第2章 《党章的发展历程》：认识党章

习近平总书记在中国共产党的十九大报告中指出：“要尊崇党章，严格执行新形势下党内政治生活若干准则，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，自觉抵制商品交换原则对党内生活的侵蚀，营造风清气正的良好政治生态。”

这已经不是作为中国共产党中央委员会总书记的习近平第一次向全党提到尊崇党章的问题。回首中国共产党的十八大，习近平首次当选党的总书记，从那时起，他就十分注重通过抓党章的学习来增强全体党员、党员干部的党员意识，坚定理想信念，从而保持党员的先进性，保持党的整个机体的生机活力的问题。因此，作为党的总书记，在中国共产党的十八大闭幕后，习近平发表的首篇署名文章，即为《认真学习党章 严格遵守党章》。

在这篇文章中，习近平总书记深刻阐明了要求党员、党员干部学习遵守党章的重要性以及应该如何学习党章的问题。关于学习党章的重要性，他明确提出：“认真学习党章、严格遵守党章，是加强党的建设的一项基础性经常性工作，也是全党同志的应尽义务和庄严责任，对强化全党党章意识，增强党的创造力、凝聚力、战斗力具有极为重要的作用。”而就应该如何学习党章，他又具体提出了三个方面的要求：第一，要全面掌握党章的基本内容；第二，要严格遵守党章的各项规定；第三，党员领导干部要做学习遵守党章的模范。

不难发现，这三条要求是层层递进的。作为党员，学习党章是一项基本义务，当然首先要全面掌握基本内容，这是一个学习的最基本层次。然而，任何学习都是有目的的，不是单单为了学而学，特别是党章，在学习之后，是要遵照执行的，这才是党员学习党章的根本目的。试想，如果全体党员都能严格地按照党章的标准和要求严格规范自身的言行，哪里还会有贪污腐化变质、理想信念丧失、立场气节不再的党员、党员干部呢？很显然，如果全党都能严格遵照党章，这个政党的先进性就能够体现出来了。特别是党员领导干部应该在学习遵守党章上也发挥出模范带头作用，以此带动其他党员学习遵守党章的热情，这与中国共产党一贯的管党治党思路又是一脉相承的。中国共产党历来要求，作为党员领导干部应该事事当先、身先士卒、做表率和模范，在学习遵守党章这件事上也不应例外。

让我们把时间往后推移，推移到2016年。此时，全党开始部署“‘两学一做’学习教育”。2016年的4月，习近平总书记赴安徽考察调研期间就“两学一做”发表了重要讲话。在讲话中，他明确指出：“‘两学一做’，基础在学，首先要学好党章。党章是党的根本大法，是全面从严治党的总依据和总遵循，也是全体党员言行的总规矩和总遵循。全党学习贯彻党章的水平，决定着党员队伍党性修养的水平，决定着各级党组织凝聚力和战斗力的水平，决定着全面从严治党的水平。不论是高级干部还是普通党员，要做合格党员，学习贯彻党章都是第一位的要求。”

而对于怎么学党章的问题，他谈得更为具体：“学习党章是全体党员的基本功，这个功课要经常做。学习党章不仅要原原本本学、反反复复学，做到知其然，而且要联系实际学、深入思考学，做到知其所以然。要联系党的历史和今天党所处的历史方位、承担的历史使命的实际，联系党的理论发展和今天坚定理想信念的实际，联系党的基本路线和今天做好各项工作的实际，联系党的性质宗旨和今天更好为人民服务的实际，联系党员义务权利和今天发挥好党员先锋模范作用的实际，联系党的纪律规矩和今天解决好党内存在的突出问题的实际，深入思考党章对党组织和党员、干部的要求是哪些、怎样身体力行，深入思考对照党章自己哪些没做到、应该如何提高，深入思考全面从严治党还有哪些环节需要加强、哪些制度需要完善。要通过这样的学习，把党章融会贯通，做到学而懂、学而信、学而用。”可见学习党章不是简单的事，而是贯穿党员终生的必修课。

一、党章是旗帜

从中国共产党党章功能的维度来看，党章是中国共产党凝聚党心、凝聚民心的一面旗帜。

党章是政党章程的简称。从概念上讲，政党章程是一个政党为保证这个政党在政治上、思想上的一致和组织上、行动上的统一所制定的章程。政党章程是政党内部最基本的行为规范，是一个政党的政治态度和组织形态的集中体现，是完备的政党组织所不可缺少的组成部分。也就是说，一个政党的性质、信仰是什么，这个政党的奋斗目标是什么，对党员有什么要求都应该体现在它所制定的章程中。换句话说，这个政党站在什么立场、替谁说话、为谁的利益而奋斗，都应该在它的党章中体现出来。党章就是政党吸引凝聚党员、民众跟党走、为实现政党目标奋斗的一面旗帜。

