会保障和社会组织。依据《中国统计年鉴》的指标解释，公共管理机构不仅包括“国有的”，如国家机关和党政机关，也包括“集体的”，如供销社。此外，社会组织不仅包括社会团体，如经民政部门批准成立以及未纳入《社会团体登记管理条例》范围的工会、妇联、共青团和侨联等社会团体，而且也包括地方政府创立的社会和社区组织。
间断—均衡理论有助于解释基于预算的政府增长。鲍姆加特纳和琼斯的研究表明，公共预算的变化呈现出间断—均衡特征——公共预算的年度百分比变化数据表现为尖峰分布（Baumgartner and Jones，1993）。尖峰意味着大量的极微小的变化，较弱的肩部表明了较少的中等程度变化，大尾部则表明了较大的变化（Jones et al.，1998）。依据1951年至2016年的中国政府支出年度百分比变化做出的频率分布直方图（见图1-4），有效样本数是66个，平均值是14%，标准差是16.4%。很大程度上讲，图1-4近似于尖峰分布。由于平均值为14%，这意味着从1951年至2016年的大多数时间里，年度预算支出是不断增长的。相对而言，极端值不多，极端值的年份分别是1950年（79.4%）、1958年（35.3%）、1959年（35.7%）、1961年（-44.7%）和1978年（33%）。这些极端值都关联于当时的社会变迁，如1958年是“大跃进”时期，1978年是改革开放元年。
图1-4 政府支出年度百分比变化（1951—2016年）
如果以政府机构数量和政府雇员人数作为指标的话，政府增长是否存在间断—均衡特征呢？由于数据的局限性，本书仅选取了2005年至2016年的政府法人数量和在政府法人中就业人数作为政府增长的指标。在2005年，政府法人为1 252 597个，到2016年，政府法人为1 599 876个，因此，从2005年至2016年，政府法人数量年平均增长率为2.3%。在2005年，政府法人就业人数为1 240.8万人，到2016年，政府法人就业人数为1 672.6万人，因此，从2005年至2016年，政府法人就业人数年平均增长率为2.8%。对照来看，在2005年，政府支出为33 930.28亿元，到2016年，政府支出为187 755.21亿元，因此，从2005年至2016年，政府支出年平均增长率为16.8%。显然，政府支出年平均增长率远高于政府法人及其就业人数的年平均增长率，这表明政府支出增长的很小一部分关联于政府机构及其人数的增长。
理论假设与模型
改革开放至今已有40多年。从1978年至1992年，可以说是改革开放的探索时期。1992年党的十四大确定建立社会主义市场经济体制，很大程度上肯定了探索时期的改革开放政策。2001年，中国加入世界贸易组织标志着市场化改革得到了国际认可。后来提出的科学发展观与和谐社会的政策主张主要针对的是市场化改革带来的收入不均和环境污染。2007年党的十七大又提出了具体的民生政策目标——学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养以及住有所居。党的十九大进一步完善了民生政策，提出幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居以及弱有所扶。如果说市场化改革关注的是经济增长的效率，那么民生政策关注的是收入分配的公平。“先发展经济，然后实现公平”符合人类的理性选择，因为效率是公平的必要条件。依据战略决定结构的逻辑（钱德勒，2002），政府支出项目的结构变化必然反映出民生政策的走向。2006年的《中国统计年鉴》将抚恤与社会福利救济项目改为社会保障，2007年又改为社会保障和就业；此外，2007年增加了环境保护和城乡社区事务两个项目，2009年又增加了保障性住房支出项目（见图1-5）。
图1-5 民生支出的间断—均衡结构
