第三节 宁波建立公共安全基层监管体系的实践与经验

宁波市公共安全基层监管体系以鄞州区、慈溪市、象山县为试点，分别以“大安全理念”“广泛参与”等理念组建队伍，健全分层、分类、分权的监管体系。三个试点结合本地区实际情况，既有共性，又存在差异，在公共安全基层监管体系尝试过程中，不断完善社会管理体系创新。

一、宁波市三个试点地区建立公共安全基层监管体系的基本做法

宁波市作为公共安全社会创新的试点城市，在实践中又分别选取了鄞州区、慈溪市和象山县作为三个试点，结合当地的实际情况，创建了适合当地实情的公共安全基层监管体系，三个试点都有其具体的地方特色。

（一）鄞州模式：“大安全”理念指引下的基层独立监管机构建设模式

鄞州区于2005年开始尝试将安全生产监督站设置到各镇乡（街道），其职责定位为工矿商贸领域的生产安全监管。2009年开始试行基层公共安全监管体制与机制的探索，设立镇乡（街道）公共安全监督管理所。从安监站到安监所不只是名称上的变化，体现的是从“生产安全”到“公共安全”监管领域和职能的拓展。经过几年的实践，目前鄞州区已积累了一定的经验，其基本经验表现在：

1.建机构：将基层公共安全监管机构延伸到政府机构末梢

2009年4月，鄞州区机构编制委员会下发《关于建立镇乡（街道）公共安全监督管理所（环境保护所）的通知》（鄞编〔2009〕11号），决定成立镇乡（街道）公共安全监督管理所。2009年6月，鄞州区机构编制委员会办公室和鄞州区安全生产委员会办公室又联合下发《关于进一步细化镇乡（街道）公共安全监管所职责的通知》（鄞编办〔2009〕2号），将公共安全监督管理所的职责范围细化为十个方面，其中，涉及执法检查方面的有：配合区安监、环保、食品药品监督、质监、公安、工商等部门对辖区内潜在的安全问题进行检查，配合相关部门开展调查处理；负责辖区内公共安全举报、投诉和信访件的调查处理，及时上报本辖区内的公共安全事故和环境污染事件，配合上级有关部门做好事故（事件）的调查处理工作；受区安监等部门的委托，组织开展安全生产等执法活动，对未授权执法的公共安全违法违规行为及时移交并配合相关部门进行调查处理。

按文件规定，鄞州区各镇乡（街道）公共安全监督管理所是一个具有事业编制的独立性“实体”，每一个镇乡（街道）一级拥有公共安全监管机构配备事业编制人员2—5名不等。全区共核定事业编制89名，人员已基本到位，各所设所长1名，为镇乡（街道）中层正职，所长任免事先需经区安委办同意。各所还配备了2—6名聘用人员担任镇（乡）级公共安全巡查员，全区共52名。各镇乡（街道）公共安全工作经费列入当地政府财政预算，并确保逐年递增；各级政府重视安监所基础硬件设施建设，落实相应的办公用房，配发必要的工作制服，22个镇乡（街道）已全部解决安监所办公用房和办公设施；安监所全体人员按照950元/人的标准配发了工作制服；配备相应的电脑、数码相机、传真机等办公设备，解决监督执法车辆问题。在全区已实行车改政策的情况下，安监所的公务用车不搞“一刀切”，目前已有19个单位配备了执法车辆，其中，云龙镇尝试用手提电脑、便携式打印机制作执法文书。

2.建机制：完善基层公共安全监管的运行机制

其一，建立目标管理责任制。按照“属地管理”“谁主管、谁负责”的原则和“一岗双责”的要求，进一步明确各级各部门的工作职责和责任主体，一级抓一级，层层抓落实，将公共安全目标管理考核制度落到实处。