从各国党章的内容来看，一般规定党的纲领、组织机构、组织制度以及党员的条件、权利、义务和纪律等；从各国党章的作用来看，一般集中体现这样四方面：政党的根本大法、统一全党行动的纲领、加强党的建设的强大武器以及党组织和党员行动的规范。

照此来看，不同性质、不同类型的政党都应该建立自己的章程。而从事实来看，也确实如此。世界上大多数政党都有自己的正式党章，少数政党有自己的非固定章程。例如，英国工党章程共有十条内容，而其中每一条都分为不同的条款，分别规定了党的名称与目标、党的组织结构与附属组织、党的财政体系、党的目标与价值、党的纲领、工党代表大会、党的官员和常设官员、全国执行委员会、全国党章委员会以及章程的适用范围。在英国工党党章的第一条第一款即规定党的名称：“本组织正式名称为‘工党’，党的宗旨是在议会和英国境内组织并保持一个政治性的工人政党。”第二款规定党的目标：“党在尽量可行的范围内，落实由党的代表大会所批准的原则。”[1]再如，法国主要政党的纪律总体上较为严格和完备，在党章等主要规章制度中明确规定了党员和党的各级组织的产生、职责、权利、义务、行动、违反规定的惩处等；规定了党内具体事务的归管、监督及相应责任；等等。[2]

无产阶级政党非常重视发挥党章的作用。马克思曾在1875年5月《给威·白拉克的信》中明确提出：“制定一个原则性纲领，这就是在全世界面前树立起可供人们用来衡量党的运动水平的里程碑。”1875年3月，恩格斯在致倍倍尔的信中曾经说过，“一个政党的正式纲领没有它的实际行动那样重要。但是，一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜，而外界就根据它来判断这个党”。列宁指出，“章程是组织性的正式表现”[3]。无产阶级政党的党章是“党组织的形式和规范的总的决议”，是“一致通过的组织规则”。[4]毛泽东则说过“一个团体要有一个章程”[5]。

在近代社会中，任何一个政党或社会团体成立的时候，都必须首先制定章程，并按照章程把自己组织起来，开展活动。对无产阶级政党来说，党章有着特殊要义。为了完成解放全人类、实现共产主义这一艰巨而伟大的历史使命，无产阶级政党不仅需要正确的纲领、路线和政策，而且需要把自己组织成为具有统一意志、统一行动、统一纪律的高度集中统一的战斗集体。为此，就需要一个建立在马克思主义建党学说的科学基础之上的章程。科学的党章不仅是无产阶级政党组织统一、行动一致的重要保证，也是党存在、发展和夺取胜利的一个基本条件。

在国际共产主义运动史上，各国无产阶级政党在创建之初，都以马克思主义建党学说为指导，结合自己的建党实践，制定自己的章程，并且根据革命形势的发展、斗争任务的变化和党的自身建设的需要，对原有章程进行修订和补充。由马克思、恩格斯起草，在1847年共产主义者同盟第一次代表大会上通过的《共产主义者同盟章程》是第一个无产阶级政党章程。这个章程规定同盟的目的是“推翻资产阶级政权，建立无产阶级统治，消灭旧的以阶级对抗为基础的资产阶级社会和建立没有阶级、没有私有制的新社会”。章程确立了民主集中制的基本组织原则，规定了同盟各级组织的机构及其职责，以及盟员的条件、各级组织和盟员必须遵守的纪律等。这个章程体现了马克思主义建党学说的基本原理，从思想上、政治上、组织上保证了共产主义者同盟成为第一个建立在科学社会主义原则基础之上的无产阶级革命政党的组织。章程所确立的基本思想和原则都为以后各国的无产阶级政党所遵循。制定党章也是列宁在俄国创立新型无产阶级政党时的一项重要工作。1903年7月，在俄国社会民主工党第二次代表大会上，围绕党章第一条“党员是否要参加党的一个组织”的问题，列宁和马尔托夫等人进行了激烈的斗争。后来列宁在《进一步，退两步》一书中指出，党内关系要以正式制定的党章为基础。而马尔托夫认为党章“太狭隘”，“太约束自由”。这实际上是无政府主义思想和资产阶级知识分子自由散漫心理的反映。列宁始终把党章的制定和修改视为一个具有高度原则性的问题。