党的十八大以来，习近平总书记提出了“中国梦”这一重要的指导思想和执政理念，并对实现“两个一百年”奋斗目标做出新阐述、提出新要求，进一步明确了实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署：到2021年中国共产党成立100周年和2049年中华人民共和国成立100周年时，逐步并最终顺利实现中华民族的伟大复兴，具体表现为国家富强、民族振兴、人民幸福，实现途径是走中国特色社会主义道路、坚持中国特色社会主义理论体系、弘扬民族精神、凝聚中国力量，实施手段是政治、经济、文化、社会、生态文明五位一体建设。需要指出的是，习近平的“五位一体”发展战略完善了胡锦涛的“四位一体”发展战略，其差异在生态文明建设上。依据议程决定支出的逻辑，2012年《中国统计年鉴》将环境保护项目改为节能环保项目（见图1-5），这表明在生态文明建设中，节能与环保是密切不可分的，两者的协调统一是可持续发展的理性选择，否则就容易落入“先发展，后治理”的西方国家发展的老路。
议程设定是政策制定过程的首要阶段。金登（2004）认为，在西方民主政治体制下，议程设定是一个“有组织的无序”过程，是立法机构、行政机构和利益集团各方博弈的产物。间断—均衡理论认为，议程设定决定了公共预算年度百分比变化的间断和均衡。尽管中国政府增长似乎符合间断—均衡理论的预测，但其因果关系需要深入的讨论和阐明。中国的公共政策制定的基本原则是民主集中制。民主集中制可以概括为民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合。中西比较而言，西方强调议程设定的竞争性博弈，中国强调议程设定的协商性共识。此外，西方的民主政治实际上是两党政治或多党政治，议程设定是互斥和短期的，而中国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，议程设定是连贯和长期的。由此可以推论出，政党轮替或任期换届对公共预算年度百分比变化的间断性影响在西方要大于在中国，而渐进性（均衡性）影响在中国要大于在西方。
间断—均衡理论的早期研究认为，政府增长（公共预算年度百分比变化）的间断—均衡特征是由美国联邦制这个因素决定的，即州和地方政府的公共预算体现出间断性的特征，而联邦政府的公共预算体现出均衡性的特征（True et al.，2007）。换句话说，总预算的间断性是由州和地方政府造成的，而均衡性则是由联邦政府造成的。然而，对单一制国家法国的实证研究表明，法国政府增长也表现出间断—均衡特征，这说明国家行政体制不是政府增长的决定因素（Baumgartner et al.，2006）。间断—均衡理论的后期研究认为，间断—均衡理论起源于古生物化石的早期研究，其结果发现物种的进化过程不仅呈现出渐进性，而且也呈现出突变性。后来的研究表明，物种的进化过程不是一元的，而是多元的。与物种进化相类比，政策变迁不是序列的，而是平行的，即渐进性与突变性同时发生（见图1-5）（GiVel，2010）。
威达夫斯基认为，公共预算不是一种理性选择过程——确定正确的目标，穷尽实现目标的备选方案，计算目标与方案关联的成本和效益，选择净效益最大的那个方案（WildaVsky，1974）。基于有限理性（人类的决策基于启发式思维，寻求满意而不是最优），林布隆提出了政策制定（公共预算）的渐进主义理论（Howlett&Migone，2011）。就公共预算而言，渐进主义意味着前一年的预算变化会决定当年的预算变化，即当年的预算会在前一年的预算基础上添加一个增量，如添加通货膨胀率和经济增长率。间断—均衡理论也是基于有限理性观念，是对渐进主义理论的修正，不仅强调均衡（渐进）的合理性，而且也强调间断（突变）的合理性。如果说渐进是内生的，那么间断则是外生的。就内生而言，政府支出项目一旦设定，就不可能撤销，只能持续维系。就外生而言，政府支出项目可以新增，新增项目不是由官僚机构决定的，而是由政治因素决定的。
议程设定需要深入的研究。我们认为议程设定的内容而不是过程决定了公共预算的年度变化，而任期换届关联于议程设定的内容（问题界定）。议程内容实际上指的是预算结构——预算项目间的比例关系。传统上，预算结构主要由四大类别构成：国防安全、经济建设、社会建设和行政管理（成本）。假定公共支出占GDP的比重（政府规模）在一定时期内具有稳定性，以及政府规模的变化与预算支出的变化呈正相关关系，那么，分项目在预算支出中的比重可以作为预算结构变化的指标，而预算结构变化是议程设定（问题界定）的产物，反映了领导人任期内的政策优先选项。如果把改革开放40年作为一个参照系，1978年的中国经济结构非常不平衡，重工业比重较大，轻工业比重较小；民生领域的发展几乎停滞。尽管个人、群体、地区和城乡之间存在较高的趋同性（所谓的公平性），但由于人均GDP较低，人民的生活质量和幸福指数不高。
