第四节 落实河长制的困难和问题

河长制历经近10年的发展，特别是党中央决定全面推行河长制一年以来，在体制和机制上取得了一些突破，积累了不少经验，但仍然面临着一些难题需要破解和完善。

(1) 各地河长制工作重视不充分、不平衡。

我国很多地方尤其是中西部地区，保护环境的积极性难以与发展经济、提高GDP的诉求相抗衡，保护和开发难协调。尽管“河长制”明确强化了诸如实施离任审计、自下而上负责等考核问责内容，但“绩效评价考核”和领导干部综合考评“重要依据”的震慑力可否比肩政绩考核需待实践来检验。

2017年，各省河长制工作方案已编制完成。有的省级方案有特色，目标分阶段且很明确；有的省级方案下了工夫，可操作性强、指导性好；而有的省级方案套中央意见，下的工夫不够，为出台文件而出台，操作性较差，导致实施过程中涉水问题仍达不到很好的部门协调效果。同时各地表现出对河长制工作的重视程度不一，一是少数河长对河长制工作重视程度不够，思想有所松懈，工作抓得不够紧，解决重点难点问题的积极性、主动性不强。二是日常巡查不够全面，少数河长巡查尚未到点到位，难以做到全覆盖，“河长巡河日记”记录不规范。三是措施落实不够有力，少数河长对包干负责的河道情况掌握得不够全面、问题查找得不够准确、原因分析得不够深入，制定的工作方案针对性不强，措施不够具体有力，缺乏可操作性。四是协调配合不够紧密，少数河长只关注自己所辖河道，对涉及上下游河道的工作没有主动参与、积极支持和全力配合。

(2) 各地河长制工作进度不一致。

河长制工作是一项长期、系统的工作，涉及范围广，牵涉部门多，协调难度较大，有些地区仅把它作为一项水利业务工作去对待，对河长制工作联动不够，没有统筹协调好国土资源、城乡建设、林业、农业等部门的力量，不能齐抓共管“河长制”工作，推动工作办法不多，具体行动措施不多，导致部分地区工作进展缓慢。

(3) 流域治理的责任主体问题不明确。

“河长制”全面推行，一定程度上避免了属地内“九龙治水”的困局，但在跨行政区特别是省际间的流域治理及管理方面尚存空白。对比国际流域治理先进国家的经验，我国7个流域水利委员会虽然已经在最初的水资源开发利用管理职能基础上，不断完善了水环境治理和保护的职责和功能，但其作为水利部的派出机构，更多仍是在水利部权限范围内行使水资源管理的职能，缺乏立法赋予的高度自治权，区域协调及资源调配功能发挥有限，历史遗留问题责任主体难确认。

(4) 生态补偿机制的问题难协调。

对于上下游之间利益的协调，基于“谁受益，谁补偿”原则的生态补偿，虽然积极的实践探索小有成效，但实际实施中往往因缺乏法律和政策工具支撑，中央和地方支出责任与补偿事权设置不对称，补偿主体和方式单一，流域上下游政府间基于平等、公平、民主的讨价还价机制和利益博弈机制尚未建立等问题，导致各方权责模糊、地方开展补偿有心无力等困局，各方积极性难以调动，制度设计远远达不到预期。

(5)“一河一策”任务繁重。

河长制在推进过程中，关键是要结合实际，认真落实“一河一策”的制定和实施。由于每一条河流的具体情况都不完全相同，所以这方面的工作量十分巨大，需要政府制定统一的导则，地方各级政府部门依据导则编制具体的“一河一策”方案，以便河长履职和对河长工作进行考核。