作为无产阶级性质的政党，中国共产党历来重视党章的制定和修改。从现行党章看，其全称为《中国共产党章程》，其文本具有明显的无产阶级政党的性质。例如党章总纲开篇即强调党的工人阶级先锋队的根本性质，并明确提出党的最高理想和最终目标是实现共产主义。

二、党章是标志

从中国共产党党章发展历程的维度来看，党章也是衡量中国共产党自身建设成熟度的重要标志。

重视党章的制定和修改，是中国共产党的一个传统。在中国共产党90多年的发展历程中，共产生过1部党纲、18部党章。制定和修改党章，几乎是每一次党的全国代表大会的一项重要议程。回顾党章的制定修改历程，除了我们经常谈到的“五大党章”并非在五大上修改的以外，一大党纲与其他历部党章都是在党的全国代表大会上制定或修改。而“五大党章”虽不是在五大上做出修改的，也是由五大选出的政治局在五大闭幕之后进行的修改。而通观历部党章，包括“文化大革命”中产生的有严重错误的九大党章、十大党章在内，每个时期的党章都是那个时期党的建设状况的真实反映。

1921年7月在上海召开的党的一大上，由于党的自身条件以及当时的客观环境，中国共产党并没有制定党的首部正式党章，只是制定了一个由15条条文组成的党纲，在当时起着临时党章的作用。一大党纲确立了党的名称，规定“本党定名为中国共产党”。中国共产党的第一部正式党章是在1922年7月在上海召开的中共二大上制定的，二大党章全文6章29条，包括党员、组织、会议、纪律、经费以及附则部分。正是由于二大制定了党的首部正式党章，我们说党的一大虽然标志着党的正式诞生，但党的创建工作的全部完成是在党的二大上。我们今天还经常讲到这样一句话：纪律严明是党的光荣传统、独特优势。其实，从我们早期的党章文本中也能看出一些端倪。在一大的党纲仅有的15条条文中，就有几条涉及党的纪律的规定；而在党的首部党章中更是对党的纪律做出专章规定。此后，党的三大和四大通过的党章修正章程，基本保持了二大党章的格局，只是根据党的发展状况做了部分微调，反映出党成立早期在组织建设上的逐步发展。

由于党的五大召开时国内局势比较紧张，在党的五大上未能对党章进行例行修改，而是改由五大选出的政治局在五大闭幕之后对党章进行相应的修改。五大党章从体例布局和内容规定上都大大突破了此前的党章，反映出早期党在自身建设上所做的积极探索。

党的六大是在大革命彻底失败之后召开的，由于当时国内白色恐怖氛围相当浓重，在国内召开党的全国代表大会已经难以实现，因而，在获得共产国际的同意后，党的六大在苏联的莫斯科召开，这也是党的历史上唯一的一次不在国内召开的党的全国代表大会。后来的事实表明，党的六大党章也是被打上浓重共产国际烙印的党章。在其文本中先后17次提到共产国际这个词汇，且明确规定了党的全国代表大会必须经过共产国际的同意才能召开等。党的六大还有许多规定把共产国际的作用和影响提到不恰当的高度。

本来按照党早期的惯例，每年都要召开一次党的全国代表大会。但由于民主革命时期党所处的客观现实环境，迫使我们不得不根据时局的变化来选择六大之后党的全国代表大会召开的时间。而党的七大与六大间隔的时间是历次党代会中最长的。在1928年召开了六大后，直到1945年的春天，党的七大才得以在延安召开，中间整整间隔了17年，这也直接反映出党在第二次国内革命战争时期以及全面抗战中所做斗争的艰苦卓绝。七大的会期一拖再拖，终于在抗日战争胜利的前夕得以召开。此时的中国共产党已经发生了巨大的变化，成为拥有121万党员，91万军队，甚至是领导着9550万人口的解放区且在全国都具有一定影响的政党了[6]。七大制定的党章也是我们党的历史上第一部独立自主制定的党章，其中的一大贡献就是将毛泽东思想与马克思列宁主义一起作为党的指导思想提出来。这一举动意味着在党的民主革命历程中逐步形成发展起来的符合中国国情和革命实际的理论在党内得到了普遍的确认。此后，抗日战争的胜利、解放战争的胜利甚至中华人民共和国成立后，我们在社会主义建设早期所取得成就都和七大的这一贡献是分不开的。

