第三节 循环经济发展战略
20世纪90年代末，循环经济传入我国。2002年后，多位中央领导就这一问题发表重要讲话。2005年，循环经济被作为编制“十一五”规划的重要指导原则进入国家发展视野。把循环经济确定为新的经济发展模式，是我国在面临世界“人口、资源、环境”三大危机和国内资源日益耗竭、污染日益严重、生态日益恶化形势下做出的必然选择；是我国从原来重GDP、轻环境转向经济与环境并重，着力保护和节约资源，走可持续发展之路做出的重大战略决策。
一 发展循环经济的重要意义
1.必须发展循环经济，以解资源环境之压
1992年，江泽民总书记在全球环境基金（GEF）大会上发言，强调循环经济。[11]这是中国领导人首次在世界范围内谈循环经济。进入21世纪，循环经济成为国家领导及社会关注的重点。
2004年，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上提出“积极发展循环经济，实现自然生态系统和社会经济系统的良性循环，为子孙后代留下充足的发展条件和发展空间”[12]的要求。
2004年，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上讲道：“要大力发展循环经济，在经济建设中充分利用资源，提高资源利用效率，减少环境污染。”[13]
2005年，胡锦涛总书记在中央政治局第23次集体学习时指出：“要推动发展循环经济，促进资源循环式利用，鼓励企业循环式生产，推动产业循环式组合，倡导社会循环式消费，大力推行清洁生产，努力实现废弃物的资源化、减量化、无害化。”[14]
中央领导人的上述讲话，都围绕一个核心问题，即资源与环境问题用循环经济这一新的经济发展模式来解决。之所以如此，是因为当前我国资源与环境问题相当突出和尖锐，已威胁到我国21世纪战略目标的实现和经济社会的可持续发展。
资源：尽管中国总储量排世界第三，但庞大的人口基数使中国优势顿失，并正在成为中国经济进一步发展的瓶颈。2000年与1990年中国人均资源保有量比较，煤（吨）减少5.7%、铁矿石（吨）减少17.4%、海岸带面积（公顷）减少29%、水力资源蕴藏量（千瓦）减少9.6%、陆地国土面积（平方米）减少1.3%、水资源（立方米）减少15.8%、45种矿产资源潜在价值（元）减少11.3%、磷矿（吨）减少23.9%。下一个10年，再下一个10年……中国靠什么生存？靠什么发展？
资源利用：粗放型经济使资源消耗和浪费巨大。以2003年为例，中国仅创造出不足全球4%的GDP，却消耗了世界31%的原煤、30%的铁矿石、27%的钢材、40%的水泥、25%的氧化铝、7.4%的原油。照这样下去，我国将未富而资源环境先衰！
能源：中国已取代日本成为全球第二大石油消耗国（仅次于美国），进口原油已达1.3亿吨，严重威胁到国家经济安全。
环境：大气主要污染物二氧化硫排放总量超出大气环境容量的80%；水体主要污染物化学需氧量（COD）排放总量超出水环境容量的60%；淡水中有90%流经城市的河段受到严重污染；50个城市严重缺水；等等。
发达国家工业化上百年出现的资源环境问题，我国在短短20余年时间里就集中爆发出来，并呈现出边建设边污染边破坏、旧问题未解决新问题又接踵而至的特点。如果继续沿用粗放型的经济增长方式，资源将难以为继，环境将不堪重负。必须倡导循环经济，通过技术创新，改造传统产业，使企业走集约化、内含式发展道路，实现生产的低开采、低消耗、低排放和高利用。通过遵循减量化、再利用、资源化的“3R”原则，使企业系统内的资源得到充分的循环利用，使工业园区企业与企业间的副产品和废弃物形成代谢共生关系，实现资源的共生与耦合，最高效地减少初次资源的开采，最大限度地利用不可再生资源，用最少的资源创造出最大的经济效益。通过模仿生态食物链原理，实现清洁生产，在系统运行前，使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备；在系统运行中，使用清洁技术，保证清洁生产，通过延长产业链，使物质都能得到循环利用；在产品运输中，保证产品不受污染和损害；在产品销售中，保证产品在使用价值完成后，能够再回收利用，不对环境造成污染和危害；等等。总之，循环经济通过对资源的循环利用和高效利用，节约了资源，保护了环境，实现了经济环境的双赢，是解决当前我国资源环境问题的绝好经济模式。
2.必须发展循环经济，以促进节约型社会构建
“节约型社会”的概念，是国务院总理温家宝提出的。2005年6月30日，温总理在全国电视电话会议上，第一次把建设节约型社会的战略意义、总体要求、远期目标、近期具体工作安排、政策体制建设及协调保障机制等作为一个完整的系统推向全国。
建设节约型社会，是我国政府针对我国“经济增长方式粗放，资源消耗高，浪费大，污染重”，“单位国内生产总值能源、原材料和水资源消耗大大高于世界平均水平。生产、建设、流通、消费领域浪费资源的现象相当严重”，“不仅造成资源供求矛盾日趋尖锐，煤电油运紧张，环境污染加重，导致一些重要矿产资源对外依存度不断上升，而且助长了不良的社会风气”的现状，并在“我国资源支撑这种粗放的经济增长已经难以承受”[15]的状况下，提出的具有全局性和战略性的重大决策。旨在通过构建节约型社会，在经济和社会发展的各个方面，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益。
为实现上述目标，需要做的工作特别多，以马克思主义节约观为指导，倡导节约文化，树立节约型消费观；建立资源节约型国民经济体系、技术支撑体系、政策调控系统、资源产权制度、法律法规制度；合理开发和利用自然资源；等等，这些都是推动节约型社会建设不可或缺的重要内容。但从建设节约型社会的初衷和聚焦点看，它首先强调资源节约，而大力发展循环经济，则与其有异曲同工之妙，主要表现在以下六点。
（1）二者出发点一致。二者都是为解决资源环境问题而提出的。建设节约型社会是国家针对当前我国资源耗竭、环境污染已成制约经济社会发展硬瓶颈提出的应对之策，旨在通过政治、经济、文化、教育等多种途径，建设一种有利于资源环境发展的社会形态。循环经济则是在世界范围内，为解决人类共同面对的资源环境问题，而探寻的一种新型生产方式。尽管二者的路径不相同，但出发点是一样的。
（2）二者价值理念一致。“节约”和“节约优先”是它们共同追求的。节约型社会遵循的是“坚持资源开发与节约并重、把节约放在首位的方针”，就是在资源问题上，既要开发又要节约，当开发资源和节约资源发生冲突和矛盾，首先解决节约问题而不是开发问题，节约型社会这一价值理念与循环经济遵循的“减量化、再利用、资源化”的“3R”原则是一致的。“3R”原则的每一个环节，都是针对资源特征而进行的节约设计和安排，是一个全程资源节约过程。在这个过程中，又把减量化放在三个原则的首位，即在生产前，就对资源的输入进行减量，突出了节约优先。循环经济不仅在生产系统内推行“3R”原则，实现资源的节约利用，而且在构建循环型流通服务系统、循环型消费系统、循环型基础设施系统、循环型生态运行系统和循环型社会运行系统中遵循这一原则，将节约的理念贯穿于构建循环型社会的始终。这也正是构建节约型社会的根本理念和追求。
（3）二者工作重心一致。“节能、节水、节地、节材和资源综合利用”是它们共同的工作重点。温总理报告指出，近期建设节约型社会是“以节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经济为重点”；我国“十一五”规划又非常明确地把“节约能源、节约用水、节约土地、节约材料和资源综合利用”作为循环经济发展的重点工作，这就使“节能、节水、节地、节材和资源综合利用”既是建设节约型社会的工作重点，又是发展循环经济的工作重点。而发展循环经济又是建设节约型社会的重点，发展循环经济既是建设节约型社会的重点工作之一，又是建设节约型社会其他几项重点工作之首，这就使循环经济处于纲举目张的重要位置，循环经济只要大力推进“节能、节水、节地、节材和资源综合利用”工作，就抓住了建设节约型社会的重点，就是对建设节约型社会的强力推进。
（4）二者推动力量一致。“科技进步”是它们共同的推动力量。节约型社会的构建要求“依靠科技进步和创新，构建节约资源的技术支撑体系。加大对资源节约和循环利用关键技术的攻关力度，组织开发和示范有重大推广意义的资源节约和替代技术，大力推广应用节约资源的新技术、新工艺、新设备和新材料”。认为这既是建设节约型社会的重要保障，又是建设节约型社会的巨大推动力。从上述节约型社会技术支撑内容看，它强调加大对资源节约和循环利用关键技术的攻关力度；强调组织开发和示范有重大推广意义的资源节约和替代技术；强调大力推广应用节约资源的新技术、新工艺、新设备和新材料；等等。这些都是循环经济支撑技术体系的题中应有之义，也是循环经济技术开发的主要任务和目标。这种技术支撑的一致，以及要求技术开发的一致，一方面使节约型社会和循环经济形成了共同开发、相互促进之势；另一方面又使科技进步在高度整合下具有了更加强大的推动力。
（5）二者发展目的一致。“保护生态环境，实现资源永续利用”是二者共同的目的。节约型社会把“节约资源，保护环境”作为“实现经济较快发展”的前提，把“促进人与自然和谐相处，提高人民生活水平和生活质量”，“让人民群众喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产和生活”作为建设节约型社会的目的，把“事关中华民族生存和长远发展”作为实现资源永续利用的历史责任，体现了保护环境、节约资源、对子孙后代高度负责的精神。节约型社会建设目的与循环经济发展目的高度一致。循环经济通过运用生态学规律改造传统经济系统的线性物质流动模式，以闭环反馈式流程使物质达到高效利用和循环利用。建设资源循环型企业、循环型工业园区、循环型城市和循环型社会，强调清洁生产、清洁流通、清洁消费乃至清洁城市，实现对生态环境的保护和资源永续利用，是功在当代、利在千秋的事情。
