一、PayPal的法律地位之争

被认定为支付机构还是银行，对PayPal而言非常重要。如果被认定为“支付机构”，即美国法下的“货币转移服务商”（Money Transmitters），则PayPal须要按照现有法律对于货币转移服务商的要求受到州相关机构的监管，具体涵盖存款保险、反洗钱、隐私权保护和消费者保护等方面。^[3]而一旦被认定为“银行”，则要按照《联邦银行法》（Federal Banking Laws）在资本充足率、法定存款准备金率、存款保险、公司治理等方面受到更多也更为严格的监管。此外，PayPal还将面临来自各州的高额罚款、停止提供服务或是改变业务模式等多种手段的严厉惩处。

众所周知，美国金融监管有州和联邦两个层次。在PayPal的法律地位认定这个问题上，联邦和州更是莫衷一是。联邦和大部分州的监管者均将PayPal认定为货币转移服务商，但纽约州、路易斯安那州、加利福尼亚州和爱达荷州的监管者们则质疑其从事非法银行业务。

（一）联邦监管者对PayPal的法律定位：货币转移服务商

2002年3月12日，PayPal公司在其官网上宣布于2002年2月15日收到了来自美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporations，简称FDIC）^[4]法律部门关于FDIC过桥保险适用性的最终咨询意见。该意见指出，FDIC过桥保险可以适用于PayPal的客户，只要PayPal满足以下条件：（1）将汇聚的客户资金放置于命名为“PayPal作为客户利益代理人”或类似名称的银行账户中；（2）保留足以识别每个客户在受FDIC保险保护之银行账户中余额的充分记录；（3）满足相应的FDIC记录保存要求；（4）真正作为其客户的代理人而运作。^[5]

这些客户资金在其所存放的银行破产时将会获得最高10万美元/每位客户/每家银行的过桥保险。然而该针对客户的过桥保险并不适用于以下情形：（1）投入PayPal货币市场基金的客户资金；（2）PayPal自身的破产；（3）PayPal被FDIC认定为并未作为客户代理人而运作。

上述咨询意见中，FDIC并未对PayPal的法律地位进行直接认定，随后PayPal又就其并未从事《美国联邦存款保险法案》（Federal Deposit Insurance Act，简称FDIA）项下的吸收存款业务向FDIC征询意见。FDIC基于对FDIA的字面理解，将存款界定为银行或存款机构接收或持有的资金。PayPal并未被界定为一家银行或存款机构，因此FDIC认为对此问题的答案是显而易见的。此外，FDIC在其意见中还指出PayPal并未实际持有或运作放置于PayPal服务项下的资金。在该意见中FDIC明确表示：PayPal不是银行。这一度让很不情愿接受像银行一样严格监管的PayPal颇感欣慰，因为PayPal不仅在经营银行方面的经验严重不足，更重要的是，银行监管的高标准会使之运作成本高得多。但FDIC明确表示，其观点对州监管者没有约束力，州监管者仍可能将PayPal视为一家未经许可的银行。

（二）州监管者对PayPal的法律定位：从银行到货币转移商

尽管联邦监管者对于PayPal采取了观望态度，但州监管者们却持积极态度，希望能运用现有的货币转移法规涵盖新兴的互联网支付业务。个别州开始对PayPal采取行动，进行监管。2000年夏季，PayPal就其是否适用于货币转移服务商监管规则向各州政府征询意见。纽约州和路易斯安那州的监管者们认为“PayPal允许其客户将资金保留在PayPal账户上供日后转移的行为”属于从事银行业务，加利福尼亚州和爱达荷州的监管者们也同样对PayPal是否从事银行业务提出质疑。^[6]面对这些质疑，PayPal开始了与各州政府监管者的艰难交涉。以下以PayPal与纽约州的多回合交涉为例进行具体说明。

1. 第一回合

2000年7月13日PayPal向纽约州银监会（The State of New York Banking Department，简称NYBD）写信咨询，虽然它在纽约州无任何实体存在，但它向纽约州居民提供支付服务是否需要取得纽约州货币转移商牌照。信中PayPal对自己的业务模式描述如下：个人用其电子邮箱账户绑定信用卡或借记卡并指定收款方电子邮箱地址，即可付款给其他个人。具体而言，付款方的付款申请需要得到发卡行是否同意交易的批复，若交易得到同意则指定收款方会收到付款方已付款的电子邮件通知。指定收款方对于这笔款项有如下几个选择：（1）让PayPal将这笔款项存入其位于美国境内的银行账户；（2）让PayPal向其出具同等数额的支票；（3）让PayPal将这笔款项保留在其账户上以便日后可以使用这笔余额来付款给他人。

NYBD于2000年7月18日写信回复道，纽约州立法对于货币转移商的范围界定是非常宽泛的，其立法意图在于最小化纽约消费者利用第三方转移资金的风险，以及防范从事货币转移活动的个人或实体利用该服务从事非法活动。就PayPal的运作模式而言，并未与该立法意图相冲突。一方面，这种业务模式使纽约消费者利用第三方转移资金的风险最小化——因为PayPal的运作离不开收款方和付款方的银行账户（信用卡或借记卡），若利用信用卡从事资金转移，联邦法律限定了持卡人在非授权交易下的责任限额；^[7]若利用借记卡从事资金转移，则会受到联邦电子资金转移法案的保护。^[8]另一方面，将支付方式限定于信用卡和借记卡还使PayPal系统被利用于从事非法活动的风险最小化。因此，NYBD并不反对PayPal未获得货币转移商牌照而向纽约州消费者提供支付服务的行为。然而不幸的是，NYBD认为PayPal提供的使客户可以将支付款项保留在其账户上以供日后使用的服务，属于《纽约州银行法》第131节所禁止的非银行机构从事吸收存款业务，因此构成非法银行业务。