其二，建立一系列行之有效的监督管理制度。同步开展以“五个一”（建立一个健全的组织网络，健全一套完备的保障措施，确定一系列行之有效的监督管理制度，形成一册完善的台账资料，建立一支素质过硬的监管队伍）为主要内容的公共安全基层基础规范化建设活动，对基层安全生产组织机构、人员组成、基础设施、职责任务、制度建设、台账管理、日常监管等统一建设标准，明确目标任务，完善工作制度，规范管理措施，落实监管责任，为建立公共安全基层监管体系打下了良好的基础。

在建所的基础上，有些镇乡所十分注重各项制度的制定工作，如古林镇，制定了《安全生产检查监督制度》《高危行业与重大危险源监管办法》《目标管理责任考核办法》《事故报告与调查处理办法》《安全生产事故应急救援与演练制度》《安全生产责任追究制度》，切实细化和规范了各项制度。同时建立健全并严格落实“公共安全会议、宣传教育培训、信访（举报）处理、目标管理责任与考核、统计分析与信息上报、隐患排查治理、安全事故应急救援及演练、监督检查、高危行业与重大危险源监管、事故报告与调查处理、经费投入保障与管理、公共安全责任追究”等十二项基本监督管理制度。

其三，强化落实，健全一套完备的保障措施。在强化落实方面，鄞州区严格标准，对全体工作人员统一培训、持证上岗。加强基层监管队伍建设，规定的期限内要求执法人员取得监管执法和行政执法资格，以提高其履行职责的能力；严格规范监管（执法）行为，努力打造一支政治坚定、业务精湛、作风优良、恪尽职守、勤政为民、清正廉洁的监管队伍。在保障措施方面，重点是做好工作经费保障、执法工具保障。

其四，规范运作，形成一册完善的台账资料。按照文书资料与档案标准化管理的要求，完善“基本情况、基层基础、工作活动、监督管理（执法）、宣传教育培训、各类制度”等六大类台账，做到文件资料齐全完备、整理归档规范、查询使用方便快捷。

3.促合力：专管与群管相结合

镇乡（街道）公共安全监督管理所成立后，加大了对基层公共安全的监管力度。比如鄞州区，仅2010年，全区共完成监督检查7190余次，占全市总量的1/4，开具现场检查记录4484份，责令整改指令书974份，整改复查意见书951份，强制措施决定书21份。其中由镇乡（街道）公共安全监督管理所实施的检查占90%左右。

鄞州区在强化专门机构监管的同时，还注重社会组织与社会公众的参与。不仅有专职监管人员，而且还有兼职人员，虽然各镇乡发展不太平衡，但在整合资源、延伸管理网络方面具有一些共同的特点。在行政村（居、社区）、企事业单位设立公共安全组织网络与监管人员，着力延伸基层安全监管网络触角，各镇乡（街道）因地制宜，充分发挥“多员合一”农村公共安全协管员的作用。目前，全区19个镇（街道）的公共安全协管员队伍已纳入安监所统一管理。全区435个村（社区）都至少配有1名专（兼）职公共安全协管员，如瞻岐镇分片区成立安监站，已基本形成多层次、立体化、全覆盖的基层公共安全监管网络体系。

以邱隘镇为例。2009年，全镇共有各类公共安全专（兼）职人员213人，其中镇安监（环保）所专职监管人员3人、镇公共安全（环保）巡查中队专职巡查员6人，19个行政村（社区）公共安全协管员26人，3个社区食品药品监督信息站信息员44人，镇专职安全消防队队员14人，20支村级义务消防队队员120人。行政村（居、社区）建立起公共安全领导机构和组织网络并配备公共安全监管人员；各企（事）业单位设立安全监督管理机构，配备专（兼）职安全管理人员。

（二）慈溪模式：“公共安全、广泛参与”理念指引下的乡镇治理模式

慈溪市的公共安全监管模式是建立在“协调职能加强、管理职能不变、管理人员配强、管理网络延伸”的基本思路上。其在市级设立指导组，在镇级建立“1+1+X”模式，即一个组织协调机构，一支应急救援服务队伍，落实X线工作职责；在村级建立“1+1”模式，即一个公共安全方面的管理组织和一支工作队伍。主要做法表现在以下几个方面：

