2.4　集中连片特困民族地区减贫政策设计

包容性绿色发展特别强调机会的均等化，这对集中连片特困民族地区的脱贫攻坚有重要的启示。中央扶贫开发工作会议提出，“‘十三五’期间脱贫攻坚的目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”，并提出通过“坚持精准扶贫、精准脱贫”来实现目标（习近平，2015）。

2.4.1　贫困的识别：收入贫困或机会贫困

精准扶贫的基础在于精准识别。“要解决好‘扶持谁’的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策”。这并非一个简单的问题，取决于如何定义贫困。贫困本身是一个多维度的概念，从结果看，可以只考虑收入流量的贫困（定义一个收入贫困线标准，那些低于收入贫困线的人口属于贫困人口），也可以考虑资产存量方面的贫困（定义一个资产贫困线标准，那些低于资产贫困线的人口属于贫困人口）。

包容性绿色发展理论认为，经济发展就是机会的均等化。一个人在社会中参与资源分配的结果受两类因素的影响：一类是超出了个人的控制能力、不能由个人负责的，如个人背景和所处的环境（circumstances），包括家庭财富与权势、社会关系、宗教信仰、肤色、性别、所处的地理环境、所工作的行业等等诸多因素。由这些因素造成的收入差距和贫困反映的大多是机会的不平等，是社会不公的表现，它们通常是由制度、市场与政策的不完善与失灵造成，必须通过公共政策手段来加以处置。一类是由个人控制和负责任的，如个人的努力与勤奋程度（efforts），这是由个人选择决定的。由个人努力和勤奋程度的不同所造成的收入差距和贫困反映的是市场机制的酬勤罚懒，是良好的激励机制起作用的表现。这样的激励机制鼓励创业与创新，是促进经济增长必不可少的。因此，个人在社会中所处的生态位或者取得的成就水平可以看成是环境、努力及政策的函数，令u代表成就水平，可以想象成是收入水平或其他能够反映成就的指标，c是环境向量，e是个人的努力或者选择向量，φ是政策变量（φ∈Φ，Φ是政策空间），因此有：

u=u（c，e，φ）

给定c和φ，u是e的增函数，即∂u/∂e>0，而且。假设u就是个人的生产能力或者收入，其分配的不平等取决于环境、政策及自身努力程度。给定环境和政策，u的分配的不平等完全由个人的努力决定，这样的不平等被认为是“好的”不平等，或者称之为机会平等，换言之，机会均等是一种状态，其中个人成就不同的唯一归因为个人的努力，而非环境和政策。相反，如果给定努力，u的分配的不平等完全归因于环境和政策，这样的不平等是“坏的”不平等，这就是机会不平等。按此来理解贫困，应该特别强调机会贫困，而非收入流量贫困。如果只考虑收入贫困，会产生负向的激励效应和道德风险。

再者，贫困人口是一个动态概念，谁贫困、谁不贫困，哪个村贫困、哪个村不贫困，这些都会随着扶贫开发的进程和贫困标准的变化而变化。如果不能精准识别谁是穷人，就可能存在分配资源被非穷人俘获的现象；如果通过从上到下的贫困人口规模设定，就会存在规模排斥；如果不设定规模，由下到上层层上报，就可能存在多报贫困人口的道德风险；再者，目前基于收入贫困线设定的贫困，由于收入的信息不对称，存在本不贫困的人口成为贫困人口的可能。就收入贫困而论，这里的关键在于设计一个自筛选机制，把真正贫困的人口识别出来。

2.4.2　政策选择：授之以渔还是授之以鱼

转移支付型扶贫，如果不提高贫困人口配置资源的能力，效益即使有也是短期的。扶贫开发要能可持续减贫，必须增强贫困人口的自我发展能力，而非简单被动地暂时改变生活水平。而要增强贫困人口的自我发展能力，必须调动贫困人口的积极性、主动性、创造性，充分挖掘贫困人口和贫困地区的资源潜力，提高他们获得经济机会和抓住经济机会的能力。为此，扶贫措施重点应该是加强职业教育培训和劳动力转移就业服务，推进村组道路硬化、饮水安全、危房改造、贫困村信息化工程建设等基本公共服务和民生工程的均等供给。特别要重视连片特困民族地区农村和边远地区水电气及交通通信基础设施的建设，把实现区域内市场的一体化放在优先位置，扩大本地市场范围。要把减贫效应显著的县际、乡镇间、行政村及自然村的道路建设放在优先地位，完善路网、改善路况，着力解决“毛细血管”不完善和“最后一公里”的“断头路”问题，提高农村公路覆盖广度和通达深度（郑长德，2013）。在金融扶贫方面，秉持普惠金融观念，着力提升贫困人口金融服务的获得性，降低获得成本。

