第一章 导论

第一节 问题的提出

交通是经济社会发展基础性和先导性产业，能够为经济的快速发展起到重要的推动作用。发达的交通网络有助于促进城乡间各要素相互流通，优化城乡间资源配置，促进城乡间统筹协调发展。孙中山先生曾在《三民主义：民生主义》一书中提出，除衣、食、住外的第四种民生需求，那就是行。而要保障公民的通行问题，国家和政府就要发展交通，国家和政府对于公民具有发展交通的责任和义务。从人权法的视角来看，“行”的需求可以转化为一种社会权，并且在一定程度上是“可诉的”。一百多年过去了，我国城市化水平已超过50%，处于由城乡分离向城乡融合之间的过渡阶段，城乡一体化发展中人们对“行”的基本需求是否得到很好的满足？

长期以来，党和国家特别重视“三农”问题解决，多次用中央一号文件形式为“三农”问题的解决指明方向，近年来取得了良好的成效。2017年，中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记再次强调，要将解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，并把实施乡村振兴战略列入党的十九大报告。农村交通不仅是满足农民群众生产生活的基本条件，也是实施乡村振兴战略的先行要素。习总书记也多次强调，建设农村交通非常重要，要从实施乡村振兴战略的高度深化认识，完善政策机制，加快推进农业农村现代化。

近年来，一方面，我国的城乡交通发展取得了举世瞩目的成绩。与改革开放初期相比，城乡车辆保有率急剧增加，客货运量、客货周转量均呈现几十倍甚至上百倍的增长。同时，城乡交通发展法律也逐步形成了相对完整的体系，以《道路交通安全法》《公路法》《航道法》为支撑，以《公路安全保护条例》《机动车交通事故责任强制保险条例》为重要补充，是我国城乡交通发展的重要保障。另一方面，城乡一体化的发展使交通落后、歧视与腐败、公害和事故等各种交通问题进一步暴露，这些问题严重阻碍了城乡交通一体化的发展及广大农民交通权的实现。究其根源，在于交通法制的落后与不健全，尤其成为相关权利主体的法律责任不明了。

在公路客运方面，目前仍存在一些突出问题，需要法律予以规范。《公路法》《道路运输条例》《公路安全保护条例》等是我国公路客运方面的主要法律依据。公共汽车营运方面，主要的法律依据是交通运输部2016年12月6日修正实施的《道路旅客运输及客运站管理规定》、国务院2019年3月24日第三次修订实施的《城市道路管理条例》及交通运输部2017年1月1日实施的《城市公共汽车和电车客运管理规定》。部分准则在这两类法律中的规定有所出入，从而形成城乡道路客运发展，尤其成为公路客运公交化举措的法律障碍。《公路法》明确指出，国务院交通部门管理整个国家的公路建设。区县级以上的交管部门根据有关规定，负责自己辖区内的公路建设，负责公路运输的管理，保持公路运输业务的公平竞争，依照公路行政管理法律的规定管理公路上的所有车辆。但是，《道路管理条例》也规定，国务院建设行政主管部门负责整个国家的道路管理。这里就产生了一个矛盾：公路工作到底是由交通部门管理，还是由建设行政主管部门来管理呢？

交通运输部于2008年和2013年实行两次大部制改革，将出租车管理等原隶属于建设部门的职能划归部下，然而依据的法规并未有所更新。依据现行管理规定，公共汽车和公路客运车辆的初始道路运营范围分别为由城建部门修建、养护的城市道路和交通部门修建、养护的道路，如果驶离规定范围，则应分别按规定到交通部门和城建部门办理相关审批手续。这很明白地凸显出一个问题：同样的业务，如果让两个独立的机构协管，若依据的法律、法规不一致，最后会很棘手。这是现行系统的一个很明显的缺点。