中华人民共和国成立之后，党制定的首部党章就是在1956年党的八大上制定的八大党章了。基于社会性质的转变，党的八大本来提出了符合当时客观实际的路线方针政策，这些内容也体现在八大的党章中。如果说，在党的八大之后，我们党能够比较好地遵循八大提出的路线，可能我们在社会主义建设早期的挫折会要少得多。但是，非常可惜的是，正如我们所认知的那样，历史从来都是不容假设的。在党的八大后不久，我们国内便开始“反右”，特别是1957年“反右扩大化”之后，我们一步步走到“左”的方向上去了。甚至发展到后来“文化大革命”中间的极左。在长达十年的“文化大革命”中，我们党也制定了两部党章，就是九大和十大的党章。由于这两部党章制定的特殊背景，其文本通篇充斥着“文化大革命”中的极左错误。阶级矛盾被视为社会的主要矛盾，阶级斗争被提到不恰当的高度。党的建设遭受了严重的挫折，党内民主遭到严重破坏，党章出现了严重的倒退。“文化大革命”结束之后，我们进入了“徘徊时期”。其间制定的党的十一大党章，也未能及时纠正“文化大革命”中的“左”的错误。

直到1982年，我们召开了党的十二大。这一次党的全国代表大会是在改革开放新时期召开的。此时的中国共产党已经重新确立了实事求是、一切从实际出发的思想路线，彻底地拨乱反正，因而在党的十二大上重新制定了党章，这部党章比较彻底地纠正了“文化大革命”中的“左”的错误，为此后党的建设以及与时俱进的发展奠定了坚实的基础。此后，党的十三大至十九大都在十二大基础之上对党章进行了与时俱进的修改，党章从此走上了与时俱进的发展轨道。改革开放新时期的党章修改历程也反映出这一时期的中国共产党自身建设的逐步成熟。

可见，中国共产党的建设怎么样，它当时制定的党章便呈现什么样的特点。党的建设顺利，党章也会与时俱进地发展；党的建设遭到挫折，党章也会受到相应的破坏；这一点，反过来看也是成立的。中国共产党制定的党章如何，就反映出当时党的建设状况如何。党章是衡量党的成熟度的重要标志。

三、党章是总规矩

从中国共产党的党章与其他党内法规的关系来看，党章是中国共产党的根本大法，在党内生活中具有最高权威性。通俗地说，党章与其他党内法规的关系相当于国家的宪法和其他部门法的关系，即母法与子法的关系。

关于党章的根本大法地位，中国共产党不同时期的领导人都曾做出深刻论述。其中最广为人知的莫过于邓小平在1978年12月13日中央工作会议闭幕会上说过的这句话：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[7]邓小平的这句话，深刻揭示了党内法规的地位和作用，阐述了党规党法与国家法律的关系，尤其突出了党章在党内法规中的根本大法地位。第三次复出后，邓小平以卓越的理论视野和杰出的政治才干，带领人民开辟了建设中国特色社会主义新道路。他在千头万绪的工作中抓住决定性环节，首先从端正思想路线入手进行拨乱反正，领导实现了党和国家工作重点的转移，做出并实行了改革开放的重大战略决策。与此同时，他从党的建设的角度总结了“文化大革命”的沉痛教训，其中一个极其重要的教训就是，要维护党规党法。

1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会召开，提出了“健全党规党法，严肃党纪”的要求。随后，中央接连发布了《关于党内政治生活的若干准则》《关于高级干部生活待遇的若干规定》等一批重要党内法规，总结了历史上党内政治生活的经验教训，把党章的有关规定和民主集中制的原则具体化，成为从法规制度上加强党的建设的重要举措，为实现党风根本好转发挥了重大历史作用、产生了深远影响。

随着改革开放的深入推进和党的建设的不断发展，党内法规建设逐渐步入规范化发展的快车道。1992年，十四大党章明确提出党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”。2000年1月14日江泽民同志在中央纪委第四次全体会议上发表了《治国必先治党，治党务必从严》的讲话。其中明确指出：从严治党，就是要严格按党章办事，按党的制度和规定办事。

2006年，在十六届中纪委六次全会的讲话中，胡锦涛明确提出，党章是立党治党的总章程，要始终把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为全党的一项重大任务抓好。这次会议还提出要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”。这是我们党历史上第一次提出建设党内法规制度体系这一重大任务。