1979年12月，邓小平在会见日本首相大平正芳时首次提出了小康概念以及小康社会的战略构想，量化为以7%左右的经济增长率来实现每10年人均GDP翻一番的目标。自从这一战略构想写进党的十三大报告之后，历届党和国家领导人都朝着这一目标努力，并不断赋予小康社会新的内涵。我们认为民生政策关乎小康社会的内涵——人民的生活质量和幸福指数，特别是十六大之后，民生政策有了质的飞跃，如社会保障、环境保护、城乡社区事务和保障性住房相继成为常规的财政支出项目，与其他的民生支出项目如教科文卫支出并列。因此，把民生项目支出占总支出的比重作为决定预算结构变化的指标，反映出通过民生支出来实现小康社会的策略选择，同时也符合可持续发展的价值取向——在经济增长的同时实现社会公平和环境保护。
基于上述的论证，间断—均衡理论可以应用于解释中国政府的规模扩大，但需要加以修正，这些修正也可以理解为有待检验的理论假设。修正1：任期换届决定议程设定，从而决定预算的间断变化。修正2：议程内容（问题界定）是由发展战略决定的，发展战略决定了预算结构——预算项目的增减，以及项目间的占比关系。修正3：预算决策基于有限理性，既是渐进的（均衡的），同时也是突变的（间断的）；间断和均衡不是序列的，而是平行的。修正4：突变性的预算决策是理性选择的产物，如应对外界环境的变化需要，或战略发展需要使然。修正5：政府预算的年度百分比变化的尖峰分布不能揭示出间断与平衡的并行性，而带有自回归的多元回归模型有助于检验间断与均衡的共时性（见方程式1-1）。
在方程式1-1中，Yt是财政支出年度百分比变化，Xt是民生支出年度百分比变化，Zt是GDP年度百分比变化（经济增长率），μ是误差项。方程式1-1中的自回归检验财政支出变化的渐进性，自变量X检验民生支出的变化对财政支出变化的理性影响（间断性），即这种间断性影响是线性的，还是非线性的。自变量Zt-1检验经济增长率对财政支出变化的渐进性影响，即前一年的经济增长率是否决定了当年的财政支出增量。
方程式1-1中的基本假设是民生支出的变化决定了财政支出的变化，这意味着合理化的政府增长。与其他国家比较，我们的民生政策相当于西方的公共政策，民生服务相当于公共服务。民生支出是财政支出结构中变化最大的部分，因为发展经济的最终目的是提高人民的生活水平，这与民生支出紧密关联。依据《中国统计年鉴》，图1-5给出了民生支出随时间的变化轨迹，从中可以直观地看出——民生支出既有稳定期（均衡期），又有间断期（突变期）。间断期的主要政策变化包括1952年的抚恤、社会福利和救济支出在2007年扩展为社会保障和就业支出，其中的社会保障是适应市场经济需要的制度安排，包括社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等项目。此外，2007年的环境保护支出在2012年改变为节能环保支出，把节能与环保并列。
结果与讨论
中国改革开放40多年的政府职能转变围绕“六个分开”可以分为四个阶段：（1）1978年到1992年，政企分开，增强（国有）企业的自主性；（2）1992年至2002年，企社分开，建立现代企业制度和社会保障制度；（3）2002年至2012年，政事分开，企事分开以及事社分开，让事业单位回归基本公共服务供给角色；（4）2012年至今，政社分开，强调社会和社区组织的自我治理（张昕，2010）。市场经济中的政府职能主要是通过再分配途径促进社会公平。当然，政府还有其他职能，如维护法律秩序、保证国防安全、进行宏观调控和监督管理。政府的再分配职能可以具体化为征收累进税和提供基本公共服务。依据财政支出项目，基本公共服务主要包括教育、医疗卫生、科学研究、社会保障、政策补贴、环境保护、城乡社区事务以及保障性住房。这些基本公共服务可以概括为民生支出，这里民生意味着与人民生活质量相关的公共服务。