1.重协调：搭建以相互联动为核心的工作协调平台

慈溪市在现有工作机构的基础上，突出纵向联动和横向联动，主要搭建了工作协调平台。在纵向联动的层面，慈溪市在设立了市级公共安全监管项目指导组，在镇（街道）建立公共安全监管管理领导小组及其办公室，在村级设立村（社区）公共安全管理小组。从指导组到领导小组再到管理小组，层层相扣，在纵向管理上保证公共安全管理没有疏漏的空间。在横向联动的层面，慈溪市的公共安全监管体系打破了以往完全由各个领域的安全职能部门各自为政的传统，开创了各个职能部门横向联动的新局面。慈溪市的公共安全基层监督体系是由安监、编委办、公安、质监、环保、药监、城管等部门共同参加的体系，同样，镇（街道）领导小组也是一个横向联动的工作机构，负责人由镇（街道）镇长（主任）兼任，分管政法工作的副书记（委员）、相关副镇长（副主任）兼任副组长。镇（街道）领导小组办公室设在综合办公室，其主任由综合办公室主任兼任，同时配备若干名专职工作人员。村（社区）公共安全管理小组由村（社区）党（总）支部书记任组长，治保干部为副组长，具体工作由各类人员专人负责，村（社区）设安全生产专管员1名，交通安全、消防安全、环境保护、特种设备安全和食品药品安全协管员若干名。

2.变职能：实现机构职能由监管向协调职能转变

镇（街道）公共安全监管领导小组的性质不是行政机关，也不是行政机关的延伸，而是一个监督协调部门，其工作机制主要是工作例会制度和重要事项报告制度。例会主要是解决日常工作中责权范围所及的事项中存在的困难和问题，这是常规性工作；而属责权范围之外的重大事项和疑难问题则主要是启用重要事项报告制度，即当发现公共安全的重大事项或疑难问题时，及时向当地党（工）委和上级主管部门报告。其协调职责主要包括：负责组织、指导和协调辖区内生产经营活动中的公共安全和应急救援服务事项；建立健全辖区内公共安全责任制和工作制度，完善相关应急救援预案；督促镇（街道）各线分管领导按照职责分工承担公共安全监督管理所涉及领域的领导和管理责任；牵头制定本辖区内公共安全和突发事件应急救援预案；督促、指导、协调镇级有关部分和企事业单位开展公共安全和突发事件方面的应急救援演练等。

3.建网络：建立面、线、点结合的公共安全工作网络

公共安全是一个涉及面较广的工作，而且公共安全无论从理论上还是实践中都无法将其绝对地线条化、小点化。在慈溪市的监管方式中，指导组、领导小组和管理小组负责面上的工作，进行宏观安排，建立应急联动机制，使安全监管工作体系化，从而便于合理安排。同时，每一条线的工作由专门的职能机构负责，镇一级的各领域安全工作由分管领导分级监管。点上的工作在慈溪模式中也没有放松，企业是安全工作管理中的基本单位，村级管理人员通过引导、劝告等方式注意对企业安全工作的管理，包括向上级的报告制度，以达到对公共安全细节管理的有效性。企业在生产经营中，要求专业人员持证上岗、所有员工定期培训，以保证企业生产的安全。

4.促合力：公共安全管理工作向村（居、社区）及各种社会力量延伸

一是组建了一支镇级应急救援服务队伍。由各试点镇（街道）根据人口和产业布局情况，依托当地交警和消防队伍的力量，发动当地生产经营单位、村（居、社区）和社会志愿者组成多种形式的应急救援队伍。明确应急处置工作职责，建立应急联动机制，定期组织开展公共安全应急演练。制定基层公共安全应急救援指导意见，鼓励和规范相关企业和社会志愿者参与应急救援服务。二是组建一支村级公共安全管理队伍。建立村（居、社区）公共安全管理小组，村（居、社区）公共安全管理小组负责配合镇（街道）公共安全监督管理领导小组及其办公室开展工作，督促落实村（居、社区）安全生产专管员和交通安全、消防安全、环境保护、特种设备安全和食品药品协管员职责并开展工作。