在农村货运方面也存在严重的法律问题。国家不断加大对公路“三乱”（乱设站卡、乱罚款、乱收费）的治理力度，新闻媒体对“三乱”的披露不遗余力，但公路“三乱”问题依旧时有发生，令人头疼。而交通行政主体之间的交错混乱执法在公路“三乱”问题上负有不可推卸的责任。城乡一体化货运行政管理系统主要存在以下一些较为突出的问题：①税制改革对人民来说是一件好事，然而，在公路税收改革后，原交通“罚单”部队没办法，最终转移到公路部队，为此新增设大量固定流动治超站点，“鸡蛋里挑骨头”式执法，通过罚款找饭吃，无形中加大了运输负担。②职责不清，权限混乱。公路管理显然得到了企业的支持和撑腰，但是它竟然能够行使执法权力，各种罚款项目层出不穷。③政出多门，各取所需。货车的载货行为需要行驶证、营运证、驾驶证、从业资格证等各种许可证，而这些许可项目由不同的部门管理。多设立一个许可项目，就能多获取一份部门利益。在货车的载货行为中，运管、路政、收费站，各有各的依据罚款。2004年国家出台新车辆标准，而2000年出台、早该更新换代的规定，至今还在使用，驾驶员按照旧律仍被贴上罚单。这使货车驾驶员很难通过法律途径为自己维权。④“非法营运”概念模糊不清。交通法规中对非法运营的规定含糊其词，界定范围不够明确，为运营部门不合理执法行为的滋生提供了土壤。执法者全凭自由裁量迫使驾驶员交钱就范，而在这种情况下，驾驶员丝毫没有反抗能力。上海“钓鱼执法”案的根源就在交通法规的缺陷。⑤车辆改装的范围随意扩展。《道路交通安全法》所规定的内容，《道路运输条例》延展范围。根据公安交通管理部门的相关规定，车辆有些细节的变更并不需要归档。在运管部门的综合性能监测站，支付相关款项便可以发放证书。而当车辆驶出当地去往外地的路上，又会被经停的执法机构拦住，将车辆视为“未经授权修改”的改装，最后被扣车罚款。⑥超限治理混乱。本该是治理项目的超限，最终却演变成了以收取费用为主。从管理到牟利，意味全变了。在这一方面，对于判断是否超限，至今还没有一个完善统一的标准。⑦“霸王”收费现象普遍。在以经营为目的的收费站点，其工作人员在各个方面都应该与驾驶员是平等的，但是他们却能利用强制性手段，而驾驶员毫无招架之力。哪怕是机器出现了问题，误差过大，致使驾驶员需要缴纳罚款，驾驶员也没有机会进行理论，只能任人宰割、扣车罚款。⑧改头换面，继续收费。对车辆的二级维护和分级的收费项目，有关部门早已取消。与此同时，企业代替了交管部门继续经营综合性能检测站。企业在车辆的分级与二级维护中并未起到实质性作用，但是收费却从未被取消，只是换了个明目，仍然加之于驾驶员身上。这样的状况从未改变，许多有益于人民的政策由于交管部门的利益链存在，并未真正地实惠人民。⑨行政违法惩处不力。执法部门为了躲避追责，一般会让驾驶员按照统一的提示，签署“无陈述、无辩护”“自愿性罚款”这类承诺，甚至有的驾驶员都不知道自己签署的是什么。有些法律的出台，并没能真正发挥作用。比如《行政强制法》，几乎没有多少机构认真地贯彻落实。公路管理机制默认了“严以待人，宽以律己”，只找驾驶员的错处，却从未对自身进行反思或者惩罚。⑩法律申诉渠道不畅。交管部投诉机制设立后，变成了摆设。现在人们可以通过网上投诉或者热线电话投诉等途径，向政府控诉自己所受到的不公正待遇，以期望得到解决。但往往这些投诉最后的结果只是石沉大海。一些相关部门面对投诉尽力包庇，面对媒体尽力开脱，行政违法行为的法律申诉道路较为艰难，乱罚款、乱收费现象得不到有效改善。因此，在发展城乡一体化过程中，“行”的需求应该如何满足？它所暗含的权利是指什么，以及应如何加以保护？以上均是城乡交通一体化发展过程中法律所要解决的基本理论问题。在城乡一体化的交通发展中存在哪些阻碍因素，其原因是什么？法律保障机制如何顺利运行？这些问题是当前城乡交通一体化发展所面临的实际问题，亟待研究和解决。基于此目的，本书从法律保障机制这一重要视角重新审视城乡一体化的交通发展问题。这也是本书的研究动机所在。