2.4.3　项目选择：益贫（pro-poor）还是益增（pro-growth）

扶贫措施要具体落实到项目上，不同类别的项目要素密集程度不同，有的项目资本和税收密集，这类项目对于实现地区经济快速增长和政府收入增加作用显著，有的项目劳动密集，这类项目具有显著的减贫效果。从包容性绿色发展角度看，扶贫项目的确立、扶贫资源的配置，要充分考虑贫困人口的自我发展能力和积极主动参与（Abhijt V. Banerjee and Esther Dufflo，2011），把对贫困人口收入弹性大的项目放在优先地位。

此外，根据行为经济学的观点，我们都面临“稀缺”，对于一个日理万机的人来说，总是感觉时间不够用，对于穷人而言，“稀缺”的是金钱。不管是缺时间还是缺钱，“稀缺”实际上是一种心态，稀缺可以降低“带宽”（bandwidth），即降低认知能力和执行控制力。因此，政策设计需考虑穷人的“稀缺”所在，由于穷，缺少带宽（塞德希尔·穆来纳森，埃尔德·沙菲尔，2014），扶贫项目的设计要包容穷人的不当行为，设计有效的预警机制。

2.4.4　产业发展：市场选择与政府支持

集中连片特困民族地区根据其生态位和禀赋优势发展特色优势产业，特别注重非农产业的工业化发展和产业发展的绿色化。在产业发展方面，以市场需求为导向、以现代商业模式为载体、以社会资本为驱动力，让市场在产业扶贫中起决定性作用。在市场基础设施建设中政府应发挥恰当的规制和监管作用。制定“绿色发展规划”，制定、完善和修订相关政策，这些政策既要能够促进经济的快速持续增长，又要能够改善收入分配，增加穷人和低收入阶层的收入，同时抑制和抛弃资源和排放密集型的发展模式，实现增长—减贫—生态的“三赢”。

集中连片特困民族地区的区域发展，涉及结构变迁、生产能力提升、高附加值的经济活动、传统农业的改造、经济多样化发展等，这就要求其走绿色工业化之路。一方面，是对传统产业进行绿色升级改造。加强资源节约、环境保护技术的研发和引进消化，对重点行业、重点企业、重点项目以及重点工艺流程进行技术改造，提高资源生产效率，控制污染物和温室气体排放。另一方面是发展新兴的绿色工业。在项目选择上，重点扶持资源高效利用型共生生态农业、资源微观聚集型家庭生态农业、生态强制修复型以工代赈农业等扶贫项目。

2.4.5　空间布局：在集中均衡中实现包容性绿色发展

由地理第一性和地理第二性所塑造的经济活动在空间上的分布是不均衡的，在空间上试图均衡配置经济活动只会阻碍经济的增长。研究证实，不平衡的经济增长和和谐性发展可以并行不悖，相辅相成（世界银行，2009）。这就要一方面促进生产活动的集中化，另一方面通过实行各种政策来使各地区人民生活水平（包括营养、教育、健康、卫生）平等化。要获得经济集中化和社会平等化这两个方面的效益，就需要采取有利于实现经济一体化的政策行动。从区域发展角度看，此种发展模式可称之为“集中均衡开发模式”。考虑到集中连片特困民族地区的地理禀赋和生态功能，在扶贫项目空间布局方面，宜按照集中均衡模式进行，一方面引导人口和经济活动向县域重点开发区及区域性中心城镇集聚，另一方面将基本公共服务的供给大幅度向边远乡村倾斜，让各族人民享有基本均等的基本公共服务，共享经济社会发展成果。