（三）象山模式：“监管职能整合”理念指引下的乡镇监管机构设置与整合模式

象山县在监管职能整合理念的指引下，经过实践，形成了“统一领导、协调有序、保障有力”的镇乡（街道）公共安全监管体系和“规模适度、管理规范、处置快速”的镇乡（街道）综合应急救援体系。其具体做法主要有以下几个方面：

1.建平台：搭建以乡镇（街道）公共安全监督管理所为中心的基层工作平台

在机构设置上，象山县各镇乡（街道）成立由镇乡长（办事处主任）为组长，各线分管领导为成员的镇乡（街道）公共安全监管领导小组，承担辖区内公共安全监管和组织协调职能。为了搭建基层工作平台，完善组织体系，象山各镇乡（街道）增设了一个统一命名为“镇乡（街道）公共安全监督管理所”的基层机构。该机构行政上由属地人民政府管理，业务上由县安委办归口负责指导，同时接受其他相关行业部门的工作指导。

2.明职责：确立“7+X”的职责划分机制

将“镇乡（街道）公共安全监督管理所”主要职责明确为“7+X”，“7”是指对辖区内涉及道路交通安全、消防安全、企业生产安全、海洋渔业安全、水上交通安全、建筑施工安全、特种设备安全等七个方面的公共安全工作承担协调督促、监督检查、宣传教育、信息收集上报等职责，“X”是指同时完成镇乡（街道）公共安全监管领导小组交办的其他公共安全监管任务。

为保障公共安全监管工作的顺利开展，象山县公共安全基层监管被辅之以一系列保障措施：责任保障，主要是对公共安全监管所工作实绩进行过程和结果的双重考核；人员保障，公共安全监管所配备3—8名以上专（兼）职监管人员，所长享受正职待遇，在各行政村和社区配备1名公共安全协管员；经费保障，各镇乡（街道）将公共安全监管工作经费列入当年财政预算，并保证落实；业务保障，对安监工作人员进行业务培训，使镇村两级公共安全监管队伍具备相应的专业素质。

3.建机制：建立以整合监管资源为核心的工作机制

象山县建立了一套比较完整的镇乡公共安全监管制度体系，核心在于整合监管资源，目的在于提高监管水平：其一，建立了镇乡（街道）公共安全监督管理所运行机制。镇乡（街道）公共安全监管所的基本监督管理制度明确，主要有十二项，包括公共安全会议、宣传教育培训、目标管理责任与考核、统计分析与信息上报、隐患排查治理、安全事故应急救援及演练、监督执法、公共安全责任追究等。其二，完善了公共安全联合执法工作机制。充分发挥政府行业主管部门管理职能和镇乡（街道）属地管理职责，各行业主管部门与镇乡（街道）密切配合，建立了“排查—报告—查处”联动机制，使事故隐患及时得到处理。其三，完善了突发事件应急救援机制。采取政府牵头、社会联动的方式，建立了完善的基层应急队伍和应急救援工作机制，形成了各类应急队伍协调配合、应急联动，以及区域间联防联控运行机制，确保突发事件发生后基层应急队伍拉得出、用得上、配合好、处置佳。

二、宁波市三个试点地区建立公共安全基层监管体系的共性分析

三个试点的公共安全基层监管体系，比较其各方面的理念及具体机构设置、操作程序等，是存在一些共性的。

（一）公共安全主要是涉及生产经营领域的公共安全——公共安全边界认识的突破

公共安全基层监管体系创新的动因来源于实践的需要。公共安全在公共利益维护、和谐社会建设中具有重要地位，而目前我国对公共安全管理力量不足。创新工作面临的第一个问题就是创新的工作对象，即公共安全的边界设定。对公共安全的边界设定既是一个理论问题，又是一个现实问题。

