第三节 治理相关理论

治理理论的兴起源于20世纪后期西方国家出现的严重政府管理危机，人们开始认识到作为新兴力量的非政府组织和公民群体对于弥补市场机制弊端和政府功能失效的重要作用。在此背景下，治理理论作为一种既强调发挥政府功能，又重视不同社会组织之间相互合作、共同管理的方式和理念逐步成为西方学术界探讨的理论热点。美国学者詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau,2001）所著的《没有政府的治理》一书中收纳了多位名家的经典著作，并将治理的内涵扩展性地提炼为“治理是指各种活动领域内没有获得正式授权却能够充分发挥作用的管理机制”。英国著名地方治理研究专家格里·斯托克（Gerry Stoker,1999）教授指出“治理的本质在于它并不依靠政府的权威和制裁”，表明治理意味着一系列来自政府但又不局限于政府的社会公共机构和行为者，它们将与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。在英国学者罗伯特·罗茨（Robert A.Rhoads,2000）看来，治理是将市场激励机制和企业管理手段引入政府公共服务以及政府与民间、公共部门与私人部门之间在信任与互利基础上建立起的社会协调网络。而中国的治理特色和优势在于拥有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统、有效的中央协调系统，这样的制度安排在集聚力量、发挥国家整体效应、促进政府积极作为、实现国家集体意志方面，具有明显功效。

协同治理承认市场主体、社会主体的自主权，跨界治理通过包容利益相关者的协作平台进行运作，有关各方在对话、协商、承诺和共识的基础上进行集体决策，各方依据合约采取协同行动，实现治理效能最大化。迈克尔·麦奎尔认为，协同治理不是应用多年的老传统，而是一种新的公共管理模式，由管理者和各利益相关方通过合作治理协同参与到实践管理中，它对于组织间的成功协作具有重要价值，有助于实现治理主体的多元化，最大限度地维护和增进公共利益。协同治理有以下五大运作机制：一是对话机制，要求将直接利益相关者纳入集体论坛，通过面对面的对话，促进信息交流和社会互动，保障跨界决策更加审慎、透明和负责；二是信任机制，要求在利益相关者之间构建信任机制，通过协商谈判促进一致意见；三是承诺机制，要求通过最基本的规则和原则性规定，为达成共识提供互惠性规范；四是互惠机制，多元主体之间的不断重复博弈能够鼓励互惠性规则的发展，人与人之间彼此信任，更容易带动集体行动；五是共识机制，通过集体对话和协商，多元主体对集体行动的具体方案逐渐达成共识，形成集体决策并组织执行。

整合治理形成于国家治理从“总体性支配”转向“技术治理”的改革进程之中，依托政府的主导地位，通过政策手段和工具对社会中的多元主体及其掌握的资源进行跨界整合，形成一种隐形控制机制，实现地方发展和社会稳定。具体而言，主要体现在以下五方面：一是需要由行政部门主导，通过对从事某些业务活动或职业应当具备的基本要求进行审核并予以认定，以增进市场主体、社会组织的责任感和配合政府的工作意识；二是需要实现政企合作，由政府为企业及社会组织的发展提供土地使用权、优惠政策等必要的资源支持，帮助其降低生产经营成本，从而在竞争中占据优势地位；三是通过提供一定的体制内身份或荣誉来吸纳社会精英进入人大、政协等体制内单位，在更大范围内凝聚共识，化解和消除分歧，促进政府与社会合作；四是巩固党的执政基础，将党群系统嵌入“两新”组织之中，形成对非公领域的整合手段，增强政治动员能力，更好地维护社会稳定；五是推进公私合作（PPP）运作模式，采取合同外包、特许经营、财政补助等形式引入企业运行公共服务项目，以提高公共服务供给效率和财政资金使用效率，更好地满足公众需求。实践中，政府运用资格认定、资源支持、精英吸纳、党群嵌入及项目合作的“五位一体”整合治理模式实际上强化了对社会的隐形监管和控制能力，逐渐成为公共治理的新形态。