第一部分　复习笔记

第一章　人民代表大会制度（上）

一、概述

1．中国的社会主义代议民主共和制政体

人民代表大会制度是指全国各族人民按照民主集中制的原则，依法定期选举产生自己的代表，组成各级人民代表大会作为行使国家权力的机关，并由人民代表大会组织其他国家机关，以实现对整个国家和社会的有效管理的一种政治制度。

（1）人大制度是一种代议民主共和制政体

①政体，是国家政权组织形式，它指的是国家权力如何配置、如何构成的方式。根据国家最高权力的归属，政体大致可以划分为两大类：君主制和共和制。

a．君主制一般以世袭产生的、终身任职的个人掌握全部或部分最高权力为基本特征。依据君主权力的大小，可将君主制分为“无限君主制”（专制君主制）和“有限君主制”（君主立宪制）两类。

b．共和制是指通过选举产生最高国家权力机关和国家元首，且实行任期制的一种政治制度。依据国家最高权力的归属。共和制分为贵族共和制和民主共和制。

贵族共和制：如果国家的最高权力掌握在由少数人（贵族）才享有选举和被选举权的机关（如元老院）手里，那么我们称之为贵族共和制。

民主共和制：如果国家的最高权力掌握在由广大公民组成的或选举产生的最高国家权力机关手里，就属于民主共和制。

民主共和制的分类：民主共和制又可以分为直接民主共和制和间接民主共和制。直接民主是指由广大公民直接组成最高国家权力机关，亲自行使国家权力。间接民主是指由人民依法选出的代表组成代议机关，代表人民行使国家权力。所以，间接民主也叫代议制民主。

②我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”包括三个方面：

a．人民是权力的终极来源；

b．人民代表大会作为国家权力机关，统一行使国家权力；

c．由作为国家权力机关的人民代表大会定期选举或任命产生其他国家机关，并依法对其进行监督。

所以说，我国人大制度是一种代议民主共和制政体。

（2）人大制度是社会主义的代议民主共和制政体

马克思主义国家学说认为，政体是由国家的阶级本质所决定、并与之相适应的。但是，国体与政体之间并不存在严格的一一对应关系。

①社会主义国家采用民主共和制政体的原因

以工人阶级为领导的全体人民群众在共同享有对生产资料的不同形式的所有权和支配权的基础上，平等地享有管理国家的权利。在社会主义制度下，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。人民有权管理国家、管理各项经济文化事业，享有各种自由权利。这就决定了社会主义国家必须实行共和制。

②社会主义国家的代议民主共和制与资本主义国家的代议民主共和制的联系和区别

a．联系：就政体形式而言，属于同一类型，都具有代议民主共和制政体的一般特征。两者之间具有某些历史继承性和一定的共同性，在实践中可以互相借鉴、取长补短。

b．区别：资产阶级议会只代表少数有产者的利益，而非代表民意；是虚假的、“清谈”的，而没有真正的权力；国家权力的行使缺乏效率；选举是少数有钱人操纵的，排除了劳动人民，是根本不平等的。社会主义社会国家的代议民主共和制是代表民意的，真正掌握国家一切权力的、一元化的权力机关；而且这个机关是在普遍、平等、直接、秘密投票的条件下产生的；社会主义民主，比资产阶级民主更广泛、更真实、更平等、更有保障。

③社会主义国家的代议民主共和制政体的共同特征

a．“国家权力属于人民”。

b．“议行合一”。国家权力机关统一掌管立法、行政等全部国家权力。其他国家机关都由国家权力机关产生，对它负责、受它监督。

c．在全体代表大会闭会期间，由常设机关行使国家权力。

d．实行民主集中制原则。

④我国人大制度是社会主义的代议民主共和制政体

我国人大制度作为一种民主共和制政体，所依存的国体是以工人阶级为领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政。其组织和活动原则完全符合社会主义国家政体形式的基本要求。所以说，我国人大制度是社会主义的代议民主共和制政体。