（6）二者生活方式一致。“节约消费，绿色消费”是二者共同的生活方式。节约型社会在消费领域大力倡导合理消费、适度消费的消费观念和消费行为，特别是在服务行业、公用设施、公务活动、住房、汽车及日常生活消费中，大力倡导节约风尚，使节能、节水、节材、节粮、垃圾分类回收、减少使用一次性用品成为全社会的自觉行动，形成与国情相适应的节约型消费模式。这与循环经济的生活方式是一致的。循环经济倡导消费未被污染或者消费有助于公众健康的绿色产品；倡导在消费过程中注重对垃圾的处置，不造成环境污染；倡导引导消费者转变消费观念，注重环保，节约资源和能源，改变公众对环境不宜的消费方式；等等。这些绿色消费的生活方式也都是节约型社会倡导的主流生活方式。
分析可见，节约型社会与循环经济是相互依托、互为彰显的。相对于循环经济，节约型社会是一个整体性概念，二者是局部与整体的关系。循环经济既是可持续发展的一个重要环节，也是建设节约型社会的重要内容和主要途径。循环经济通过提高资源利用效率，实现能源资源的根本性节约，促进节约型社会的建设。因此，必须大力发展循环经济，加速节约型社会建设的进程。
3.必须发展循环经济，以实现可持续发展
可持续发展概念是人类面对环境污染、资源匮缺、生态失衡的困扰，在不断思考和探索中逐渐形成和发展起来的。
1980年，国际组织“世界自然及自然资源保护联盟”第一次提出了“使生物圈既能满足当代人的最大持续利益，又能保护其满足后代人需求欲望的能力”的可持续发展思想。这是人类在反思自己的生产消费行为，并基于“人类的自然资源的消耗量不应影响自然资源的再生和供给能力，人类的废弃物排放不应超过自然的净化能力”认识上形成的。同年，联合国大会呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球的持续发展。”标志着“可持续发展”概念正式确立。1987年，联合国将可持续发展正式定义为：“既满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”这一定义揭示了可持续发展的两层含意：一是环境与资源满足当代人需要，但这种满足不是无度而是有条件限制的，这就是不以牺牲后代人利益为代价；二是要保证后代人使用资源环境。两层含意共同指向环境与资源，构成了可持续发展的核心。
可持续发展内容丰富，在思维方式上，要求对传统发展方式进行反思和否定；在设计思想上，要求树立工业应当是高产低耗，能源应当被清洁利用；在生产方式上，要求从资源型经济增长模式逐步过渡到技术型增长模式，提高资源与能源利用率，实行产业结构调整与合理布局，改革生产工艺，开发新技术，实行清洁生产和文明消费，减少废物排放；在发展理念上，要求协调经济发展与环境的关系，使社会经济发展既满足当代人的需要又不对后代人们需求构成危害，最后达到社会经济、资源与环境稳定的发展；在发展范围上，要求包括工业、能源、农业、林业、渔业、运输、旅游和基础设施等在内的所有生产和消费都能长久地持续下去，以无害生态的方式最佳地利用资源，尽量少地产生废物。这些是近期目标与长远目标、近期利益与长远利益的兼顾。
在世界共同承诺实现可持续发展的愿景下，我国的能源资源呈现出不可持续发展的态势。我国的能源资源消耗已明显超过了经济增长速度。2001～2004年，我国国内生产总值年均增长8.7%，而能源消费年均增长10.9%，发电量平均增长12.7%。按照这种消费速率预测，我国战略性矿产资源、重要能源对经济建设的保证程度将会进一步恶化。到2010年，我国铁矿石、锰矿石、铬矿石、铜、硫、钾盐、石油、天然气等都难以保证供给；到2020年，除上述能源资源缺口进一步扩大外，铁矿石、铬矿石、钾盐等资源，都只有1/6的供给能力。显然，如果今后能源资源消耗的增长速度继续超过经济增长速度，那么能源资源的供给条件将无法支撑，经济社会发展目标将难以实现，人与自然发展将不可持续。
要实现可持续发展，最佳载体就是循环经济。首先，循环经济就是在可持续发展思想的催生下脱颖而出，并作为实施可持续发展重要途径和主要方式被世界广泛接受的。可以说，循环经济发展不仅体现了可持续发展思想，使可持续发展更加深入人心，而且是可持续发展在实践层面的具体表现。二者相辅相成，相得益彰。其次，循环经济把资源利用最大化和污染排放最小化作为主线，将清洁生产、资源综合利用、生态恢复和持续消费融为一体。这为既满足当代人的需要又不对后代人们需求构成危害奠定了物质基础，提供了实现的可能。最后，环境和资源是循环经济的核心。在循环经济状态下或循环经济活动过程中，无论从哪个角度、哪个方面，以什么为切入点来诠释循环经济，都不能离开环境和资源。无论人们采用什么活动方式，其终极目标都是在获取物质产品的同时，资源必须得到最大限度的利用，环境必须得到充分有效的保护，这也正是可持续发展的根本目标和最好体现。可以说，大力发展循环经济，就是可持续发展的最好实现。
二 发展循环经济的国家行为
我国循环经济发展是在国际社会可持续发展运动推动下，由国家领导高度重视，国家各部委积极行动，专家学者广泛参与，基层企业积极实践，共同形成发展之势的。我国发展循环经济主要从以下两个方面推进。
1.从国家宏观决策层面推进
（1）把发展循环经济确定为编制规划的重要指导原则，让循环经济理念从规划战略的高度切入国民经济发展中。2005年10月，国务院发布了《关于加快发展循环经济的若干意见》（以下简称《意见》）即国发〔2005〕22号文件，《意见》特别强调：“各级政府及有关部门要用循环经济理念指导编制‘十一五’规划和各类区域规划、城市总体规划，以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资源综合利用等专项规划，对资源消耗、节约、循环利用、废物排放和环境状况做出分析，明确目标、重点和政策措施。”[16]这是中央政府用政令的形式确立循环经济的战略地位，推进循环经济发展理念。这一强有力的举措使中国的循环经济发展首先从规划这一战略的高度快速切入经济领域，为较快实现中国传统经济的变革和经济增长方式的转变打下了基础。
（2）《意见》极具操作性、实践性，是推动循环经济在实际层面较快发展的纲领性文件。《意见》明确要求：各地区、各部门要制定和实施循环经济推进计划，加快制定促进发展循环经济的政策、相关标准和评价体系，加强技术开发和创新体系建设。要根据生态环境的要求，进行产品和工业区的设计与改造，促进循环经济的发展。在生产环节，要严格排放强度准入，鼓励节能降耗，实行清洁生产并依法强制审核。在废物生产环节，要强化污染预防和全过程控制，实行生产者责任延伸，合理延长产业链，强化对各类废物的循环利用。在消费环节，要大力倡导环境友好的消费方式，实行环境标志、环境论证和政府绿色采购制度，完善再生资源回收体系。大力推行建筑节能，发展绿色建筑。推进污水再生利用和垃圾处理与资源化回收，建设节水型城市。推动生态省（市、县）、环境保护模范城市、环境友好企业和绿色社区、绿色学校等创建活动，等等。《意见》不仅有宏观指导，更有微观指标，是一部可行性、操作性极强的政府行政文件。《意见》的出台为循环经济走向企业、走向经济一线制定了行动路线图。
（3）把节约资源与保护环境作为基本国策，为循环经济奠定发展地位。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，“要把节约资源作为基本国策”。[17]2006年2月，胡锦涛总书记在中共中央政治局第29次集体学习时指出：“要坚持节约资源和保护环境的基本国策，大力发展循环经济。”2006年3月，全国人民代表大会把节约资源与保护环境首次作为基本国策写入“十一五”规划。基本国策就是基本的国家政策，是国家大政方针基本精神的体现，也是其他工作的依据和准绳。把节约资源与保护环境作为基本国策，意味着今后国家的方针政策将围绕这个方面进行和展开。而循环经济是节约资源与保护环境的有效载体和基本实现形式，因此，可以被看成从法定地位上对循环经济的最大支撑。
（4）把“发展循环经济”作为《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）重要内容单列，标志着循环经济在中国已正式全面铺开。《纲要》第22章对如何发展循环经济做了明确规定：“坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。”[18]并具体从节约能源、节约用水、节约土地、节约材料、加强资源综合利用、强化促进节约的政策措施等六个方面进行指导和规定。《纲要》是全面指导中国国民经济和社会发展2006～2010年的工作指南和具体目标，将发展循环经济作为重要组成部分单列，标志着循环经济在中国已正式全面启动，并进入实施阶段。
（5）中央领导关于循环经济的谈话更集中、更具体，从中央高层强力推动。2006年以来，中央领导不断就循环经济发表重要讲话。2006年2月21日，胡锦涛总书记在集体学习时着重讲了循环经济；3月5日，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第四次会议上的政府工作报告中讲到循环经济；4月17日，温家宝总理在第六次全国环境保护大会上又讲到循环经济。短时间内，高层领导就同一问题发表讲话，说明循环经济对中国发展的重要性和高层领导的重视。并且，与以往相比，讲话的内容更具体、更丰富。胡锦涛总书记讲到循环经济在“节约资源作为基本国策”的基础上，把“保护环境”纳入其中，“要坚持节约资源和保护环境的基本国策，大力发展循环经济”。温家宝总理谈到要“在重点行业、产业园区、城市和农村实施一批循环经济试点”，要“完善资源综合利用和再生资源回收的税收优惠政策”，“要推进节能、节水、节地、节材和资源综合利用、循环利用，推行清洁生产，努力实现增产减污”。讲话中，内容涉及国策、税收、试点、节能、节水、节地、节材等诸多问题，表明高层领导对循环经济研究之深，关注之切。而这正是循环经济得以成为国家行为的重要保障。
