2.7 耕地统计的难点

1996年以后，耕地数据统计进入第四阶段。由于在耕地统计方法上犹豫、徘徊，举棋不定，反映在统计年鉴上，在1996年到2001年期间耕地数字居然维持5年不变（见表2-2）。

有些人主张开展全面的土地调查，摸清家底。想法虽然很好，却很难实施。如果采用20世纪50年代的做法，动员农民用人工来丈量耕地，不仅费时费力，在实践中也难以实施。无论官方还是民间都很清楚，没有任何激励机制来鼓励农民配合丈量耕地。

毋庸讳言，土地制度改革大大落后于经济发展。农村土地产权和使用权的归属频频调整、变更，不利于农业长期发展。年长的农民对50年前的大饥荒依然记忆犹新，经过大饥荒的深刻教训，中国农民懂得了必须保护自己，无论如何要给自己的家庭留下一块“自留地”或者“菜园”。包含在宅基地里的菜园不仅是农民自己的“小金库”、“私房财产”，而且是保命的依托。农民对自家菜园的关心程度远远超过了一般耕地。事实上，在许多农村，耕种最好、产量最高、离村最近的好地大多属于村民的宅基地或菜园。在农户菜园数量上存在许多猫腻。这些良田从来没有被纳入耕地的统计之中。如果要动员农民进行土地调查，他们最大的顾虑是能否保住自家的菜园。他们担心，是不是又要根据耕地面积来增加公粮负担？更为担心是不是又要重新分配耕地？如果配合政府丈量耕地，弄不好搬起石头砸自己的脚。无论是地方政府、基层乡村干部还是普通农民都没有丈量耕地的积极性。农民够穷的了，无论如何也不要再去逼农民。没有农民的支持，传统模式的土地调查寸步难行。

好在事情逐渐有了转机。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，除烟叶以外全部免征农业税。农民负担大为减轻，他们抵制丈量耕地的情绪有所缓解。也许还需要一段时间才能真正打消农民的顾虑。在此之前，轻易启动土地调查很可能事倍功半，甚至很可能被基层“忽悠”，得不到真实数字。好在还没有哪个人头脑发热，贸然启动全面人工普查耕地。

既然靠人工来丈量耕地行不通，能不能靠现代科学技术了解耕地数量？

航拍和遥感照片可以提供大量的信息，可是卫星图像遇到三个难题：

第一，在卫星遥感图片中可以看出国境线，却分不清省界，更分不清县界、乡界。即使知道这块地是耕地，却说不清究竟属于谁家。如果耕地数量不能落实到行政单位和耕地使用者头上，在数据统计和财税政策上便没有多大意义。

第二，由于各地收获季节不同，许多地方在一年之内轮作、收获数次，在卫星照片上有些地块的颜色一年变好几次，比较容易引起误差或重复计算。此外，种植人参或某些药材的土地好几年才收获一次，很可能被忽略。在卫星图片上很难区分果园、茶园和一般的林地。

第三，在遥感、航拍的照片上可以确认是否属于耕地，但是却不能确认这块耕地是否已被纳入统计范围之内。有一些地块上虽然种着庄稼，却没有被包括在耕地统计数据中。其中，相当一部分就是包含在农民宅基地里的菜园。这些菜园或者宅基地不属于统计中的耕地，不必缴纳公粮或农业税。如果农民在离村庄较远的地方开垦了一些耕地，他们会在保持耕地总量不变（或略有增加）的情况下，把住房周边的耕地改变为宅基地，这些菜园或者宅基地往往是农村中条件最好的耕地。以前还可以在一定程度上根据缴纳农业税的情况来复核耕地面积，取消了农业税之后，从税收的途径来了解耕地状况的难度就更大了。

不知道是什么原因，即便有了新的遥感照片也没有及时调整耕地数量，甚至连基本建设占用耕地的数量都没有及时扣除。直到2006年才一次性扣除了耕地1.25亿亩。使得耕地总量下降到18.26亿亩。

先进的航拍、遥感技术起源于西方工业国家。它们地多人少，尚且有大量耕地闲置，因此，并不太重视对耕地的识别。西方的技术到了中国之后，水土不服，回答不了我们的问题。依靠人工丈量耕地行不通，依靠先进技术又不能充分识别耕地，唯一的办法是把两种手段结合起来，在取得遥感和航拍图片之后，再派人去看看、问问，在图纸上的那个地块是不是耕地，使用权属于哪个村民小组，然后把结果标写在图上。这样，耕地数量以及归属状况自然就摸清了。

说起来似乎容易，做起来工作量大得惊人。从2007年到2009年，动员了几十万人，花费上百亿元资金才完成了这项任务。第二次土地调查功德无量，有了这些基础数据，今后只要保持一定的专业人员对其定期更新就可以了。这些数据将成为我国制定各项农业政策、土地政策和环境保护政策的基础依据。