（3）人大制度是有中国特色的社会主义代议民主共和制政体

马克思主义历来主张，每个社会主义国家都应根据国家的实际情况选择适合的民主共和制的具体表现形式。

我国人大制度的特点（即“中国特色”）：

①民主的基础更为广泛

我国人大制度下享有政治权利的“人民”范围广泛。

②全国人大的常设机关——全国人大常委会拥有比其他社会主义国家的同类机关更大的权力

全国人大代表的人数不宜太少，但太多了又不便经常集中开会。从而，扩大全国人大常委会的职权，就成了必要之事。

③作为爱国统一战线组织的中国人民政治协商会议，使我国人大制度的实际运作呈现出一定的特色

政治协商会议是我国人民管理国家事务和社会事务的一种重要途径和方式。政协对人大讨论的问题提出意见和建议，并有权利对国家机关和工作人员进行批评监督，因而在我国国家生活中起着重要的政治协商和民主监督的作用。

④中国共产党领导的多党合作制度与人大制度紧密相连

我国是一党领导、多党参政、共同合作。坚持中国共产党的领导，是我国人大制度的一项基本原则。

综上所述，人民代表大会制度是有中国特色的社会主义代议民主共和制政体。它是人民民主专政的实现形式，反映着我国政治生活的全貌。它直接关系到中国政治生活中最根本的问题——政权的行使问题。

2．人大制度的主要原则

（1）一切权力属于人民

“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民是一切权力的根源和所有者。人民为了有效地运用国家权力，通过普选，将全部国家权力委托给自己选出的代表，让他们组成各级人民代表大会去统一行使。

人民委托出去的是国家权力的直接行使权，而人民始终保留的是国家权力的所有权。人民可以、而且应当随时以国家权力的所有者的身份关注自己的国家权力被直接行使的情况。

①人民必须通过各种有效的途径监督自己的代表以及所有国家机关的工作人员。

②人民有权以主人的身份直接或通过人民代表大会间接地撤换其公仆，从而保障国家权力永远属于人民、受人民的支配和控制。

人民主权原则是人民代表大会制度的灵魂与基石。只有切实地、始终地遵循这一根本原则，才能保障人民代表大会制度真正代表人民的意志与利益。

（2）中国共产党的领导

中国的国家性质决定了工人阶级在整个国家生活中的领导地位。而工人阶级的领导是通过自己的先锋队中国共产党的领导来实现的。

共产党的领导和“一切权力属于人民”并不矛盾

①人民正是在共产党的领导下经过革命战争，才取得国家政权的。

②新中国的人民是一支极为庞大的队伍，必须有一个强大的领导核心，才能凝聚成一股巨大的力量，有效地当家作主。而能担当领导核心的政治组织只有中国共产党。

③一切权力属于人民，并不排除中国共产党通过适当的途径，以其正确的路线、方针、政策，去领导人民选举和监督自己的代表机关，去领导人民代表大会及其他国家机关为人民行使好国家权力。相反，坚持中国共产党的领导是健全和加强人民代表大会制度的根本保证。

（3）民主集中制

民主集中制既是一种组织原则，又是一种活动原则。

①民主集中制作为组织原则，主要体现在三层关系上

a．人民与国家机关的关系上

各级人大都由选民选举产生，其他国家机关都由本级人大产生。所有国家机关都必须经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。

b．人大与其他国家机关的关系上

人大集中代表人民的共同意志，统一掌握全部国家权力。全国人大不是单纯的立法机关，而是最高国家权力机关。各级人大有权讨论、决定本行政区域内的重大事项，有权产生本级的“一府两院”，分别委以相应的职权，有权监督“一府两院”的工作。各级人大与同级的其他国家机关之间，不是并列的关系，而是后者从属于前者；不是相互制衡的关系，而是后者受前者的监督。

c．中央国家机关与地方国家机关的关系上

我国处理中央与地方关系的基本准则是在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。

第一，中央制定的宪法、法律和行政法规以及决议、决定等，地方必须执行；从中央到基层，上级人大及其常委会对下级人大及其常委会进行指导和法律监督；上级政府对下级政府实行领导；

第二，省级和部分市人大及其常委会有权依法制定地方性法规；地方各级人大及其常委会有权讨论并决定本地区的重大事项；地方人民政府有权因地制宜地管理本地区的各项行政工作。这些有利于发挥地方的主动性和积极性。