（6）制定和实施了一批相关法律法规。1995年后，中国相继颁布实施了一批与循环经济发展相关的法律，如1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》，1997年颁布的《节约能源法》，2002年又颁布了《清洁生产促进法》。同时，20世纪80年代颁布的一批法律，也在90年代正式实施。有1995年实施的《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理登记实施细则》，1996年执行的《水污染防治法》，1996年实施的《矿产资源法》，1997年实施的《环境噪声污染防治法》，2000年执行的《海洋环境保护法》等。目前，中国共有4部环境法律、8部资源管理法律、20多项环境资源管理行政法规、260多项环境标准，初步形成了环境资源保护的法律体系框架。
此外，国家发展和改革委员会提出从四个方面，采取八项措施加快推进循环经济。
2.由国家牵头的循环经济社会实践推进
（1）在企业推行清洁生产。中国在20世纪90年代就开始在企业推行清洁生产，主要采用改进设计、使用清洁能源和原料等措施。为了更好地约束企业污染环境的行为，加大清洁生产推进力度，这一时期还制定并实施了《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》等一批法律。目前，全国已经在20多个省（区、市）的20多个行业、400多家企业开展了清洁生产审计，建立了20多个行业或地方的清洁生产中心。有5000多家企业通过了ISO4000环境管理体系认证，几百种产品获得了环境标志。在发展循环经济的过程中，一些企业针对行业特点和企业自身的具体情况，做出了很多有益的尝试。如宝钢采用“建造废物回用链”的模式，取得了很好的效果，吨钢综合能耗比设计值低了近1/3，世界领先。
（2）推进生态工业园区建设。以生态工业园区建设为途径，大力发展循环经济，是中国区域层面实施循环经济战略的典型模式。国家在全国建立了以鲁北国家生态工业示范园区、广西贵港国家（制糖）生态工业示范园区、南海国家生态工业示范园区等12个不同类型的国家生态工业示范园区。这些园区都根据生态学的原理组织生产，使上游企业的“废料”成为下游企业的原材料，尽可能减少污染排放，争取做到“零排放”，实现社会、经济、环境效益的统一。
（3）推进区域循环经济试点。上海市、辽宁省和贵阳市等省市在区域层面进行循环经济探索较早。辽宁省政府在编制完成《辽宁省清洁生产工作实施方案》的基础上，在国家环保总局的指导下，出台了《辽宁省发展循环经济试点方案》，省内14个市先后完成了发展循环经济试点的实施方案。江苏省为推动循环经济进入经济发展主渠道，2002年以来，省政府开始组织编制《江苏省循环经济建设规划》，并组织南京大学、清华大学等单位对循环型农业、循环型工业、循环型第三产业及循环型社会等课题进行研究。2002年，国家环保总局正式批准贵阳市为建设循环经济生态城市的试点，计划用15～20年的时间，把贵阳建设成全国首个循环经济生态城市，并第一个颁布了《贵阳市循环经济法》。山东省在实施循环经济方面，初步形成了鲁北化工生态工业等循环经济发展模式。
此外，国家“十一五”规划又重点推出了一批循环经济示范试点工程，这是国家2006～2010年进行循环经济实践的重要部署和行动安排，主要包括：①重点行业，建设济钢、宝钢、鞍本钢、攀钢、中铝、金川公司、江西铜业、鲁北化工等一批循环经济示范企业。②产业园区，建设资源循环利用产业链及园区集中供热和废物处理中心，建设河北曹妃甸、青海柴达木等若干循环经济产业示范区。③再生资源回收利用，建设湖南汨罗等再生资源回收利用市场和加工示范基地。④再生金属利用，建设若干30万吨以上的再生铜、再生铝、再生铅示范企业。⑤废旧家电回收处理，建设若干废旧家电回收利用示范基地。⑥再制造，建设若干汽车发动机、变速箱、电机和轮胎翻新等再制造示范企业。中国循环经济发展，在上述若干重大战略部署和实施中拉开了帷幕。
三 发展循环经济的制约与借鉴
1.发展循环经济的制约因素
但是，我们必须清醒地看到，循环经济是由发达国家传入中国的，与中国不同的是，发达国家是在较好地解决了工业污染和部分生活型污染，即在工业集约化程度相对较高的基础上发展循环经济。发达国家要解决的主要问题，不在生产环节，而在消费环节，是由后工业化和消费型社会结构的“大量生产、大量消费、大量废弃”引起的消费污染，到后来成为环境保护和可持续发展的重要障碍。在这一背景下，产生了以提高生态效率和废物的减量化、再利用及再循环（“3R”原则）为核心的循环经济理念与实践。
中国不同，中国发展循环经济主要不是解决由过度消费引起的环境污染，而是解决在生产力水平不高的情况下，为提高人民生活水平，在进行压缩型工业化和城市化建设过程中出现的复合型环境污染问题和高投入、高消耗、高排放导致的资源耗竭问题。显然，中国发展循环经济比发达国家要艰难得多。这种艰难在于，循环经济是一种集约化程度和科技含量相对较高的规模经济，对产业规模和生产技术都有一定要求；它遵循的减量化、再利用、资源化原则，对自然资源使用形成了较大约束，需要法律的保障；同时，还要有正确的生态观以及能够使生产的外部化成本内化的机制。循环经济发展需要这些支持，在中国当前的经济社会条件下，力度明显不足，对循环经济发展形成了一定制约。
（1）生产规模制约。中国发展循环经济的直接目的是改变高消耗、高污染、低效益的传统经济增长模式，走出一条新型工业化道路，解决复合型环境污染问题，保障全面建设小康社会目标的顺利实现。所以，中国循环经济实践首先从工业领域开始。但工业企业不像高科技企业，其盈利一般是建立在规模化基础上的，是在追求微观效益最大化，即单位产出成本消耗最小化实现的。同样，企业在进行资源的减量化生产时，也必须以规模为前提，没有规模经济就不可能实现单位产出的资源消耗最小化。实践表明，一些企业都是在接近或形成规模经济的基础上，实现资源的充分循环利用的，如济钢、宝钢、中铝、鲁北（化工）等一批“十一五”循环经济示范企业，都是中国的大型特大型企业。只有企业达到规模经济后，才具有进入推进循环经济的良性循环能力。不盈利的资源循环型经济，即使政府支持和推动，也不可能长久。其次，必须在废弃物排放量具有规模化循环利用的可能时，循环利用资源才能实现成本最小化。对单个企业来说，只有规模足够大、排放的废弃物“足够多”时，企业才具备独立对其进行循环利用的经济可行性。如果循环利用资源的规模达不到成本最小化，循环经济就不具有生命力。例如，糖厂用甘蔗生产出产品——精炼糖，产生了废弃物废糖蜜和蔗渣，这两种废弃物又可以通过循环利用，用来制成酒精和纸，但是如果糖厂规模小，用来共生代谢的废弃物就不能作为原料有效供给酒精厂和造纸厂，从而失去了循环的经济意义。最后，循环经济要求实现地域化规模经济。中小企业在生产中会产生各种废弃物，由于废弃物的量不足以达到规模化处理的最小规模，在内部独立循环利用资源不具备可行性。在这种情况下，需要实现资源循环利用的社会化，要求有专业化的废弃物收集、分类、加工处理、再利用的专门企业。这种规模经济要求企业集中，从而实现循环经济在地域上的规模经济。上述分析可知，循环经济需要一定的规模支撑才能实现资源循环，否则，就会出现循环不经济的被动局面，失去循环的意义。
从目前中国的情况看，中小企业大多规模小，给循环经济发展以较大制约。中国目前有130余万个工业企业，其中中小企业120余万个，占总数的90%以上。从规模上看，中国年产品销售收入在500万元以上的工业企业有17.89万个，其中中小企业17.7万个，约占99%。规模以上企业只占总企业数的13.7%，其中规模以上中小企业占总企业数的13.6%。由此可见，中国绝大部分是中小企业。这可从另一方面得到佐证。2006年4月由IBM和复旦大学联合发布的《中国企业走向全球——实践、挑战与对策》，宣称当前中国只有60家企业可以实现国际化，从公布的企业看，都是集约化程度高的大型企业。这两组数据，从两个不同的角度说明中国规模以上的企业太少，对中国推进循环经济发展造成困难。
（2）企业技术制约。循环经济发展是建立在新技术、新工艺、新的物质循环特征研究基础上实现的，因此，发展循环经济必须紧紧围绕循环经济功能和作用来开发技术。循环经济运行首先遵循减量化原则，选用较少的物质和能源消耗的工艺路线来达到既定生产目的，在源头节约资源和减少污染，因此，减量化技术就是必备技术；又如，资源减少和稀缺是一种趋势，开发和使用新资源、新材料、新产品、新工艺，替代原来所用的资源、材料、产品和工艺，以提高资源利用效率，减轻生产和消费过程对环境的压力就成了必需，开发替代技术也就不可缺少。按照循环经济功能作用开发的替代技术、减量技术、再利用技术、再资源化技术、系统优化技术、共生链接技术等属循环经济的技术体系，在体系下又有众多单项应用技术做支撑，由此形成了循环经济支撑技术体系。但目前，我国大部分企业还不具备这种支撑力量。我国企业一方面是在粗放的生产轨道上运行的，科技含量不高，技术只能维持粗放式生产，不能对企业生产模式的提升和优化起支持作用；另一方面，我国90%以上是中小企业，受人力、物力、财力的制约，科技研发投入远远不够。有调查显示，目前中国企业研发力量薄弱，只有25%的大中企业拥有研发机构，75%的企业连一个从事研发活动的专职人员都没有。只有0.03%的企业拥有核心竞争力的专利技术。以哈尔滨为例，研发投入占销售收入5%以上的国有大中型企业仅有17家，仅占国有大中型企业总数的8.3%；达到3%的29家，仅占总数的14.1%。粗放的经济模式、偏低的科技投入和较少的科研队伍，使现有的企业难以给予循环经济应有的技术支持。