理论上，公共安全的含义有广义和狭义之分。广义上的公共安全包括整个国家、整个社会和每个公民生活各个方面的安全。狭义的公共安全主要包括来自自然灾害、治安事故（如交通事故、技术性事故等）和犯罪的侵害三个部分。

事实上，任何一个国家的公共安全管理都不可能是没有工作边界的。我国的安全行政机构的设置主要以防范某一类或某一领域安全事故为标准设立的。如火灾是一种安全事故，主要由消防部门负责监管；交通事故又是另一种安全事故，主要由公安部门等负责。安全生产监督管理局却是按照活动领域标准划分的安全管理部门，主要负责生产经营领域的安全工作，以区分一般社会活动的安全工作。宁波市对公共安全基层监督体系的创新需要在监管资源做适度整合的基础上寻求突破。如果将公共安全的边界无限扩大，将面临如下几个问题：其一，行政体制上的问题。公共安全既然边界无限，原来的职能部门划分将重新设置，这在当前中国的行政体制改革中显然是不现实的。其二，工作机制上的问题。不同领域的安全各有特点，建立一刀切的工作机制，必将影响工作效率。其三，安监局职权配置上的问题。安监局是一个专门负责生产经营领域安全问题的行政机构，没有权力突破生产经营领域负责全部的公共安全问题，既是权力不能，也是能力不能。

由于现有的法律法规对我国公共安全概念的界定较为模糊，这为公共安全监管创新带来了难度，但也提供了一定的空间，可以在不违法的前提下“先试先行”。宁波市以安全生产监督管理局牵头所推行的公共安全监管体系创新，其中一个目的就是要将安全问题看成是一个公共问题。宁波市各县（市、区）将公共安全边界划定在生产经营领域，从实践层面反映出，生产经营领域的安全问题具有明显的公共性特征，生产经营活动涉及企业效益、个体成员生命财产安全、社会和谐稳定等问题。解决生产经营领域的安全问题不是一个职能部门所能完成的，安监局仅是生产经营领域安监体系的综合协调部门，消防、交通等安全职能部门仍履行特定领域的监管职能。安监局没有职权去领导这些职能部门，但是安委会却有职责去协调各个生产经营领域安全问题相关的职能部门，而宁波市的安监局和安委会是一套班子，两个牌子，因此就顺理成章地将公共安全界定为生产经营领域的公共安全。

（二）乡镇必须建立强有力的公共安全监管队伍——基层组织建制的突破

宁波市的鄞州、慈溪和象山模式的公共安全基层监管体系建立首先都突出了基层性，其对基层队伍的建设都下移到了乡镇一级。

公共安全的监管机构突破以县（区、市）级为基层部门的传统，将乡镇纳入公共安全基层监管机构，并在乡镇设立专门的组织，这是以当地实际情况为基础的体制创新。宁波市是一个经济发达的沿海城市，各个县（区、市）生产经营达到一定的规模，如鄞州区目前共有22个乡镇，2.3万余家企业，5.1万个体经济；慈溪市目前共有6.7万余家生产经营单位，分散在各乡镇、各村。依照我国《安全生产法》的规定，安全生产监督管理部门以县级为最基层机构，鄞州和慈溪等宁波各县市区就会面临工作量大、面宽且难度大、监管力量不足等矛盾，无法使安全管理真正落到实处。宁波市的现状逼迫着各县市区改革安全监管体系，以有效、实事求是为设定标准，安全监管工作的基层向乡镇下移。这一选择既是现实的需要，也是现实的必然。

从法律上看，公共安全监管工作向基层下移有其合法化基础。《浙江省安全生产条例》第六条第三款规定：“乡镇人民政府和街道办事处应当根据安全生产监督管理工作的需要，建立或者确定安全生产监督管理机构，配备安全生产监督管理人员，加强安全生产监督管理工作。”这意味着，乡镇或者街道同样有设立安全监督管理机构的职权和负有安全监督管理职责。《浙江省安全生产条例》第六条第三款之规定，为宁波市各县市区的公共安全基层监管体系创新提供了法律上的支持和依据。