②作为活动原则，民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中

a．任何国家机关都必须充分发挥民主，在民主的基础上集中正确的意见作出决定，然后再贯彻下去。

b．民主集中制在不同的国家机关的决策过程中的具体表现形式有所差别：

一是在国家权力机关（即人大）中，按少数服从多数的原则作出决定。这叫做集体负责制（或称会议制、委员会制）；

二是在国家行政机关中，行政首长有权采纳正确的意见，作出最后的决策。这叫做首长负责制。

（4）民族平等与民族团结

中国是一个多民族的国家。坚持各民族一律平等，维护和发展各民族之间的平等、团结、互助关系，对于巩固国家的统一，取得社会主义事业的胜利具有极为重要的意义。

人民代表大会制度遵循这一原则，主要表现在以下几个方面：

①宪法和法律规定，在全国人大中，各少数民族都应当有适当名额的代表。

②各国家机关通过自己的活动，保障少数民族的权利，帮助他们加速经济和文化的发展。

③按照宪法规定，各少数民族聚居的地方实行区域自治。

3．人大制度的孕育

人大制度是马克思主义国家学说与中国实际相结合的产物。它正式确立于1954年。当年的工农兵代表大会制度、“三三制”的参议会制度以及人民代表会议制度便是人大制度的胚胎或雏形。

（1）工农兵（苏维埃）代表大会制度

①早期发展形式

a．第一次国内革命战争时期参加省港大罢工（1925年）的工人选举产生了“罢工工人代表大会”，作为领导罢工的权力机构；

b．1927年3月，上海工人第三次武装起义胜利后，召开了“市民代表会议”，作为上海市的最高权力机关；

c．湖南等地的农村普遍建立了各级农民协会，召开了协会会员大会或会员代表大会，作为农民群众的权力机关，并由大会选出执行委员会；

d．彭湃领导广东省海陆丰武装起义后，召开海陆丰工农兵苏维埃代表大会，并选举产生了海陆丰工农兵苏维埃政府，开创了建立工农兵苏维埃政权的先导。

②中华苏维埃共和国的成立

1931年11月7日，在江西瑞金召开了第一次全国工农兵代表大会，大会宣布成立中华苏维埃共和国，选举产生了工农兵代表大会执行委员会，并组织了临时中央政府人民委员会。

中华苏维埃共和国的最高政权机关是全国工农兵苏维埃代表大会。在大会闭会期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关。在中央执行委员会下，人民委员会负责处理日常政务，发布一切法令和决议案。

（2）“三三制”参议会制度

抗日战争时期，原共产党领导下的根据地政权发生的变化：

①取消中华苏维埃共和国番号，将苏维埃政权正式改为国民党的一级地方政权，称陕甘宁边区政府。

②在陕甘宁边区所属的各县、区、乡组织普选，召开各级参议会，建立了与国民政府地方政权名称、形式相同的基层政权。

③为了广泛团结各种抗日力量，各级参议会及政府中实行“三三制”组织原则，即共产党员、党外进步分子及中间分子各占三分之一。

（3）人民代表会议制度

1940年毛泽东同志在《新民主主义论》中第一次提出中国未来的政权组织形式是要建立人民代表大会制度。但在实行人民代表大会制度之前，只能采取一定的过渡形式，这就是人民代表会议。

①与人民代表大会的不同，代表会议可以不经普选，而经协商产生。

②与参议会制度不同，人民代表会议制度以工农和其他劳动人民为政权主体，联合其他阶级参加政权管理，但排除地主和官僚资产阶级。

解放战争时期，在新老解放区的农村，一般经过土地改革后先建立农会或贫农团。在此基础上，建立由选民直接选举产生的区、村（乡）两级人民代表会议，作为人民的权力机关，并由它选出人民政府。

在新解放的城市里，一般由军事管制委员会和人民政府邀请各界代表人物举行座谈会，共同协商当地的重大事务。在此基础上，逐步创造条件，召开具有民主协商性质的各界人民代表会议。