（3）交易成本制约。自然资源包括气候资源、水资源、矿物资源、能源、生物资源等，在用于生产和生活中时，其价格一般不能反映价值，甚至是廉价和无偿使用，这就使进入市场的主体——企业从生产成本考虑，自然地将传统经济这种以资源消耗获得利益与回报的生产方式作为首选。循环经济在自然资源价格不能真正反映其价值的情况下，没有市场竞争力。这是因为，传统经济与循环经济相比，初次资源与再生资源成本差别大。任何一个企业，自利性是其本质，这就决定了企业总是在采用初次资源与再生资源之间进行成本比较，总是试图免费或低价使用环境，通过排放废弃物而节约局部成本。这种情况在矿业生产中表现得最为明显。在矿业生产中，存在着矿藏资源价格过低和矿业生产支付的环境成本过低的现象，相当于廉价侵吞了公共资源。由于长期以来的矿产价格形成机制，矿山的价格常常仅相当于相应面积基本农田的价格，而由于矿业生产规模大、环境影响滞后，矿业生产中的环保成本一般来说大大低于生产消费环节中的环保成本。就说是，在矿业开采中对环境保护的要求比较低，这就使得企业从廉价的自然资源中获得巨大回报，而将本应由其承担的环境成本转嫁给社会承担。如云南省东川市由于开采铜矿和冶铜造成泥石流引起重大人员伤亡，事后已投入7000多万元仍于事无补，如果想完全治理107条泥石流沟，所需资金将大大高于近几十年东川市开采铜矿的收入。这种环境成本的外部化，是人们选择传统经济的重要原因。
循环经济是按照生态学原理运行的经济模式，循环经济的系统观要求人们在考虑生产和消费时不再置身于这一大系统之外，而是将自己作为这个大系统的一部分，来研究符合客观规律的经济原则。以采矿业为例，循环经济采矿首先着眼于生态的可持续发展，按照生态系统的平衡法则进行生产。在进行项目可行性研究阶段就考虑到环境保护和对被开采的土地进行复垦，防止水土流失，防止环境破坏。在开采设计方案中，就包括对矿山环境的保护和对土地复垦的设计方案。土地复垦需要配齐复垦设备，本着因地制宜、综合治理、综合利用的原则，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔、宜副则副。通过对因挖损、隆起、压占、扰乱土壤层次等被破坏的土地采取整治措施，使其恢复可利用的状态。循环经济通过对土地的修复使其再生，这种再生的土地资源成本比初次土地资源成本要高得多，在比较利益驱动下，无论企业还是私人资本都不会自觉地“循环起来”。也就是说，在廉价的自然资源状况下，在外部成本不能内化的情况下，循环经济由于成本问题而不可能自发地产生。
（4）传统观念制约。长期以来，在传统的经济和价值观念中，一些人认为没有劳动参与的、天然的自然资源没有价值；另一些人认为自然资源不能参与买卖交易，因此没有价值。受这种价值观影响，人们对自然资源的态度，只注重个体当前短期经济利益的最大化，忽视社会经济长远的发展目标。当使用自然资源的经济属性时，只关注资源的经济属性所带来的“私人品”效应，即厂商或消费者通过市场获得的资源的经济价值；当使用自然资源的生态属性时，就认为资源的生态属性属社会“公共品”，厂商或消费者无须通过市场就可无偿获得资源的全部生态价值。这也就是人们对资源的经济价值具有“精打细算”“适度消费”的市场理性，但对资源的生态价值却具有“坐享其成”“过度消费”的自利理性原因所在。
对自然资源价值认识不足，将严重阻碍循环经济发展。这是因为，认识决定思维方式，决定行为方式，决定每一个人的价值取舍，当一个人对生态环境的价值认识不到位或者根本不认识时，就不会考虑自己的行为对环境造成的影响，就不会在生产和生活中自觉地节约资源、保护生态环境。如果一个集体对生态环境的价值认识不到位或者根本不认识，就不会做出适合循环经济发展的制度安排，即使有政策法规的强制性，执行力也会大打折扣。
循环经济发展是一个浩瀚的系统工程，它不仅包括生产的循环，如生产系统、流通服务系统、消费系统、生态系统和基础设施系统，还包括社会系统，是人与自然和谐相处的社会大循环。在这个大循环中，如何将循环经济思想体现于政策中，如何制定制度法规，如何更好地体现自然资源价值，如何将交易中的外部成本内部化，一系列的问题都需要人们去解决。而所有这一切，都建立在对循环经济、对自然资源充分认识的基础上。如果不彻底抛弃传统的错误认识，循环经济思想就不可能在人们的头脑中扎根，循环经济发展也就不可能长久。
（5）法规制度滞后。法规是规范人们行为、体现国家意志、具有强制性和普遍意义上的行为标准和行为准绳。尤其是把主要内容和目标量化为硬性指标，设计成切实可行的法规条款，更具有可操作性和执行力，更能起到法律效用和规制作用。国外循环经济立法，无不体现这一特点。在德国的《包装废弃物处理法》和《循环经济和废物管理法》中，就曾明文规定，自1995年7月1日起，玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料等包装材料的回收率全部达到80%。20世纪90年代，美国加利福尼亚州通过了《综合废弃物管理法令》，要求在2000年以前实现50%的废弃物能够通过源头削减和再循环的方式处理，未达到要求的城市将被处以每天1万美元的行政罚款。为推动资源的回收利用，1998年美国环境保护署宣布用5年时间使城市垃圾回收率达到25%，到2005年提高到35%。据此，各州纷纷通过立法对本州居民提出了更严格的要求。许多州规定，新闻纸的40%～50%必须使用由废纸制成的再生材料，塑料垃圾袋必须使用30%的再生材料，等等。法律法规的具体性、强制性、配套性和可行性，使发达国家取得了良好的资源循环利用效果。
反观中国，20世纪80年代以来，陆续制定了30余部有关环境资源方面的法律法规，环境标准多达260余项，应该说，初步形成了系统的环保监督体系。但效果仍不理想，2006年上半年，对中国环境影响最大的污染物，空气中的二氧化硫和水中的化学需氧量都超过了预定的指标，并且不降反升。造成这种后果的主要原因有：一是重制定轻执行。目前中国环境标准已基本覆盖了涉及环境保护的各个方面，但是各级环保管理部门在标准贯彻实施的监督检查方面手段不完善，力度不够，造成相当一部分排污企业对执行环境标准的重要性认识不足。二是标准尺度不一。目前部分环境标准与现有的经济技术水平不相适应，有的标准过严，有的标准过宽。产生这种问题的原因在于在制定标准的过程中，听取各行业企业和环保企业的意见不够，对不同行业污染特性和治理技术状况不清楚。三是环境标准过于笼统。现行环境标准大多为全国统一性标准和综合性标准，没有考虑不同地域、不同经济发展水平以及不同接纳地的环境容量和环境功能的区别，都按照同样的标准去要求，可行性和可操作性不强。四是环境标准的前瞻性和预告性不够。我国制定和颁布的环境标准一般都是近期要实施的标准，缺乏前瞻性的远期标准，难以对企业起到引导作用，在执行中也会加大标准实施的难度。五是环境标准的社会性和影响力有待进一步加强。环境标准以机关文件形式发布，形式比较单一，只有各级政府部门知道，企业作为执行环境标准的主体对环境标准的了解不够全面、不够透彻，环境标准缺乏广泛的社会影响力。六是标准不配套。如颁布的260多项环境标准，要通过什么途径消化和实现，没有配套的设计和安排，没有相应的法规引导。一方面，导致环保指标控制不住；另一方面，在生产环节，产品多是用初次资源生产，再生资源利用率没有硬性指标规定和约束，使再生资源由于没有价格优势而得不到发展。所有这些，都将使循环经济发展所需要的法律支持受到挑战。
2.发展循环经济的国际借鉴
国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》明确指出，21世纪前20年，中国处于工业化和城镇化加速发展阶段，面临的资源和环境形势十分严峻。为抓住重要战略机遇期，实现全面建设小康社会的战略目标，必须大力发展循环经济。可见，发展循环经济直接关系到中国21世纪发展战略目标的实现。因此，这场战役只能成功，只能打好，不允许失败。鉴于中国发展循环经济还存在诸多不利因素，我们有必要借鉴国外先进经验，取人之长，补己之短。
德国、日本、美国、法国、英国、比利时、澳大利亚等国在发展循环经济方面走在世界前列，尤其是德国和日本，本国资源十分有限，为解决这一影响它们发展的根本性问题，进行了长达30余年的探索，取得了许多宝贵经验。其中一些带共性、带根本性的举措，很值得我们学习和借鉴。
（1）立法保障。德国是世界上进行循环经济立法最早的国家，1978年就开始先后制定了《废物处理法》《电子产品的拿回制度》《循环经济和废物清除法》《垃圾法》《再生能源法》等，形成了详尽而完备的循环经济法律体系。德国法律最大的特点是，法与法之间设计合理，可行性强，并且有非常具体的量化指标要求，增强了可操作性。日本则是循环经济法制建设较为完备的国家之一。它从1991年先后制定了《回收条例》《废弃物清除条例修正案》《循环型社会形成推进基本法》《促进资源有效利用法》《废弃物处理法》等系列法律。日本法律层次分明，在循环经济法的顶端是基本法，位于中间的是综合法，底部是具体执行法。这些立法有效减少了日本对外部资源的依靠程度，尤其是日本的《循环型社会形成推进基本法》，在目标和内容上更为深入和丰富，其宗旨是改变传统社会经济发展模式，建立“循环型社会”，并获得了成功。美国1965年制定了《固体废弃物处理法》，经过五次修订，完善了固体废物循环利用的法律制度。法国、英国、比利时和澳大利亚等发达国家在20世纪90年代相继颁布和实施了有关废弃物减量化、再利用和安全处置的法律，从立法上给予了保障。