宁波市各县市区（主要以三个试点为典型），充分整合现有公共安全监管资源，探索解决当前经济快速发展与公共安全基础薄弱、监管职能需要强化与监管体制不顺、监管任务繁重与监管力量不足之间的矛盾，加快构建“党委领导、政府监管、行业管理、企业负责、社会监管”的公共安全监管网络体系，进一步将重心下移、关口前移，强化公共安全基层基础工作，促进公共安全形势的持续稳定好转。

可以这样认为，任何一种“先试先行”的经验，只要其是现实需要的，同时又具备法律制度的基本条件，其创新价值就应该得到肯定。

（三）公共安全基层监管机构在主要职能上向社会治理转变——职能认识的突破

社会管理是政府的重要职能之一，党的十七大报告将“完善社会管理，维护社会安定团结”列为加快改善民生的六大任务之一^[32]，进一步显示出完善社会管理的重要性与迫切性。因此，地方政府围绕建设服务政府、责任政府、法治政府的目标，积极推进政府职能转变和管理创新，努力加强社会治理职能，不断完善社会治理体系。^[33]宁波市公共安全监管模式的探索，无论采用哪种模式，均反映了将公共安全作为一个公共服务产品，政府在其中从单纯的监管机构向社会治理的主要机构转变，政府是社会治理的发起者、组织者。公共安全监管体系从这个角度而言又是一个社会治理的体系。

政府的社会治理体系应该是一个分级的体系，乡镇公共安全监管队伍的建设，使宁波市的公共安全监管工作体系更加完备，即市、区县和街道社区（包括乡镇）三级社会治理体系环环相扣，各自的监管职能分工明确细密。作为责任最重大的市政府一级，以市安监局为龙头，在安委会的协调下，可以把工作重点放在研究制定维护社会公共安全的全局性问题的规划和指导意见上。作为中间层面的区县（市）政府一级，对市级部门部署的公共安全的各项规划和指导意见贯彻落实，并承上启下，详细制定区域内安全工作的计划与实施方案，保证、监督、促进基层公共安全社会治理工作的顺利进行。作为工作任务最重的乡镇街道社区，其角色定位为政府公共安全社会治理的具体执行者和主要落实者，切实承担起公共安全社会治理的责任。

公共安全治理的内容着重突出其社会性环节。鄞州（象山）模式的乡镇安监所、慈溪模式的基层公共安全监管领导小组，都将建立健全镇（街道）公共安全信息报送制度、安全生产责任制，规范公共安全监管台账，建立基础数据库等纳入工作职责中，同时还要大力提供公共安全有关法律、法规、政策的宣传服务、咨询服务，通过提供公共服务提高全社会的公共安全意识。

（四）公共安全治理必须有村（社）自治组织参与——社会协同的突破

村（社）组织是群众的自治性组织，是一个有广泛群众基础的社会组织。村（社）组织在生产经营领域公共安全治理中的主体地位，我国《安全生产法》第七十二条就有明确规定：“居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时，应当向当地人民政府或者有关部门报告。”因此，村（社）组织担负着管理公共安全的职责。

而安全治理工作吸收和鼓励村级自治组织的参与，更是宁波市经济发展模式的需要。鄞州区和慈溪市的生产经营单位分布在各个村落，如果生产安全全部都由乡镇管理，队伍建设的瓶颈问题会更加突出。针对基层公共安全问题的严重性与紧迫性，与其着眼于政府力量的无限加强，不如寻求社会力量的协同，这也是社会治理创新的一个重要内容。