4．人大制度的确立与发展

（1）中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》和政协组织法、中央人民政府组织法。

起临时宪法作用的《共同纲领》正式确定人民代表大会制度为中华人民共和国的政权组织形式。它规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”

（2）《共同纲领》规定的一些过渡性的措施

这种过渡大致分三步走：

①由军管会接管国民党政权。在刚解放的地区，由中央人民政府或委托前线军政机关组织军事管制委员会和地方政府；

②在条件许可时召集各界人民代表会议；

③随着革命形势的发展，各界人民代表会议逐步开始代行人民代表大会的职权。

（3）第一届全国人民代表大会第一次会议的召开

1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重召开。会议通过了宪法，全国人大、国务院、人民法院、人民检察院以及地方各级人大和人民政府四个组织法。根据这些法律，产生了全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院。至此，我国人民代表大会制度正式确立。

（4）我国人大制度由确立至今的四个发展阶段

①初步实行（1954年至1957年上半年）

在人大建立的头三年内，各级人大按照宪法的规定，积极行使自己的职权，在国家建设和发展社会主义民主法制方面，发挥了重要的作用。

②建设受挫（1957年下半年反右斗争开始至1966年“文化大革命”之前）

这一时期人大制度逐步受到削弱。主要表现在：各级人大及其常委会不能按期开会；国家和地方重大事情很少提交人大及其常委会审议；立法工作趋于停顿，法制建设受到削弱：国家民主生活被严重窒息，人大代表不敢畅所欲言。

③严重瘫痪（1966年至1976年“文化大革命”结束）

此期间人大制度几乎陷于瘫痪状态。整整10年没有召开一次全国人大会议，直到1975年才召开第四届全国人民代表大会。

④恢复与发展（1977年至今）

1976年粉碎“四人帮”，1978年起人民代表大会制度开始恢复。1978年底召开的中共十一届三中全会强调要加强社会主义民主与法制建设，加强人大制度的建设。

（5）1978年后我国人大制度的健全和发展

①改进和完善了选举制度；

②扩大了全国人大常委会的职权；

③加强了全国人大及其常委会的组织建设；

④设立了县级以上地方各级人大常委会；

⑤规定省、自治区、直辖市的人大及其常委会，有权制定地方性法规；

⑥改变农村人民公社政社合一的体制，恢复设立乡政权。

二、全国人民代表大会

“全国人民代表大会”这个概念有广义和狭义之分：

广义上讲，它不仅指全国人民代表大会的全体会议，而且还包括由它产生的常委会和专门委员会。

狭义上讲，“全国人民代表大会”仅指它的全体会议，而不包括它的常委会和专门委员会。

1．地位、组成与任期

（1）地位

宪法规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这就表明了全国人民代表大会的性质和法律地位。

①就纵向而言，全国人大在全国自下而上整个国家权力机关系统中居于最高一级。它是在全国人民普选的基础上产生的，集中代表全国人民的意志和利益，在整个国家范围内行使最高国家权力。