（2）政策支撑。为了促进循环经济的发展，各国在实践中非常重视发挥政策的主导功能，根据循环经济发展特点和要求，制定和实施了许多切实可行的好政策、好制度。一是实施保证金归还制度。可再生资源没有回收往往是环境污染的一大问题，美国的一些州和几个欧洲国家对饮料瓶罐采用了保证金归还制度。保证金归还制度鼓励人们回收一些有必要安全处理的特别重要的材料，比如汽车上的蓄电池等。二是资源回收奖励制度。政府或有关部门拿出一部分资金用于奖励行为人。这种办法在日本许多城市较为通行，目的是鼓励市民回收有用物质的积极性。例如，日本大阪市对社区、学校等集体回收报纸、硬板纸、旧布等行为给予奖金奖励。三是实施垃圾收费制度。根据所倒垃圾数量对倒垃圾者进行收费。这种为扔废物而花钱的计划目前正在美国的200多个城市进行，使城市垃圾数量大大减少。四是征收新鲜材料税。征收新鲜材料税将促使人们少用原生材料，多用再生材料。美国越来越多的州已经通过了关于坚持产品再循环的法律。五是征收填埋和焚烧税。这种税在美国新泽西州和宾夕法尼亚州得到征收，也得到法国和英国的呼应。这种税主要针对将垃圾直接运往倾倒场的公司或企业，而不是针对一般居民。征收填埋税和焚烧税，有力地促进了企业或公司对垃圾进行减量化和再生利用。
（3）市场化运作手段。1990年9月，德国的95家包装公司和工厂企业及零售贸易商建立了公益性私营企业——德国双元回收系统（DSD），形成民间回收网络。DSD是一个专门组织对包装废弃物进行回收利用的非政府组织。它接受企业的委托，对付费的企业在其包装物上打上“绿点”标志，组织收运者对它们的包装废弃物进行回收和分类，然后送至分布在全国的367个中转站进行分拣打包，再分类送至相应的资源再利用厂家进行循环利用。又如瑞典，1994年瑞典工商界各行业协会和一些大包装公司经过协调，根据包装的不同种类成立了4家包装回收企业：瑞典纸和纸板回收公司、瑞典塑料循环公司、瑞典波纹纸板回收公司和瑞典金属循环公司。加上早在1986年就成立的瑞典玻璃回收公司，五大公司的业务涵盖了一切可能的包装材料的回收再利用。再如法国，1993年在法国政府和工商界授意下成立了“生态包装”集团，它是一家私营公司。“生态包装”公司最重要的作用就是用来协调垃圾处理企业与各个城市和地区政府的关系。
（4）生产者责任制原则。发达国家把“谁污染、谁负责”的生产者责任制，作为推进循环经济的一项基本原则加以贯彻和执行。1995年，英国在《环境法》中明确规定了企业回收符合标准的义务、经济代价义务等。德国1998年的包装法令也做了类似的规定。这一工作做得较好的是瑞典，瑞典议会于1994年确立了“生产者责任制”的原则方法，即生产者应对其产品在被最终消费后继续承担有关环境责任，而消费者则有义务对废弃产品及包装按要求进行分类并把它们送回相关的回收处。同年，瑞典议会通过了关于产品包装、轮胎和废纸的生产者责任制法规。其后，汽车和电子电器的生产者责任制法规也都在《环境法》基础上相继出台。生产者对其产品被消费后要继续承担环境责任，污染者必须付费。在回收的经济义务，即处理费用方面，瑞典的法律规定，由制造商和政府共同承担。责任制规定将生产者利益与环境紧密挂钩，将生产行为延续至消费领域，不但能促进企业技术改造，增强企业环保责任意识，还能带动全社会的共同参与。我国在这方面必须进行有效尝试。
（5）分层推进方式。在循环经济发展模式上，先行国家主要呈现三种推进方式。一是企业层面的小循环模式。最著名的是美国的杜邦化学公司。一个车间的废物到下一车间变成原料，废物通过梯形利用越来越少，最终形成“零排放”。二是区域层面的中循环模式，如丹麦的卡伦堡模式。通过区域内企业资源的共生代谢，实现再生资源的循环利用。三是社会层面的大循环模式。在生产部门和消费领域，在不同园区之间、不同行业之间根据废弃物和原料的投入产出先后次序形成循环。做得比较好的是日本，日本的资源再生系统由3个子系统构成：废物回收系统，废物拆解、利用系统以及无害化处理系统。
发达国家先进经验给了我们以下四点借鉴和启迪。
一是立法先行，立足于本国实际。从国外立法看，发达国家是在生产力发展水平较高情况下发展循环经济的，立法内容主要针对消费领域的废弃物回收处理等问题，其着眼点、着力点都与中国不同。因此，中国立法绝不能照搬别国经验。中国当前的首要任务是解决工业污染问题，如二氧化硫、化学需氧量等严重污染。一方面要抓紧立法，另一方面必须学习发达国家立足本国实际立法，突出法律的可行性和可操作性，以及相关配套法律的制定。
二是我国在循环经济政策支持上，还做得相当欠缺，尤其是自然资源价值问题、外部化成本问题、一次性资源消费和再生资源利用等问题都没有明确的政策导向，或者根本没有相关政策。这致使我们一方面感受着资源匮乏带来的威胁和危机，另一方面又大量而普遍地进行初次资源的一次性消费。这种局面应尽快通过立法和政策加以纠正。
三是发展循环经济需要社会的广泛参与。通过市场运作，发展社会组织的作用，不仅可行，而且可为，通过社会组织或社会中介组织，可以把资源循环利用的触角延伸到社会的每一个角落。目前国际上德国做得最为成功，已成为一个庞大的社会化网络，实现了产业化经营。在中国，这种自发的民间个体和组织已经存在，只是没有进行有效组织、没有形成规模，只要加以引导就可以实现。
四是在发展模式上，中国已在微观和中观层面进行广泛试点，并取得成效。但是，中国地域辽阔、人口众多，与上述发达国家有显著不同，因此，选择何种发展模式，必须根据各自的特点、条件而定。模式是创造出来的，必须在学习发达国家经验的基础上，发挥出自己的特色。
四 发展循环经济的战略选择
1.发展循环经济的指导思想
发展循环经济，是在胡锦涛总书记带领我们进行新的长征、抓住21世纪前20年战略机遇期、加速城市化工业化进程、全面实现小康社会的历史条件下进行的，因此，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，以提高资源生产率和减少废物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力，强化节约资源和保护环境意识，加强法制建设，完善政策措施，形成政府大力推进、市场有效驱动、公众自觉参与的循环型社会机制，实现人与自然的全面、协调、可持续发展。
2.发展循环经济的基本原则
（1）坚持走新型工业化道路的原则，形成有利于节约资源、保护环境的生产方式和消费方式。坚持走新型工业化道路是党的十六大在总结我国工业化历程的经验和教训，分析未来我国经济社会可持续发展面临的任务和挑战，适时提出的发展原则。所谓坚持新型工业化道路，就是要求走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新路子。与发达国家工业化和我国经历的传统工业化相比，新型工业化“新”意在于，是以信息化带动工业化，工业化与信息化互动发展的工业化；是建立在科技进步基础上，科技含量高的工业化；是以经济效益好、增长质量高为标志的工业化；是实现经济、人口、环境、资源相互协调、可持续发展的工业化；是能充分发挥我国劳动力资源优势的工业化。其核心是形成有利于节约资源、保护环境的生产方式和消费方式，走可持续发展道路，这与循环经济的价值追求一致。
走新型工业化道路，是坚持“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”的五位一体发展道路。只强调科技含量高，不一定经济效益好，许多高、精、尖的研发项目，不与市场对接，或不能对接，没有市场效应和经济效益。只强调经济效益好，不能说明科技含量高，传统产业就是靠掠夺廉价资源和转移环境成本获得经济利润。
强调科技含量高、经济效益好，也不一定就能实现资源消耗低、环境污染少，最能说明问题的是发达国家现状。发达国家工业化水平高，已到后工业化阶段，科技含量高、经济效益好是不争的事实。但发达国家人均资源消耗和环境污染大大高于发展中国家，据世界银行最近发布的数据，全世界人均能源使用量为1699千克石油当量，澳大利亚、加拿大、日本、英国、美国等发达国家的人均能源使用量都远超过世界平均值，而孟加拉国、印度、巴西、智利、中国等发展中国家的人均能源使用量都低于世界平均值。全世界人均二氧化碳排放量为3.8吨，上述发达国家的人均二氧化碳排放量都高于世界平均值，而包括中国在内的许多发展中国家则低于世界平均值。发达国家生活垃圾侵占了大量土地，造成严重的环境污染，有些还将垃圾等废弃物输入发展中国家，扩大污染。究其原因，皆因生产方式决定消费方式所致。
强调科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少，也不一定能达到既定目标，还必须充分发挥人力资源的优势。历史显示，劳动力在不同生产节点上集聚，标志着不同的生产方式。劳动力集聚于农业，说明还处于农业社会，自给方式是主导；劳动力集聚于工业，说明处于工业化社会，传统的线性生产方式是主导。因为只有粗放外延式的劳动密集型工业产业，才需要大量劳动力支撑。劳动力集聚于城市，并作为人力资源大量服务于生产服务性行业和第三产业中，即经济增长主要不是依靠大量资源投入，而是通过科学技术尽量延长产业链，使资源在代谢共生基础上得到最充分利用和循环利用，如工业生态园产业链、再生资源回收和加工产业；通过完善社会化服务功能，使大量劳动力作为人力资源服务于生产服务性行业和第三产业，如金融、投资、会计、律师、公证、咨询、研发、仓储、物流及旅游、餐饮、宾馆等行业，创造财富，创造价值，拉动经济增长，形成循环型生产方式。这才是新型工业化的理想模式。
可见，坚持走新型工业化道路，就必须坚持五位一体的发展道路，任何偏颇或忽略，都将从根本上影响生产方式的转变。
坚持走新型工业化道路，实现生产方式的根本转变，即由资源—产品—废弃物的线性生产向资源—产品—再生资源的循环生产转变，才能使资源获得最大限度的节约，环境得到最有效的保护。同时，生产方式决定着消费方式，生产方式的社会形式决定消费方式的社会形式。单向线性生产方式在生产社会化组织结构中没有物质闭环回路，必然导致人们在使用或消费产品后，把它当做不可再利用的废弃物抛弃。循环型生产方式把资源从开采、生产、流通、消费等各个环节都纳入系统循环之中，循环型消费模式的建立也就自在其中。