在社会治理创新中，宁波市各县市区都一致认识到村（社区）和其他社会组织相比，具有以下几个优势：其一，村（社区）组织建设比较完整。一些社会组织尤其是中介组织在我国的历史并不长久，其内部的组织建设仍处于完善之中，而村（社区）组织是我国目前最成熟的社会组织。因此其力量稳定、组织有序，参加公共安全治理的条件成熟。其二，村（社区）组织和乡镇（街道）基层政府的关系密切，便于上下互动。虽然我国的村（社区）组织的性质是自治性组织，但自其建立以来就得到乡镇（街道）政府的指导，因此相比其他组织，其能更快地参与到公共安全治理中来。其三，村（社区）组织更有利于公众参与公共安全的监督管理工作。村（社区），是广大群众生活的最基本单位，没有一个组织比它和人民群众的联系更紧密，而公共安全期待政府、生产企业之外的第三方，尤其是人民群众参与监督管理，因此村（社区）组织就成为方便人民群众参与公共安全治理的最重要的组织载体。

正是基于这样的认识，宁波市的公共安全基层监管体系创新都同时将村（社区）作为社会协同管理的首要突破口和重要力量。

（五）公共安全的意识向社会组织、公众的传输——公众参与的突破

《安全生产法》第十一条规定：“各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传，提高职工的安全生产意识。”该条从法律上明确了政府在公共安全中的职能包括公共安全意识的传输。

“社会协同、公众参与”的社会治理创新是一个动态的过程。作为社会治理重要主体的社会组织，有一个不断发展完善的过程。虽然目前村（社区）组织是力量最强的社会组织，而被首先吸纳到基层公共安全治理体系中来，但是在未来，其他社会组织也都必然发展成为强大的力量而参与到公共安全治理中来。

公众参与的动态过程表现为公民安全意识以及安全工作参与意识的不断增强过程。由于公共安全防范工作具有公众性，宁波市在公共安全监管体系创新中，都将提高公共安全意识作为公众参与的一个主要突破口。上述监管模式对公共安全公众意识的传输主要通过几种方式：通过电视台设置专栏，播出公益广告和滚动字幕；在报纸上开设专版；搭建电台热线，解答公众关注的安全生产热点问题；开设手机短信平台，进行安全提示；在公开场所和街道等地方设立灯箱广告；组织主体征文活动等。这些活动都有一定的经费支撑，有明确的规划，将公共安全意识普及工作作为长期坚持的任务，达到在潜移默化中树立公共安全意识，鼓励公众参与防范监督公共安全。

生产经营领域的公共安全问题最主要的防范来自企业主体，因此企业是生产经营领域公共安全监管的最前线。为了进一步提高现有公共安全监管体系的运行效率，以上两种监管模式都注意强化对企业主体责任的落实，通过建立“谁出事故，谁赔偿，谁负责”的责任机制，来提高企业的责任意识，从而督促企业自觉地参与安全事故的事前防范和事中监控。

三、宁波市三个试点地区建立公共安全基层监管体系的差异性分析

宁波市三个试点的具体模式存在诸多共性，但也因为各地的实际情况存在一定的差异性。

（一）差异性的主要表现

1.安全监管之安全外延差异性

鄞州模式下的安全是一个大安全，包括消防安全、交通安全、食品药品安全、环境保护、消费维权、特种设备安全等，主要是生产经营领域的安全，环境安全也主要是从生产经营安全中延伸出来的。慈溪市公共安全监管模式的公共安全更加广泛，其领导小组统辖了包括交通安全、生产安全、消防安全、环境保护、特种设备安全和食品药品安全等领域的安全监督管理协调工作，面上做到公共安全的广泛领域，而在线上是小安全，即相对狭窄的安全领域。象山县的公共安全主要是七个方面，即道路交通安全、消防安全、企业生产安全、海洋渔业安全、水上交通安全、建筑施工安全、特种设备安全等。

三个试点对于公共安全的设定基本一致，但是又存在着一些差别，鄞州和慈溪基本类似，都包括了环境安全，但没有海洋渔业安全；而象山县不包括环境安全，却包括了海洋渔业安全。