②就横向而言，在最高（即中央）一级的国家机构中，全国人大作为最高国家权力机关也应处于最高的、首要的地位。

（2）组成

依照1979年通过，并经1982年、1986年和1995年三次修订后的选举法规定：

①全国人大由省、自治区、直辖市人大和特别行政区以及人民解放军选出的代表所组成；

②全国人大代表总额不超过3000人；

③农村每一全国人大代表所代表的人口数4倍于城市每一全国人大代表所代表的人口数；

④全国少数民族的全国人大代表数由全国人大常委会参照各少数民族的人口数和分布情况分配给各省、自治区、直辖市的人大；人数特少的民族至少也应有全国人大代表一人。

全国人大的代表组成具有广泛性和代表性。这种广泛的代表性，有利于集中人民群众中各方面的意见和要求。

（3）任期

全国人大的任期，1954年宪法曾规定为每届四年，1975年起改为每届五年。

为了保证两届全国人大之间的衔接，现行宪法恢复了1954年宪法的规定：全国人大任期届满的两个月以前，全国人大常委会必须完成下届全国人大代表的选举。

2．职权

（1）最高立法权

全国人大作为最高国家权力机关，拥有最高立法权。其至高性的主要体现在：

①只有全国人大有权制定和修改宪法。

②全国人大有权制定和修改基本法律。

（2）最高任免权

最高任免权即选举、决定和罢免最高国家机关的领导人和有关组成人员。

（3）最高决定权

①审查和批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告；

②审查和批准国家的预算以及预算执行情况的报告；

③批准省、自治区和直辖市的建置；

④决定特别行政区的设立及其制度；

⑤决定战争与和平的问题。

（4）最高监督权

①监督宪法的实施；

②监督最高国家机关的工作。

（5）应当由最高国家权力机关行使的其他职权

全国人大的职权应当具有广泛性、至高性、根本性等特点。

3．会议

全国人大贯彻民主集中制的原则，通过会议的方式集体行使职权，采取少数服从多数的合议制的领导体制。

依据其召开时间，我国全国人大会议有两类：

例行会议，指法律规定必须定期召集的会议。我国宪法规定，全国人大每年举行一次会议。

临时会议。我国宪法规定，如果人大常委会认为必要，或者五分之一以上的全国人大代表提议，可以临时召集全国人大会议。

依据宪法、法律规定，结合实际情况，我们可以将全国人大会议的召集与进程归纳为三个阶段：会前准备、预备会议与正式会议。

各阶段的主要项目（参见图1-1）

图1-1  全国人大会议的召集与进行过程简图

（1）关于“决定列席人员名单”

列席人员只有发言权，而没有表决权。全国人大会议的列席人员大致有三类：

①“法定列席人员”，包括：国务院的组成人员、中央军委的组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。

②“惯例列席人员”，凡不是全国人大代表的全国政协委员均被邀请列席全国人大会议。每届全国人大举行第一次会议时，不是本届代表的上届全国人大常委会组成人员也被邀请列席会议。

③“其他列席人员”，即由全国人大常委会决定允许列席本次全国人大会议的其他机关、团体的负责人。

（2）关于“会议通知”

现行法律规定，在全国人大会议举行的一个月之前（临时会议除外），全国人大常委会必须将开会日期以及建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。

（3）关于“预备会议”

现行法律规定，全国人大每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。预备会议由全国人大常委会主持。

（4）关于“会议开幕”

会议开幕需达到法定人数，全国人大会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。人大举行会议时，代表应当出席，因病或因其他特殊原因不能出席的，必须请假。会议一般应公开举行。

（5）关于“会议的主持”

主席团主持全国人大会议。主席团互推若干人轮流担任会议的执行主席。主席团推选常务主席若干人，召集并主持主席团会议。

（6）关于“提议案”

①全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案，由主席团决定列入会议议程；

②一个代表团或者30名以上的代表联名，有权提出议案，由主席团决定是否列入会议议程。以代表团名义提出的议案，以及质询案、罢免案，须由代表团全体代表的过半数通过。

（7）关于“人事任免”

①首先由中共中央在广泛听取各政党、团体等各方面的意见基础上，向大会主席团等有关方面提出国家主要领导人的建议人选。

②再由大会主席团等依法正式向全国人大会议提出候选人。

③由主席团提名的正式候选人名单（适用于由人大选举的职位）提交全国人大全体代表选举；由国家主席、国务院总理和中央军委主席提名的人选，提交全国人大全体代表表决。

④自七届全国人大一次会议起，主席团提出的全国人大常委会委员人选多于应选的名额，即实行差额选举。

⑤全国人大议事规则规定，全国人大会议的选举或决定任命，采用无记名投票方式，并设秘密写票处。得票数超过全体代表的半数的，始得当选或者通过。

⑥人事任免包括接受辞职和罢免。

（8）关于“立法”