（2）坚持推进经济结构调整、加快技术进步、加强监督管理的原则，提高资源利用效率，减少废物的产生和排放。循环经济思想下的经济结构调整，主要从可持续发展的战略高度着眼，对现有经济结构进行优化，以确保经济、社会、资源、环境的协调发展。经济结构调整主要包括产业结构调整和区域结构调整。坚持推进经济结构调整，总体而言，就是根据资源条件、区域和行业特点，合理调整我国的产业结构和布局，优化资源配置。用循环经济的发展理念指导区域发展、产业转型和老工业基地改造。但具体到产业结构调整和区域结构调整，则侧重点又各有不同。
①产业结构调整。坚持推进产业结构调整，重心在加快技术进步。用先进技术和高新技术引领产业结构调整和产业升级，提升产业整体水平，彻底改变产业粗放、外延、高消耗、高排放、高污染的状况。形成以高新技术产业为先导，以基础产业和制造业为支撑，服务业全面发展的产业新格局。
因此，坚持推进产业结构调整，重点是推进先进制造业发展。先进制造业是制造业吸收信息技术、新材料技术、自动化技术和现代管理技术等高技术，并与现代服务业互动的新型产业，是打造现代服务业、提升基础产业基础设施建设质量和水平、提高资源利用效率、减少废物产生和排放的关键。
坚持推进产业结构调整，必须提高服务业比重。现代服务业亦称现代第三产业。主要由四个层次构成：流通部门、为生产和生活服务的部门、为提高科学文化水平和居民素质服务的部门、为社会公共需要服务的部门。由于第三产业相对于主要以资源消耗型为主的第一、第二产业，具有能源资源相对消耗量低、占用土地少、环境污染少等优势和特点，一般在产业结构调整中，都作为发展重点。发达国家第三产业在经济总量中所占比重达到60%～70%，我国才刚刚达到40%，远远低于发达国家水平。要转变我国以第一、第二产业为主，经济总量占到60%的结构不合理状况，政府需从两个方面着力，一是通过金融、税收、投资等系列政策对服务业特别是生产性服务业进行扶植和引导，促进第一、第二产业的人力、物力、财力向第三产业转移。二是要大力培育服务业市场，政府要千方百计降低入市门槛，提高服务质量和服务水平，保护从业人员合法权益，严格禁止商业贿赂，促进现代信息、物流、金融、会计、咨询、商务、法律及各类技术服务业较大发展，使生产性服务业不断向制造业渗透，直接作用于制造业的生产流程，延伸产业链条，加速产业结构调整进程。
坚持推进产业结构调整，必须加强基础产业和基础设施建设。基础产业主要包括农业、钢铁、材料、能源、化工、装备制造等产业；基础设施建设主要包括交通、通信、水利、电力、燃气、环保、减灾救灾等设施的建设。从内含看，它们都是关系社会财富积累、人民生活改善、国家综合实力提高、现代化建设等国计民生的支柱产业和基础产业，但几乎又都属于重化工行业，是资源、能源消耗大户和高污染行业。因此，加强基础产业和基础设施建设，关键点不在扩大生产规模，而在应用新技术、新工艺、新方法，对内部生产进行优化重组，规模生产，用尽可能少的资源、能源（或用可再生资源），创造相同的财富甚至更多的财富；政府的职责是加强引导和管制，对高耗能、高耗水、高污染的“三高”企业，要引导它们开发和生产集约型、技术型和高附加值的产品，加快淘汰落后技术、工艺和设备。严格限制新上高耗能、高耗水、高污染项目。
②区域结构调整。坚持推进区域结构调整，重点是加强宏观调控，在循环经济思想指引下，实施好西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的战略，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的格局。就是各地区从实际出发，发挥比较优势，加强薄弱环节，促进协调发展。
西部地区旅游资源和生态资源丰富，因此，坚持推进区域结构调整，对西部而言，就是要加强基础设施建设和保护生态环境，充分发挥生态资源优势，大力发展特色产业。东北地区是老工业基地，坚持推进区域结构调整，对东北地区而言，就是要加快用高新技术和先进适用技术改造传统产业，淘汰落后工艺、技术和设备，实现传统产业升级，振兴装备制造业。中部是粮食主产区，对中部而言，一方面必须通过科技兴农，大力发展集约化农业，加速农业产业化进程；另一方面，必须根据自己的比较优势发展能源和制造业。中部能源开发，要坚决杜绝滥开发、滥开采现象发生。东部是发达地区，也是外贸出口和加工地区，坚持推进区域结构调整，对东部地区而言，就是要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，增强可持续发展能力和辐射带动能力。
这种建立在各自资源优势基础上的不同区域功能定位，从资源角度讲，是最大的节约。又由于相同产业具有集聚性，这种格局，更有利于资源在大范围内充分循环利用和共生耦合，对落实胡锦涛总书记关于促进资源循环式利用、鼓励企业循环式生产、推动产业循环式组合的指示精神，对建设资源循环型社会都具有非常重要的现实意义。关键是在推进中要健全区域协调互动机制，包括市场机制、合作机制、互动机制和扶持机制。通过政府调控和相互协调机制，破除地区壁垒、行业壁垒、市场壁垒，实现资源跨地区、跨行业、跨所有制的优化配置。各地区要坚持大中小城市和小城镇协调发展的方针，提高城镇综合承载能力。按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，推进城镇化，发挥城市群的集聚效应。
（3）坚持以企业为主体，政府调控、市场引导、公众参与相结合的原则，形成有利于促进循环经济发展的政策体系和社会氛围。发展循环经济的主体是企业，但循环经济必须给企业带来利润，使企业盈利，企业才有积极性。我们知道，循环经济既是一个物质和能量的循环过程，也是一个价值的循环过程。实现物质能量的循环运动是循环经济的目标，但在外部环境成本不能内化的前提下，循环经济的价值循环就不可能给企业创造利润，换言之，就是在目前情况下，循环经济对企业而言，是循环不经济，不具有自发性。大力发展循环经济，就必须要坚持以企业为主体，政府调控、市场引导、公众参与相结合，形成有利于促进循环经济发展的政策体系和社会氛围。
以企业为主体，就是在推进循环经济发展中，我们工作的着眼点、着力点要放在企业。一方面，要深入了解企业发展循环经济存在的问题和遇到的困难，帮助它们树立信心，同时积极寻求破解路径；另一方面，要帮助企业提高思想认识，让它们了解国情、了解我国资源环境状况，增强忧患意识，增强历史责任感。要帮助企业分析这是新的战略机遇期，是世界经济发展趋势，谁先进行生产方式转变，谁就能在未来发展中赢得了市场、赢得了主动，特别是能有效克服国际贸易中的“绿色壁垒”；如果无动于衷，企业一旦造成污染，不但会面临越来越严厉的经济和法律制裁，而且必将极大地损害企业的声誉，影响企业继续发展。同时，要通过制度规范和政策引导，指导企业清洁生产，走“科技兴企”的内涵式发展道路。企业要在降低资源、能源消耗，减少污染物的产生和排放，废弃物再利用的资源化，生产过程无废少废，绿色产品的清洁生产等科技项目上下硬功夫，尽可能实现对资源最大限度的利用，并将环境污染物的排放消除在生产过程之中。同时，企业要建立健全推动清洁生产的检查制度和考核标准，如耗能、耗水、耗材、废弃物排放、资源利用等标准。
政府调控，就是强调政府要在推进循环经济发展中起主导作用，通过制定系列相关政策，为循环经济发展创造条件、鸣锣开道。当前发展循环经济，重点是在生产、建设、流通和消费各领域节约资源，减少自然资源的消耗；从源头减少废物的产生，实现由末端治理向污染预防和生产全过程控制转变；最大限度地实现废物资源化和再生资源的回收利用；同时，注重开发减量化、再利用和资源化技术与装备，为资源高效利用、循环利用和减少废物排放提供技术保障。因此，政府调控必须紧紧围绕上述重点展开。一要有明确的资源产权制度。要明确生态环境和土地、矿藏等基本资源的产权关系，使得生态环境和基本资源能够作为生产要素进入市场流通。二要制定合理的资源价格政策。合理调整资源型产品与最终产品的比价关系，完善自然资源与再生资源的价格形成机制，使资源的价格与价值相统一，解决原生态资源价格低于再生资源价格，而使循环经济产品不具市场竞争力问题。三要制定生态与环境保护政策和资源补偿机制，为使用资源计量收费，为环境污染埋单，解决外部环境内部化问题。尤其要建立生产者责任延伸制度和消费者回收付费制度，明确生产商、销售商和消费者对废弃物回收、处理和再利用的义务。四要制定促进循环经济发展的激励政策。要利用国债资金、财政专项资金等积极进行投资引导，运用财政、税收手段鼓励企业积极开展节约资源和废弃物循环利用。上述四个方面政策，总揽了资源开采、生产、建设、流通、消费，即从源头、过程到末端的全过程调节和控制，形成了促进循环经济发展的基本政策框架。
市场引导主要是通过政策深化市场取向的改革，充分发挥市场对资源配置和资源价格形成的基础性作用，使资源性产品和最终产品之间形成合理的比价关系，促进企业降低成本，不断改进技术，减少资源消耗，增强竞争力。对经营性用地、农村小型水利设施经营权的出让，要通过发挥市场机制的作用，规范程序，增强透明度，促进资源的合理使用。要广泛吸引社会各方面参与环境的建设和保护，积极推动环保产业的发展。逐步开放环境治理设施建设及运营市场。资源性行业尤其是具有自然垄断性质的行业，不同于一般的竞争性领域，其市场开放程度要根据行业特点和市场供求状况来确定，坚持公平、透明、规范和法制的原则。充分利用国际国内两种资源、两个市场，增加国内短缺资源的进口，缓解国内环境和资源压力。拓展同国际组织和发达国家在人口、资源、环境方面的合作，引进国外资金以及先进的技术和管理。