2012年在党的十八大首次当选党的总书记的习近平同志，在党的十八大闭幕之后，在《人民日报》《学习时报》等党的重要报刊上发表的首篇署名文章的标题即为《认真学习党章 严格遵守党章》。在文章中，他更是明确指出：党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。从党的十八大至今，我们也可以清晰地看到，作为党的总书记的习近平同志始终关心重视党员领导干部、党员加强党章学习，严格遵守党章的问题，始终坚持把抓党章的学习遵守作为管党治党的一项基础性工程。

当然，我们说党章是党的根本大法，并不仅仅因为历任领导人的高度关注以及他们就党章根本大法地位所做出的这些重要阐述，还来自党章本身的制定过程、党章本身的内容规定性等这些客观依据。

首先，从党章的地位看，它在我们党内法规体系中具有最高权威性。这种最高党内法规的权威性一方面来自党章的制定修改机构。在我们党内唯一有权力修改和制定党章的机构只有党的全国代表大会，即党内的最高权力机关。由此，我们的历部党章，除了特殊时期的五大党章外，都是在党的全国代表大会上制定或修改通过的。党章的最高党内法规权威性另一方面则来自我们党内首部正式立法法——《中国共产党党内法规制定条例》中的明确规定。这部党内法规是2013年5月27日正式发布并生效的，前不久再次进行了修订。在它的总则和条文中分别做出了这样的明确规定：“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”，“党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触”。这就阐明了党章在党内法规体系中的最高权威性地位。

其次，从党章的适用范围来看，它还在党内具有最大最普遍的约束力。具体来看，党章适用全党，对党内的任何组织、任何个人、任何党内关系都具有普遍的约束和调节作用。从党章的内容看，它是党的整体意志的体现。党章内容包括党的活动和党的建设的基本规定，代表了全党的最高利益和最大利益，是这些利益的集中体现，实际上也集中了全党的意志、信念和愿望。毛泽东说过：政党就是一种社会，是一种政治的社会。党内有大量的人与人的关系问题，有复杂的行使权利和承担义务的问题。像整个社会需要确立法律规范一样，在党的内部为了维护正常的活动秩序，正确调整党内关系，也需要确定一种适用于所有党员的普遍行为规范，以指导和约束人们的行为。党章就是这种规范的根本体现。陈云同志当年讲过一句名言：共产党内无特殊人物，无特殊组织。这句话很好说明了只要在共产党内，不管地位高低，也不管是哪一级组织，都要受到党章的约束。相对于党章的这种最大最普遍的约束力而言，其他的党内法规的约束调节范围则是相对有限的。例如《中国共产党纪律处分条例》这样一部党内法规，从它的名称就很容易看出来，它是针对党内违纪的党员、组织进行纪律方面的约束。再如《中国共产党党内监督条例》这样一部党内法规，很显然，它的名称也告诉我们它是针对党内监督的主体、客体、监督的开展等方面具体做出规范的，是就党内监督这一具体活动做出相应的规范。

四、党章是标尺

从中国共产党的党章对党员个人的意义来看，我们又可以说党章是党员的行为规范和权利保障，同时又是衡量一个党员是否具备党员先进性的重要标尺。

首先，党章是党员的行为规范和权利保障。从党的七大党章首次在条文中就党员的四项义务及四项权利做出明确规定之后，但凡是党的正常发展时期，党章都会就作为一个党员应该履行哪些基本义务，可以行使哪些党员的民主权利做出明确规定。在我们的现行党章条文部分第一章第三、四条，同样明确规定了党员的八项义务和八项权利。由此，作为一名中国共产党党员，应该具备什么样的行为规范，可以行使哪些党员的民主权利，对照来看，就很清楚了。

其次，党章还是衡量一个党员是否具备党员先进性的重要标尺。一方面，党章对党员权利义务的规定本身就体现了党对党员先进性的要求。比方说，现行党章规定党员要在生产、工作、学习和社会生活中发挥先锋模范作用，再比如党章规定党员要坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献等。这些条文的规定都是党员先进性的重要体现。另一方面，现行党章条文部分第一章第二条，有这样一段规定：中国共产党党员是中国工人阶级有共产主义觉悟的先锋战士。中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身。中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。这一段规定就很好地阐释了作为一个党员的先进性所在。众所周知，党章对党的根本性质的规定是：中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。这两个先锋队的根本性质表明了党所具有的先进性，但是党的先进性并不是一个空泛的概念，这种先进性需要具体的载体及表现。就是说党的先进性是要具体地体现在它的各级组织和它的每一个成员身上的，由此，党的先进性决定了它的组织及成员必须保持这种先进性。