我国人大的立法程序包括：法律议案的提出、法律草案的审议、法律草案的表决和法律的公布四个阶段：

①提出法律议案

a．法律议案是有立法提案权的机关和人员依法提出的关于制定法律的建议案。

b．宪法修正案只有全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表联名才有权提出。

c．有权向全国人大提出法律议案的是：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大的一个代表团、30名以上的全国人大代表联名。

d．有权提出法律议案（连同法律草案）的机关、团体，可以（实践中也往往）组织或委托无权提出法案的有关机关、团体或法学家及其他领域中的专家参与法律草案（法案）的起草工作。

e．实践中，应向全国人大提出的法律草案也往往先向全国人大常委会提出；由常委会审议后，再提请全国人大全体会议审议。

f．按照法律规定，由国务院等机关提交全国人大的法律草案须经大会主席团决定列入会议议程。一个代表团或者30名以上代表联名提出的法律草案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议并提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。

②审议法律草案

a．在法律草案付诸正式审议之前，应将法律草案提前发给与会人员，并通过适当途径广泛征求专家与群众的意见。

b．提案的机关或团体有义务向大会作法律草案的说明。

c．经会议审议后的结果可能有三种情形：一致同意；原则上同意但在某些细节上存在歧义；存在重要的意见分歧。前两种情况都可付诸表决通过，第三种情况则必须提请下次会议再审议。

d．一些涉及面很广的法案，当立法机关审议到一定程序后，往往通过报刊向全社会公布，广泛听取各界专家与群众的意见；一些涉及某一领域、专业性较强的法案，则往往在有关领域中听取相关专家与群众的意见。

③法律草案的表决

a．全国人大对宪法修正案的表决必須由全国人大全体代表的三分之二以上的多数通过；对其他法律草案的表决以全体代表的过半数通过。

b．表决方式采用的是法律草案一次性表决，而非逐条表决。

④公布法律：

我国宪法规定，法律由国家主席根据全国人大和全国人大常委会的决定公布。

三、全国人大常委会

1．地位、组成与任期

（1）地位

全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，是全国人大闭会期间的最高国家权力机关。

全国人大常委会的地位的表现在：

①全国人大常委会与全国人大的关系。全国人大常委会从属于全国人大，对全国人大负责，受全国人大监督，在每次全国人大开会时，向大会报告工作；全国人大有权罢免常委会组成人员，改变或者撤销常委会不适当的决定。

②全国人大常委会与其他国家机关的关系。在全国人大闭会期间，国务院、最高人民法院、最高人民检察院对全国人大常委会负责并报告工作。中央军委也对全国人大常委会负责。全国人大常委会有权监督它们的工作。

（2）组成

全国人大常委会由委员长1人、副委员长若干人、秘书长1人和委员若干人组成。其人员统称为全国人大常委会组成人员。从第六届起，总人数惯定为155人。

①全国人大常委会内部的分工和职责

a.委员长主持全国人大常委会的工作，有权召集与主持全国人大常委会会议。

b.在国家主席、副主席都缺位时，在全国人大补选之前，由委员长暂时代理国家主席职位。

c.为了保障各民族的平等权利，宪法规定全国人大常委会组成人员中，应有适当名额的少数民族代表。

②全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。一是有利于全国人大常委会有效地监督其他最高国家机关。二是有利于集中精力搞好常委会工作。

“不兼职”的规定，有利于委员的专职化，以保证有足够的时间和精力经常参加法律的起草、研究和修改工作，参加常委会和专门委员会的工作。

（3）任期

全国人大常委会的每届任期和全国人大相同，现为五年。全国人大常委会委员长、副委员长连续任职不得超过两届。

2．职权

（1）国家立法权

现行宪法第一次规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”这是全国人大常委会职权扩大的明显标志。具体包括：制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律，在不与该法律基本原则相抵触的前提下，进行部分补充和修改。

（2）法律解释权

①1978年宪法第一次赋予全国人大常委会“解释宪法”的职权。凡关于宪法、法律条文本身需要进一步明确界定或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或加以补充。

②全国人大常委会对宪法和法律的解释，属于“立法解释”，不同于“司法解释”；

③不同于“行政解释”，即由国务院及主管部门对不属于审判工作和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题进行的解释；