2. 第二回合

此后，PayPal修改了其业务模式，并于2000年12月写信就该新业务模式的合法性问题向NYBD征询意见。NYBD于2001年1月10日回复道，PayPal信中提到的新业务模式与常规PayPal服务相似，其区别在于新模式下个人6个月内利用PayPal服务通过网络收款累计超过500美元或更多则将被收取一定费用。因该新业务模式并未改变PayPal系统的基本功能，NYBD仍认为“客户可以将支付款项保留在其账户上以供日后使用的服务”构成非法银行业务，并责令PayPal不得向纽约消费者提供此种服务。^[9]

3. 第三回合

为了得到NYBD的认可，PayPal作出了进一步的努力，对其与账户中客户资金有关的业务模式进行了大刀阔斧的改革。2002年2月18日，PayPal和NYBD进行了会谈，在会上PayPal详细解释了这些改革，并且认为这将会消除NYBD关于其非法银行业务的顾虑。为满足纽约州的监管要求，PayPal提出了五种开展业务的替代方案：

第一种，资金被放入客户可以通过实物或虚拟借记卡方式进入的银行账户；第二种，由富国银行（Wells Fargo Bank）代替PayPal进行电子转账，将资金划入客户在其他银行的账户；第三种，通过富国银行以支票支付；第四种，将汇集到的客户资金，以客户名义购买货币基金份额；第五种，将客户资金汇聚并存入一个或多个联邦存款保险公司承保的银行，该笔资金的账户以“PayPal——客户利益代理人”名义开立（即FBO无息账户）。在前三种方案中，客户均直接指示PayPal支付其资金，故资金都没有在PayPal账户中沉淀，因此得到了NYBD的认可。虽然PayPal指出第四种方案中收益归客户，这些资金不属于PayPal，因而也不会体现在PayPal自己的账户上；第五种方案中，PayPal仅仅是一个代理人，将资金存入FBO无息账户也表明PayPal本身并未从这些滞留资金中为自己牟利，而且这些资金也同样不会体现在PayPal自己的账户上，但因资金仍然在PayPal账户中发生沉淀，NYBD明确表示后两种方案仍然属于银行业务范围，即使FDIC表示PayPal不属于银行也不影响其判断。

4. 第四回合

2002年3月7日，PayPal又写信给NYBD，进一步论证其并未参与《银行法》第131节所禁止的非银行机构从事吸收存款业务。首先，PayPal主张根据其用户协议建立起来的PayPal和客户之间的关系是一种代理关系，它一方面引用了FDIC意见中的结论，即“用户协议强烈支持了PayPal和客户间代理关系的存在”，另一方面通过陈述将资金放在无息账户中的事实表明自己无意牟利的初衷。其次，PayPal引用了纽约州区分银行代理人和银行的案例以支持自己的代理人身份。^[10]在该案件中，一家超市负责将现金装入超市中的ATM机，消费者得以从该ATM机提取现金，超市则获得相应取款行对应数额的存款加上银行支付的一笔手续费。法院认为超市仅仅是银行的代理人而非银行,因为ATM机仅仅提供了银行开展业务的一种工具。法院进一步说明ATM机的所有权归属并非一个决定性因素，超市虽然拥有ATM机但并不构成银行。通过类比，PayPal认为自己代表消费者收到款项并存入无息账户的行为，就像此案中超市所为，是客户的代理人而非银行。最后，PayPal主张《纽约州银行法》第131节的判例法表明银行法授予银行的特定权利，即使在某种程度上可以被个人或企业行使，但显然并非银行活动。此外，PayPal陈述了当企业的核心功能是支付时，企业虽然没有银行资格，但却可以行使赋予银行的特定权利。为了进一步论证，PayPal又指出货币市场功能和无息存款都与其核心的支付义务相类似，它并未参与任何可能招致信贷风险、流动性风险、利率风险等触发银行监管的活动。PayPal还表明其内控制度足以保护消费者在货币市场和无息账户中的资金安全，因而并无必要受到银行层面的监管。PayPal发表声明表示：从PayPal的用户协议条款中，我们相信您的资金将被保护不受PayPal债权人的追索，即便在 PayPal 破产时也会将您的资金还给您。在该声明中，PayPal当时的CEO彼得·蒂尔（Peter Thiel）还表示：客户可以随时通过支票或电子转账的方式发起赎回，而那些不即时要求赎回的客户则拥有两个选择：将资金放入货币市场基金中获取收益，或者将资金变成存款受到FDIC保险的保护。^[11]

PayPal的据理力争终于让NYBD松了口，NYBD于2002年6月3日回复道，基于PayPal所采用的新业务模式及用户协议所创造的新客户关系，较之前客户资金非收到即付而有所沉淀的业务模式发生了实质性的变化，因而断定PayPal当前并未从事非法银行业务，但为防止监管缺位，责令其申请纽约州货币转移商牌照。^[12]在按照监管要求对业务模式进行艰难的调整之后，PayPal直到2003年10月才在纽约州取得货币转移商牌照。

不同于纽约州的艰辛历程，PayPal与其他三个质疑其从事非法银行业务州的监管者们的交涉要相对容易得多。2002年3月，在对PayPal的业务模式调整进行检查之后，路易斯安那州和爱达荷州便向其颁发了货币转移商牌照，而加利福尼亚州也接受了其申请货币转移商牌照的申请。^[13]