(6) 绩效考核问题。

“按效付费”是环境绩效服务合同的核心内容之一，是充分保障治理投入的最终环境效果得以实现的制度设计。但在实际执行中，由于政府传统的采购环境服务方式，设计、投融资、施工和后期的运营维护大部分采用碎片化管理，极有可能造成最终效果无人负责，每个环节都能找出免责或者减责的理由。政府和社会资本合作（PPP）作为避免该问题行之有效的成功模式，在实践中却也面临政企双方责任难界定（如黑臭河道治理，企业治好了河道，但后期政府控源截污监管不到位，治理效果反弹，污染反复），具体项目治理技术效果待检验，产出绩效标准无经验可依，评价指标体系和标准不合理、不完善、不清晰等难题。同时，相关制度也缺乏引入专业第三方机构对治理和维护效果进行评估的内容。

(7) 河长制管理信息化问题。

河长制的推行，涉及各行业多部门，需要协调的工作量大，需要监测和管理大量的数据信息，这些都必须通过信息化的手段来完成。各级河长制办公室缺乏统一规范的河长制信息化管理平台，急需进行统一规划、设计和投资建设。

(8) 人员的培训。

河长制是一项制度上的创新，目前还没有建立起一套完整的理论、法律和政策体系，大部分工作人员缺乏相关的理论知识和实际经验，因此各地应重视和加强河湖名录划分、“一河一策”“一河一档”、考核机制、互联网+河长制等专题的培训，以便提高河长制工作人员的业务能力。

(9) 缺乏必要的政策法规。

《意见》中关于“法治”的论述主要包括“依法划定河湖管理范围”“依法清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口”及“加强执法监管”，这类论述约束了治理的客观对象及治理行为本身，是以已有环境法规为出发点的政策法规，而针对河长制所特有的主体权责不等、协同失灵等待解难点，仍缺乏必要的法律法规以严格明确河长职责。“统筹”是引导社会治理的主要发展趋势，但对于“河长制”这一具有地方自主性的制度而言，不必追求法治方面较高层次的统筹。从法律规定上赋予不同地方政府及其职能部门相应的权利和手段，或推进地方因地制宜颁布地方法规、政府令，弥补法定手段暂时缺位的问题，维持河长制的持久动力。

(10) 缺乏经验和技能。

河道巡护队和保洁队的队员、河段巡查员、河段监督员大多是一些兼职人员，他们缺乏相关的工作经验和技能，甚至因工作时间不足不能履职到位。河长制先行地区在不断实践及摸索过程中，逐步形成了较为成熟的河长制管理经验，值得各地借鉴和学习。

从全面推行河长制一年来的效果来看，河长制工作取得了不少成绩和效果，见到了河长巡河，见到了河长在行动，见到了部分河湖环境在改善，水质在变好，群众在点赞。但是，还存在一些苗头性问题不容忽视。

1）部分领导认识不到位。部分地方领导和河长们思想认识不到位，少数地区对推进河长制重视不够，仍存在着像以前一样 “等、靠、要”的态度；有的地方认为建立了河长制就完成任务了，把手段当成了目的；有些地方存在急躁情绪，不想按科学规律办事，想把河湖几十年来积淀下来的问题通过河长制一下子全部解决，想在自己任期内得到解决。

2）各地推动进展不平衡。有的地方实施河长制较早，河长制已取得了比较明显的成效，河湖面貌开始改善；有的地方压力传导尚未完全到位，部分市、县、乡工作推进相对缓慢；有的地方河长才开始履职，“一河一策”还没有完全制定出来，或制定出的方案深度不够，针对性和操作性有待提高；有的地方河长刚明确或替换，还没有去检查巡河；有的省级河长办配备了较多的人员，人数从十多人到四十多人不等，而有的省级河长办仅仅2～3人，相差悬殊较大。总的来说，各地进展无论是从人员配备上还是在河湖河长制工作经费落实上，甚至河长制工作技术支撑上很不平衡。

3）发现问题整改不及时。很多省、市、县、乡、村的河长们已经开始巡河，发现了一些河湖问题，有的地方河长公示牌竖起来了，群众也反映投诉了一些问题。但对这些问题，有的地方能及时进行整改、能见到成效，有的地方视而不见，整改不及时，不去落实，敷衍了事。