④更不同于研究机关或学者对法律所进行的“学理解释”。

（3）监督权

①监督宪法的实施。这一职权原来专属于全国人大。

②监督国家机关的工作。

（4）决定权

在全国人大闭会期间，对国家重大事项拥有决定权。

（5）任免权

在全国人大闭会期间，依据法定程序，全国人大常委会有权进行相关人事任免。

（6）参与全国人大的组织工作

包括主持全国人大代表的选举；召集全国人大会议；决定延长本届全国人大的任期；主持全国人大预备会议；审查代表资格；向全国人大提出议案；在全国人大闭会期间领导全国人大各专门委员会等。

（7）全国人大授予的其他职权

3．会议

（1）召集与准备

现行全国人大组织法规定，全国人大常委会会议，一般每两个月举行一次。全国人大常委会会议由委员长召集并主持。委员长也可以委托副委员长主持会议。

常委会举行会议的法定人数为：必须有常委会全体组成人员的过半数出席，才能举行会议。

常委会会议之前主要做好两项准备工作：

①由委员长会议拟订常委会会议议程草案，以备提请常委会全体会议决定；

②应当在会议举行七日以前，将开会日期、建议会议讨论的主要事项，通知常委会组成人员。

（2）会议的列席、旁听与新闻发布

①常委会会议的列席人员

a.国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的负责人；

b.全国人大各专门委员会中不是常委会委员的副主任委员、委员、顾问；

c.各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或副主任一人；

d.从第六届全国人大常委会第21次会议开始，邀请与常委会审议的议题有关的全国人大代表列席；

e.其他有关部门负责人。

从七届全国人大常委会第二次会议开始，设立了旁听席，邀请工会、共青团和妇联等人民团体和群众组织的有关人员参加。同时还建立了新闻发布制度。建立全国人大常委会会议的旁听和新闻发布制度，是推进我国政务公开化的一大举措。

（3）会议的基本形式

①全体会议

这是全国人大常委会依法行使职权的基本会议形式，由出席和列席常委会会议的全体人员参加。主要任务有两项：

a．听取并决定本次常委会会议议程；听取法律案和其他议案的说明；听取“一府二院”的工作报告；听取全国人大代表团的出访报告；听取全国人大代表团出席国际会议的工作报告等；

b．对法律案、人事任免案和其他议案进行表决；对各专门委员会和代表资格审查委员会向常委会所作的报告进行表决；对常委会认为必要的、关于国务院及其各部委和最高人民法院、最高人民检察院工作报告所做出的决议（草案）进行表决等。

②分组会议

分组会议即出席和列席常委会会议的全体人员分成若干小组，以小组为单位召开的会议。主要是审议议案和工作报告。

分组会议的特点是由于人数较少而便于委员和列席人员对审议的议题充分发表意见。分组会议对议案或有关的工作报告进行审议时，可以提出询问。提交议案与报告的有关部门应派人到会，听取意见，并回答询问。

③联组会议

联组会议由出席和列席常委会会议的全体人员参加。常委会全体会议可以对会议议案进行表决，而联组会议不进行表决。

联组会议的主要功能：

a．听取和审议专门委员会对议案（包括法律案）的审议和修改意见的汇报；

b．在分组讨论的基础上，与会全体人员互相交流意见、共同审议议案。

（4）议案的审议程序

①提出议案。

②决定提请审议。由委员长会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请审议。

③听取提案者代表说明情况。

④初审。先分组进行审议，再由有关专门委员会汇总审议。

⑤复审。召开联席会议听取和审议专门委员会对议案审议意见的汇报，并再次讨论议案。

⑥付之表决。对议案的审议取得较为一致的意见后，召开全体会议进行表决。

4．组织机构

（1）委员长会议

委员长会议由委员长、副委员长、秘书长组成，负责处理常委会的重要日常工作。其主要职责有：

①决定常委会每次会议的召开日期和会期，拟定会议议程草案；

②向常委会提出属于常委会职权内的议案；对其他机关向常委会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或提请常委会全体会议审议，决定回答质询案的方式；