1978年的民生支出是142.71亿元，不包括环境保护、城乡社区事务和保障性住房，到2016年，民生支出是102 455.69亿元，从1978年至2016年，民生支出年平均增长率是18.9%。对照而言，1978年的财政支出是1122.09亿元，到2016年，财政支出是187 755.21亿元，从1978年至2016年，财政支出年平均增长率是14.4%。明显地，民生支出的年平均增长率高于财政支出的年平均增长率。此外，1978年的GDP是3624.1亿元，到2016年，GDP是744 127.2亿元，从1978年至2016年，GDP的年平均增长率是15%。由此可见，民生支出的年平均增长率也高于GDP的年平均增长率。进一步讲，民生支出占财政支出的比重，1978年是12.7%，2016年是54.6%，从1978年至2016年，年平均增长率是3.9%；按照这个年平均增长率，到2026年，民生支出占财政支出的比重将达到80%，到时会压缩政府的其他支出份额，如一般公共服务、公共安全、国防和其他公共服务。同理，民生支出占GDP的比重，1978年是3.9%，2016年是13.8%，从1978年至2016年，年平均增长率是3.5%；按照这个年平均增长率，到2039年，民生支出占GDP的比重将达到30%，相当于现在的北欧福利国家。
依据间断—均衡理论，把民生支出年度百分比变化绘制成频率直方图（见图1-6），就可以观察出民生支出变化是否存在间断—均衡特征。图1-6明显地近似尖峰分布，即渐进变化较多，也存在一些极端值的间断变化。具体来讲，样本数是39个，平均值是15.5%，标准差是8.1%；3个极端值分别是1979年的38.9%，2004年的37.9%，以及2007年的38.7%。这可以得出，不同时期的社会治理侧重点不同，例如从改革开放后至十六大之前，社会治理的侧重点是发展经济，十六大后开始注重社会公平，至十八大则转向了全面协调发展。
针对方程式1-1的检验结果显示，存在自回归效应，阶数为2（见表1-4），这表明财政支出年度百分比变化（政府增长）存在渐进性（均衡性）特征。模型1检验了民生支出年度百分比变化对财政支出年度百分比变化的影响，发现民生支出变量的一次方和二次方影响都达到了统计显著水平，这表明财政支出年度百分比变化存在间断性特征，这是由议程设定决定的，即不同的时期存在不同的议程设定。换句话讲，议程设定反映出政府通过民生支出来解决公平问题的努力，公平问题不仅涉及社会公平，而且涉及环境公平，两者都关联于经济发展的可持续性。此外，民生支出变量的一次方的符号是正的，而二次方的符号是负的（见表1-4），这表明民生支出变量对财政支出变量的影响不是线性关系，而是存在边际效应递减。因此，公平性的议程设定只是部分地解释了政府增长。
图1-6 民生支出年度百分比变化（1978—2016年）
表1-4 间断—均衡理论检验结果
模型2在模型1的基础上加入了经济增长率变量（见表1-4）。依据公共预算的渐进决策理论，每年的公共预算增量是在预期的经济增长率基础上做出的，这里以前一年的经济增长率作为预期的经济增长率。此外，瓦格纳定律也指出，社会越富裕，政府支出也越多。模型2的结果首先再次确认了模型1的研究结论——财政支出增长存在间断—均衡特征，有限理性在其中发挥决定性作用。其次，模型2不能证实每年的公共预算增量是在预期的经济增长率基础上做出的，这也表明瓦格纳定律没有得到证实（实际上，瓦格纳定律有许多种检验的方式，这里只是其中一种）。从R2和修正的R2来看，模型1与模型2差异不大，模型2虽然加入了新变量，但拟合的效果并没有多大的改善。经验上，公共预算的增量应该考虑预期的经济增长率，但如何考虑可能是一门艺术，不能由实证检验出来。
民生支出关联于民生政策。威达夫斯基认为，公共政策范式不同于国家行政范式，公共政策范式强调政策制定主体与政策执行主体的分离，即政府制定政策，但不一定自己去执行，政策执行主体是多元的、可抉择的（WildaVsky，1987）。我们所要阐明的是，民生政策的主体界定也具有间断—均衡特征。1992年，在中共十四大确定建立社会主义市场经济体制之后，“企社分开”就提到议事日程上来了。这个“社”指的是什么？当时并没有确切的定义，而是笼统指政府的社保职能，就是政府负责社会保障，让企业回归经营的自主性。2002年，“社会管理”一词写入党的十六大报告，关联于和谐社会和民生支出。然而，社会管理的主体并没有明确，社会管理依然属于政府管理的范畴。值得指出的是，2009年的《中国统计年鉴》把“国家机关、党政机关和社会团体”改为“公共管理和社会组织”。通常，国家机关、党政机关和社会团体的公务人员被看成是窄口径的公务员（李帆、樊轶侠，2017）。