公众参与是推动循环经济发展的中坚力量，循环经济发展的最终目的就是为了全体公民的利益。在生产领域，循环经济最根本、最直接的动因就是消费者需求，消费者为了生产和生活需要，购买和消费符合环境保护标准的产品，即利用消费者的环保意识在市场上形成一个庞大的环保消费趋势，来引导企业生产和制造符合环境标准的产品，从而推动循环经济在生产中的实施。在消费领域，消费者本身就是公众参与的主体，绿色消费意识的扩及范围直接影响资源的社会循环，消费者的广泛参与是促使循环经济全面开展的有效途径。尤其是进入21世纪，要求实现公众监督和倡导下的生态文明已成世界潮流。因此，作为个体，要自觉提高认识，养成节约资源、保护环境的消费习惯，用绿色消费促进循环经济发展；作为群体，要相互督促、相互监督，形成节约资源光荣、浪费资源可耻的社会氛围，对过度消费和浪费的行为，要敢于提出批评，帮助改正。对生产、建设、流通等领域中出现的资源浪费，特别是环境污染问题，要及时报告并提出严肃批评。
总之，推动循环经济发展是一个系统工程，牵涉到我国现有体制的方方面面，是我们在新的历史条件下面临的一个崭新课题，需要从上述四个方面加大力度，形成有利于促进循环经济发展的政策体系和社会氛围。
3.大力发展循环经济的着力点
针对我国实际情况及发展循环经济存在的不利因素，大力推进循环经济，亟须在建设循环经济的政策体系、产业结构、科技支撑、法制保障和社会支撑体系等五个方面着眼、着手、着力。
（1）健全政策支持体系，为循环经济发展开辟道路。政策与法律在指导思想、基本原则、社会目标等根本方面是高度一致的，但政策更具有灵活性，能根据一个时期的主要任务和出现的主要问题，做出相应的社会导向和社会预警，做出相应的措施安排，以引导事物健康发展，避免或防止问题发生。同时，在出现法律空白时，相应的政策可以给予补充或补白。因此，在相关法律法规还不健全、发展循环经济将遭遇几十年甚至上百年形成的传统生产方式的阻碍情况下，必须要有政策支持。
循环经济政策支持体系包括产业政策、环境政策、投融资政策、价格政策、财税政策等内容。
产业政策是循环经济发展的重要指南，是指导循环经济健康发展的重要保证。这些政策主要有：鼓励包括再生资源回收利用产业和环保产业在内的重点产业发展的政策；鼓励企业实现规模经营，并以最有效的方式利用资源、实现低投入高产出的政策；鼓励科技含量高的资源回收利用技术的推广和应用，并为其产业化创造条件的政策；建立循环经济多元化投资、市场化运作、企业化经营新机制的政策；建立促进节能、节水产品和节能环保型汽车、节能省地型建筑推广的鼓励政策；等等。
环境政策是循环经济发展的重要依托，是循环经济价值体现的重要推动力量。对循环经济的环境政策支持，主要指在工业企业中大力推行清洁生产工艺，制定并完善清洁生产的政策法规和环境管理体系，建立环境标志产品制度等方面的政策。
投融资政策是循环经济得以发展的“根本”和“命脉”，离开了资金支持，循环经济将难以为继。支持循环经济的投融资政策主要有：重点加大对发展循环经济的支持力度；对发展循环经济的重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府要给予直接投资或资金补助、贷款贴息，并发挥政府投资对社会投资的引导作用。各类金融机构应对促进循环经济发展的重点项目给予金融支持。同时，各级财政部门要积极安排资金，支持发展循环经济的政策研究、技术推广、示范试点、宣传培训等，并会同有关部门积极落实清洁生产专项资金。各级财政和环保部门要安排排污资金，加大对企业符合循环经济要求的污染防治项目的投入力度。
价格政策重点是调整资源的价值与价格关系，矫正资源价格偏离价值的倾向。循环经济产品成本偏高是循环经济发展的重要障碍。障碍来自我国自然资源价格偏低，而循环经济因保护环境节约资源，采用的循环工艺投资成本高，技术开发成本高，使再生资源产品相对于由初次资源制成的产品在价格上没有竞争优势，不具有市场竞争力。因此，调整资源性产品与最终产品的比价关系，理顺自然资源价格，逐步建立能够反映资源性产品供求关系的价格机制，就显得尤为重要和紧迫。促进循环经济发展的价格政策主要体现在：积极调整水、热、电、气等价格政策，促进资源的合理开发、节约使用、高效利用和有效保护；逐步提高水利工程供水价格；完善农业水费计收办法；调整城市供水价格，合理确定再生水价格，大力推进阶梯式水价及超计划、超定额用水加价制度。扩大峰谷电价和丰枯电价执行范围，拉大差价，在有条件的地区加快实行尖峰电价和季节电价；对高耗能行业中淘汰类、限制类项目，严格按国家产业政策制定的差别电价执行。加大供热体制和供热价格改革力度，逐步建立由基本热价和计量热价共同构成的热价形成机制，实行差别热价和煤热联动政策。理顺天然气与其他产品的比价关系，建立天然气价格与可替代能源价格挂钩的机制等。
财税政策通过税费等形式，用经济手段倡导并扶植循环经济发展，解决外部成本内部化。当前亟待实施的财税政策是：资源综合利用的税收优惠政策，促进再生资源回收利用的税收政策，以资源量为基础的矿产资源补偿费征收政策，企业对生态环境恢复的补偿政策。开征大宗废旧资源回收处理收费制度、城市生活垃圾处理费等。这些财税政策体现了“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”的原则，不仅有利于资源节约和环境保护，最重要的是，主导着企业和社会发展的方向，促使更多的企业加入循环经济，也促使更多的消费者加入循环型消费。
（2）优化产业结构，为循环经济发展创造物质条件。循环经济既是资源高效利用、循环利用的生产方式，也是高度集约化的现代生产模式，它对产业的物质基础有相当高的要求，因此，发展循环经济必须优化产业结构，为循环经济发展创造物质条件。优化产业结构是指由依靠工业高投入带动和数量扩张带动向三次产业协同带动和结构优化升级带动转变。它是“十一五”时期发展的重点目标。
优化产业结构，在第二产业内部，就是要降低高耗能、高耗水、高污染企业的比重。以冶金、有色金属、电力、煤炭、石化、化工、建材（筑）、轻纺等为代表的行业是优化重点。优化要以主动对接循环经济为目标和主线，用循环经济技术改造上述资源消耗大户，使这些传统企业在减量化、再利用、资源化的清洁生产下，资源得到高效利用和循环利用，达到节能降耗增效的目的。同时要整合生产资源，对不具备生产条件和能力，工艺、技术及装备落后，没有发展潜力的企业，坚决予以淘汰。对发展规模、发展潜力受到限止的企业，要进行企业重组，通过企业间的兼并、股份制改造，提高产业集中度和规模效益，逐步向循环经济过渡。我国中小企业比重大，通过优化，不但能够较好地解决污染和资源消耗问题，还能解决因规模小、集中度不高不能给予循环经济以应有的规模支撑问题。
优化产业结构，在三次产业内，要加快发展低耗能、低排放的第三产业和高技术产业。我国三次产业结构不合理，与发达国家相比，第一、第二产业比重仍然偏高，这种结构不能给循环经济发展所要求提供的生产性服务以应有的支持。加快推进三次产业结构优化，就是要大力发展信息服务业、商务服务业、商贸服务业、房地产业、旅游业、市政公用事业、社区服务业、体育事业和体育产业等以低消耗、低排放、服务型为标志的第三产业。就是要发展集成电路、软件和新型元器件等核心产业，重点培育光电通信、无线通信、高性能计算及网络设备等信息产业群。就是要重点发展生物医药、生物农业、生物能源、生物制造，实施生物产业专项工程。就是要发展通信、导航、遥感等卫星及其应用，形成空间、地面与终端产品制造、运营服务的航天产业链。就是要重点发展特种功能材料、高性能结构材料、纳米材料、复合材料、环保节能材料等产业群，就是要加强生产、流通、科技、人口、资源、生态环境等领域的信息采集，加强信息资源深度开发等。第三产业和高新技术产业的发展为循环经济提供了生产性服务和科技支撑，由于主要是以人力资源开发和知识投入而不是以资源消耗线性增加创造财富和价值，因此，也是优化产业结构的方向。
（3）构建科技支撑体系，为循环经济发展提供动力。科技支撑相对于技术支撑的内容要丰富。循环经济的技术支撑在于专项技术的开发与应用，科技支撑更多地需要注入科学研究的智力成果，来提升技术开发的程度与水平。目前我国企业依靠自身力量构建循环经济科技支撑体系难以实现，需要社会和国家科技力量的共同努力。
“十一五”规划明确启动10大节能重点工程，6大循环经济示范工程，5大环境治理重点工程；国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》围绕循环经济支撑技术提出了共伴生矿产资源和尾矿综合利用技术、能源节约和替代技术、能量梯级利用技术、废物综合利用技术、循环经济发展中延长产业链和相关产业链接技术、“零排放”技术、有毒有害原材料替代技术、可回收利用材料和回收处理技术、绿色再制造技术、新能源和可再生能源开发利用技术等10项亟待研发的关键技术；《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》从现实的紧迫需求出发，从支撑经济社会持续协调发展大局出发，围绕工业节能、煤的清洁高效开发利用、液化及多联产、可再生能源低成本规模化开发利用、水资源优化配置与综合开发利用、综合节水、矿产资源高效开发利用、综合治污与废弃物循环利用、可循环钢铁流程工艺与装备等重大约束性问题，进行科技研发安排。所有这一切，使我国循环经济技术支撑在高起点上进行，形成了国家科技研发与攻关之势，较好地解决了因企业技术力量弱难以给循环经济技术支撑的难题；所有这一切，特别是共性技术和关键技术的集聚与开发，使我国循环经济科技支撑体系基本形成。