③处理就有关人事任免事项提交常委会审议的有关程序问题；

④指导和协调各专门委员会的日常工作；

⑤决定常委会机关工作的重大事项。处理常委会其他主要的日常工作。

委员长会议不是一个实体权力机构，在性质上是常委会的重要日常工作处理机构，无权代替常委会行使职权。在工作方式上实行集体负责制。

（2）其他机构

全国人大常委会的其他机构有代表资格审查委员会、秘书处、法制工作委员会和办公厅等。

图1-2  全国人大及其常委会立法程序简图

（1）本图根据宪法《全国人大组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》及立法实践而制。

（2）在实践中，向全国人大提出的法案，亦先由常委会审议，再由常委会提请全国人大审议通过。为便于表明此顺序，故将常委会立法程序置于上。此处上下绝非地位之高低。

（3）法案付表决后，亦可能不予通过。此点，本图未显示。

四、全国人大专门委员会和特定问题调查委员会

1．专门委员会

宪法规定，全国人大设立若干专门委员会（简称专委会）。专门委员会作为最高国家权力机关的重要的辅助性机构，从事某一方面的专门性工作。

（1）设立

①自1954年起，第一届全国人民代表大会就设立了民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会。

②1982年12月通过的新宪法规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会”。

③按照新宪法规定，1983年5月召开的六届全国人大一次会议正式成立了上述六个专门委员会。七届全国人大一次会议又增设了内务司法委员会，八届全国人大一次会议新增了环境与资源保护委员会。

设立专门委员会的意义在于：

①参加各专门委员会的成员大都对本专门委员会所主管的工作比较熟悉，有一定的经验和知识，有利于提高全国人大及其常委会审议工作的质量和效率。

②各专门委员会能协助人大及其常委会有效地监督政府的工作。

③专门委员会还可以对人大闭会期间出现的需要大会审议、决定的问题及时地加以研究、处理，待大会开会时再向大会报告。

（2）组成

组成各专门委员会的成员（包括主任委员、副主任委员和委员）的人选，由全国人大主席团在代表中提名，全国人大全体会议通过。

（3）职权

①审议

a．审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的有关议案。

b．审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要的时候向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告；

c．审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部委的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，并提出报告；

d．审议向全国人大或者全国人大常委会提出的有关法律草案。

e．民族委员会还审议自治区报请全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人大常委会提出报告。

②提案

拟订议案；向全国人大主席团或全国人大常委会提出属于全国人大或全国人大常委会职权范围内并同本委员会有关的议案。

③调研

对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议。

各专门委员会围绕上述任务开展工作，不是代替全国人大或者全国人大常委会行使职权，而是向全国人大或全国人大常委会提出报告、议案和建议。这些报告、议案和建议并不是具有法律效力的最后决议，而是提请全国人大或它的常委会决策的重要参考意见。只有全国人大及其常委会通过的决议，才具有法律效力。

（4）会议

专门委员会会议能为全国人大及其常委会会议进行大量的准备工作，主要是向全国人大及其常委会提出议案，并为各项议案提供必要的资料和背景材料；审议大会主席团或常委会交付本委员会审议的议案，并做出审议报告。各专门委员会开会决定问题的方式有两种：

①委员会全体会议

全体会议主要讨论决定本委员会职责范围内的重大问题；研究讨论常委会或委员长会议交付的各项工作；听取“一府两院”有关部门的工作汇报等。

专门委员会全体会议由主任召集，需作决定的会议，要全体委员过半数参加才能举行，表决议案，由全体委员的过半数通过。全体会议一般每月一次，也有的规定两个月一次。

②委员会主任办公会议

委员会主任办公会议一般半个月一次。其主要任务是研究处理委员会日常重要工作，大致包括：落实常委会或委员长会议交办的事项；确定委员会全体会议的议题；决定委员会的工作计划等。

2．特定问题调查委员会

特定问题调查委员会（简称特调委）是我国人大的一种临时委员会。我国宪法规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，做出相应的决议。”调查任务一经终结，即撤销。

全国人大的特定问题调查委员会可由大会主席团、三个以上的代表团或十分之一以上的代表联名提出，再由主席团提请大会决定，即可成立。

特调委由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，其组成人员由大会主席团在代表中提名，大会全体会议通过。特调委可以公开聘请专家参加调查工作。全国人大常委会认为必要时，也可组织特调委。

我国宪法规定：“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”