“政社分开”涉及国家与社会的关系。从经验上可以推定，国家与社会是分立与交叠并存的关系。分立意味着有一部分社会事务属于社会自我治理，交叠意味着另一部分社会事务属于国家治理的范畴。2013年，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“社会管理”被“社会治理”所取代。此外，该《决定》也提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。由此可见，社会治理与国家治理在概念上既有分立的部分，又有交叠的部分。“治理”一词于20世纪90年代开始在世界范围内流行，意思是多元主体的复合治理，多元治理主体包括政府、企业、非营利组织、社团和社区（共同体）等（张昕，2007）。无论是社会治理还是国家治理，实质上就是处理好政府、市场（企业）和市民社会之间的分工与协同关系。
2015年《中国统计年鉴》将社会保障与公共管理和社会组织归为一类，这样社会保障的工作人员与社会组织的工作人员一道成为窄口径的政府公务人员。发达国家的经验表明，社会保障和就业服务可以由第三方来有效提供（萨拉蒙，2007），属于政府购买服务的范畴，即政府提供预算资金，但自己不生产服务，服务交由第三方来生产，政府成为出资者和监督者，因为政府生产存在官僚代理成本，如寻租。正如企业在“政企分开”下获得自主性一样，“政社分开”也意味着社会组织获得自主性，以便更好地供给社会和社区服务（徐珣，2018）。依据对社会治理与国家治理的理解，政府机构与人员增长的问题可以随着“政社分开”的深入而得到抑制，因为绝大多数的公共服务都是共享和俱乐部物品和服务，市民社会组织（非营利组织、社团和社区）是公平而有效的供给者。因此，市民社会组织对政府公共服务的替代作用在很大程度上可以减少政府预算支出，节省政府的官僚代理成本，从而达到抑制政府增长的目的。
公平是一个多面向的概念。第一，公平是一个人际比较的概念。以个人努力与回报为例，如果一个人的努力与回报比率小于或大于另一个人的比率，就被认为是不公平的，只有两个人的比率相等才是公平的。第二，公平不是一个结果平等的概念，而是基于等比例对待的概念。等比例对待是一种无优先次序的对待，即每个人的实际所得与其主张的所得之比相等。以基尼系数为例，公平指的是绝对平等曲线，即收入最低的20%的家庭恰好得到总收入的20%，依此类推，收入最高的20%的家庭恰好得到总收入的20%。第三，公平还是一个代际比较的概念，这一界定在环境保护上应用得比较多，即这一代的资源消耗（福利获得）不能造成下一代的资源匮乏（福利损失）。第四，民生政策的公平性以困难群体受益情况来评价（罗尔斯，1988）。第五，“政府负责公平，市场负责效率。”这一观点深受福利经济学的影响，实际上，市场驱动效率的同时也能带来公平，如竞争性的薪酬。第六，正如福利是多元复合的一样，实现公平的途径也是多元复合的，需要政府（国家）、市场和市民社会主体间的分工与协同的制度和组织安排，民生支出只是实现公平的政府（国家）的途径。
国际比较而言，发达国家的政府规模大于中国政府的规模，因为它们都是福利国家。一般来讲，在福利国家政府支出占GDP的比重在35%以上，而且福利支出占政府支出的比重在70%以上。我们以民生支出替代福利支出，因为民生支出包含了环境保护和社区事务支出。需要指出的是，20世纪90年代，西方的福利国家开始转型——从福利国家模式转向福利社会模式。福利社会意味着福利多元主义或福利混合经济，强调福利是多元复合的，如国家福利、职业福利、私人（市场）福利、家庭福利、社团福利和社区福利。从政府支出来看，当代中国既不属于福利国家，又不属于福利社会。按照“政社分开”和从“管理”到“治理”的逻辑，转型中国将会走向福利社会或民生社会，因为无论是国家治理，还是社会治理都强调多元主体的复合治理，即供给组织间的分工与协同关系。无疑，民生（福利）社会将会抑制政府的不合理增长。