构建循环经济科技支撑体系，首先要求有强大的科学技术力量支持。高等院校、科研机构是循环经济科技研发的主体力量，通过制定发展循环经济的技术政策和技术导向目录，把高等院校和科研机构吸引到循环经济共性技术和关键技术的研究开发上来，围绕《关于加快发展循环经济的若干意见》中的10项专业技术和《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》中的系列支撑技术，进行科研突破，为循环经济发展提供核心技术支撑。为了保证循环经济的永续发展，必须鼓励和引导大专院校和科研机构，开展循环经济基础理论和高科技成果转化研究，依托高校建立工业生态学重点实验室和生态工业工程重点实验室，做好科技转化试验，扩展循环经济发展空间，拓展循环经济科技支撑体系的外延。为了及时解决循环经济运行中遇到的新情况、新问题，还需要建立产学研基地，将循环经济的共性技术和关键技术运用到不同企业中去，赋予技术以个性化内含，以丰富循环经济科技支撑体系内含。
构建循环经济科技支撑体系，需要建立循环经济标准。正是这些客观标准，才使循环经济科技支撑体系丰富和具体起来。当前，特别需要加快制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准入标准和合格评定制度，制定重点行业清洁生产评价指标体系和循环经济的有关污染控制标准。加强节能、节水等资源节约标准化工作，完善主要用能设备及建筑能效标准、重点用水行业取水定额标准和主要耗能（水）行业节能（水）设计规范。建立和完善强制性产品能效标志、再利用品标志、节能建筑标志和环境标志制度，开展节能、节水、环保产品认证以及环境管理体系认证等。随着这些标准的制定和实施，将不断有新的课题被提出，也将使循环经济科技支撑体系在发展中不断完善。
构建循环经济科技支撑体系，需要传播和扩散循环经济技术。我国有工业企业约130万个，并且大部分是中小企业。中小企业由于受到技术水平、技术力量、信息不对称和规模市场等多方面制约，在循环经济推动阶段，一般不知道循环经济科技支撑的前沿开发、进程和突破状况。这对我国全方位推进循环经济发展战略来说，将是延误发展的一件大事。因此，要求各地区、各部门在加快循环经济关键技术和共性技术研究开发与产业化示范基础上，组织有关协会和单位编制重点行业发展循环经济先进适用技术，并进行推广。同时，积极支持并组织建立循环经济信息系统和技术咨询服务体系，通过行政、互联网、行业协会等多种渠道向社会发布有关循环经济技术、管理和政策等方面的信息，建立循环经济科技开发数据库。组织行业协会、节能技术服务中心、中介机构和科研单位、大专院校对中小企业开展信息咨询、技术推广、宣传培训等服务。增强企业自主创新能力，努力掌握核心技术和关键技术，增强科技成果转化能力，提升产业整体技术水平。
（4）完善法律法规，为循环经济发展提供法制保障。我国循环经济正在启动，在发展中，将会遇到许多阻力和障碍，克服这些阻力和障碍需要运用行政、经济等手段，但法律具有规范、稳定、强制、公开和极大权威性等特点，是国家调控社会经济发展的最高形式，其作用和力度是其他手段无法达到和替代的，因此，发展循环经济必须有法制做保障。
建立健全推进循环经济发展的法律法规体系，当前首要的是尽快出台《循环经济法》。没有法律指导，生产者、销售者和消费者对自己的地位、作用和应尽的责任义务就不明确，实施起来就不能形成合力。没有法律约束，生产者仍会为谋取私利而让社会承担成本。《循环经济法》应该是一部推进循环经济发展的实施法，这部法律应明确循环经济的范畴，明确发展循环经济的地位和作用，明确生产者、销售者和消费者在执行循环经济立法过程中的作用、权利和义务，明确政府的职责。其中，《循环经济法》的基本法律制度应包括：循环经济规划制度，鼓励、限制、禁止名录规定，资源节约及循环利用产品的优先准入制度，生产者责任延伸制度，循环经济绩效评价与考核制度等；生产建设、流通消费中资源节约与循环利用的法律制度应包括：生产和建设中的资源节约与循环利用制度，流通和消费中的资源循环利用制度以及促进循环经济发展的鼓励与扶持措施等，这些应构成《循环经济法》的主要内容。需要指出的是，法律制度的内容应具体，一些主要控制的数据指标要分解、量化、具体，要便于执行、落实、检查。法律制度越具体、越细化，就越便于操作和落实；法律效用越大，法律的保障作用就越强。
由于《循环经济法》容量有限，不可能涵盖所有方面和内容，因此，建立健全推进循环经济发展的法律法规体系，还需要制定一系列专业法规。目前，已制定的相关法律有《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国环境影响评价法》等，对已出台的法律法规，各地区、各部门要认真贯彻落实，加大执法力度。如依法加强对矿产资源集约利用，节能、节水、资源综合利用及再生资源回收利用的监督管理工作；引导企业树立经济与资源、环境与发展相协调的可持续发展意识；建立健全资源节约管理制度，使法律发挥最大效应。同时，还需要继续丰富推进循环经济发展的法律法规内容，使体系更全面、更系统。如加紧制定《资源综合利用条例》《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》《废旧轮胎回收利用管理条例》《包装物回收利用管理办法》等。
（5）建立社会支撑体系，为循环经济发展构筑公民基础。发展循环经济，在一定程度上受到公民对循环经济认识的影响。因此，建立循环经济社会支撑体系，重点应着力于四个方面。
一是构建社会培训体系。这里有两个层次。一个层次是利用企业自有机构对职工进行培训。我国大中企业一般有职工技能培训中心，在循环经济推进的重点行业和重点企业，可通过这种机构对全员进行培训，从循环经济的重要意义、作用、原理、工艺、流程上进行全面传授，提高一线人员的整体认识水平；另一个层次是与高校联合，可将老师请进来，对相关管理人员和技术人员进行培训，主要对他们的专业知识、专业技术进行“充电”，使他们不但掌握本企业的物质流程、工艺设计和共性技术，还了解甚至掌握相关知识和关键性技术，形成以企业为主体的培训体系。
二是构建社会教育体系。主要以部门单位为主体，形成自组织教育机构。循环经济是政府主导下的新型生产方式，各级政府和相关部门应既是循环经济的主要推动者，又是宣传者和教育者。各级政府和相关部门应以单位为主，带头学习循环经济理念和原则，接受循环经济思想洗礼。将循环经济理念自觉地融入指导编制工作规划和政策制度中去。机关、学校、社区、服务部门也应以单位组织为主，旨在普及循环经济知识，提高节约资源和环境保护意识。要将树立资源节约和环境保护意识的相关内容编入教材，在中小学中开展国情教育、节约资源和保护环境的教育。
三是构建社会宣传体系。主要由电视、电台、报纸、杂志、网络和社区宣传栏构成主要宣传体系。通过媒体对循环经济进行宣传，同时配以形式多样的节约资源和保护环境活动，鼓励公众使用绿色产品，抵制过度包装等浪费资源的行为；引导公众积极参与绿色消费运动，尽量减少废弃物的发生，如防止过量包装，尽可能减少包装垃圾，以达到正确购物和环境友好或环境保全消费的目的；把节能、节水、节材、节粮、垃圾分类回收、减少一次性产品的使用等行为逐步变成每个公民的自觉行动。
四是构建社会组织体系。积极发挥广大社区基层组织、社会中介组织、行业协会和社会力量的作用，建立符合实际的固体废弃物回收、再利用和无害化处理的社会服务体系，并不断扩大规模，形成废弃物回收、再利用和无害化处理的产业化和专业化。重“织”回收网，打造现代废品回收业，提高资源利用水平，减少固体废弃物污染排放。
[1] D.梅多斯等：《增长的极限》，商务印书馆，1984。
[2] 张扬等：《循环经济概论》，湖南人民出版社，2005。
[3] 朱铁臻：《循环经济的理论基础是生态经济》，《中国经济时报》2005年4月19日。
[4] 曲格平：《发展循环经济是21世纪的大趋势》，《当代生态农业》2002年第21期（增刊）。
[5] 冯之浚：《循环经济的范式研究》，《中国软科学》2006年第8期。
[6] 诸大建：《可持续发展呼唤循环经济》，《科技导报》1998年第9期。
[7] 解振华：《统一认识，加快推进循环经济发展》，《中国党政干部论坛》2005年第2期。
[8] 国家发改委经济体制与管理研究所“我国循环经济发展战略研究”课题组：《发展循环经济是落实科学发展观的重要途径》，《宏观经济研究》2005年第4期。
[9] 冯之浚：《循环经济的范式研究》，《中国软科学》2006年第8期。
[10] 吴季松：《循环经济的主要特征》，《石油政工研究》2003年第4期。
[11] 《江泽民在全球环境基金第二届成员国大会上的讲话》，《人民日报》2002年10月17日。
[12] 《胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，姜伟新主编《建设节约型社会》，中国发展出版社，2006，第8页。
[13] 《温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话》，中国网综合消息，2004年2月29日。
[14] 《胡锦涛总书记在中央政治局第23次集体学习时的讲话》，姜伟新主编《建设节约型社会》，中国发展出版社，2006，第3页。
[15] 温家宝：《高度重视 加强领导 加快建设节约型社会》，《人民日报》2005年7月4日。
[16] 《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，姜伟新主编《建设节约型社会》，中国发展出版社，2006，第57页。
[17] 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，姜伟新主编《建设节约型社会》，中国发展出版社，2006，第47页。
[18] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，新华网，http：//www. sina.com.cn，2006年3月16日。