2.监管组织性和社会性两个层次的创新侧重点存在差异性

综合起来，宁波的创新模式主要有两种具体做法：一种做法以鄞州、象山为典范；另一种做法则以慈溪为典范。两种模式在基层性和社会性上都有很大程度的创新，但是侧重点有所不同。

鄞州和象山模式更强调监管的组织性，突出专管的力量，其组织性的表现方式是通过设置强有力的组织——即镇乡安监所，来达到政府监管机构向基层末梢延伸的目的。鄞州的安监所属于事业编制，有专门的经费和工作人员，执法有力。而慈溪模式更强调社会性，基层监管力量的加强是通过成立领导组的模式，整合各方资源，在组织的独立性上，与鄞州区存在差距。但是其社会力量的协同，尤其是村级组织的参与性很强；其队伍组成，充分利用了当地的协警队伍，发挥了村级组织的力量、志愿者的力量，因此在公共安全治理体系中群管方式更为突出。

（二）形成差异的原因分析

三个县市区，地理差距并不是很远，均属于宁波市管辖，为什么会产生这些差距？究其原因，主要是认识上的差异和地情差异带来的工作重点不同使然。

1.理念和认识的不同

公共安全相关理念的不同，导致了监管组织性的侧重点产生较大的不同。在调研过程中，我们感受到鄞州区安监局领导对建立与完善公共安全基层监管体系有自己的独到见解。他们认为政府在安监工作中责无旁贷，政府对公共安全的监督管理，应该落实到具体的机构中去。政府的任何机构在治理过程中，首先应该有权有责，其次应该有经费保障，另外，还应有执法的权威性。所以政府的基层安监机构从服装到车辆，应该统一标识，既树立工作人员的职业信念和使命感，又让公众认识到公共安全治理的严肃性和重要性。

在调研中，我们还感受到慈溪市安监局另一种对公安监管的看法与经验。他们认为，机构的资源整合是公共安全治理中最关键的一个环节，公共安全涉及的范围都有专门的职能部门管理，到乡镇这个层面，如果能够将这些资源整合起来，就能够让现有的监管资源发挥作用。正是在这种认识的指导下，他们首先想到的是应成立领导小组。而慈溪的企业很多是以家庭、村为基础设立起来的，若能发挥村级组织的力量，监管会更为有效。同时，从村组织而言，它们也存在公共安全的需要。因此，慈溪的实践就更加突出吸纳社会力量参与的群管特性。

2.因地情不同而导致工作重点不同

除了理念上的差异，更重要的原因还在于地情不同，即各地的实际情况不同。就各国公共安全监管体系而言，从各国公共安全理念的演进过程和研究现状分析，各国的公共安全理念都建立在各自的国情之上，公共安全治理制度的发展也根据各国不同的发展时期有其特定的发展模式和发展历程。日本由于特殊的地理条件和气候环境，经常受到自然灾害的威胁，因此，公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，与此相对应的是，自然灾害防御法规相对比较健全。欧美一些国家，由于存在较为严重的社会问题，因此，更注重公众人身安全和社区治安稳定。其中法国的公共安全则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制定。

宁波市各地的实际情况存在差异，在鄞州和慈溪的企业类型中，中小企业居多，而这些中小企业住所地往往设在居民区，“居”和“产”很难分清。因此环境问题特别突出，且时常会涉及居民的安全和财产隐患。鄞州和慈溪将环境安全视为公共安全治理工作的一个重心，是顺理成章的选择。而象山县域内的企业相对鄞州、慈溪来说，数量相对偏少，环境安全问题并不十分突出；由于半岛经济的特性决定了其主要生产为渔业生产，渔业安全工作复杂性和专业性都很强，自然地，象山的安全工作将渔业生产视为一个重心，而没有将环境安全工作列入其中。

四、宁波市建立公共安全基层监管体系的创新经验

宁波市在公共安全基层监管体系的实践中，坚持实事求是的原则，坚持以有利于公共安全治理为标准，在机构设置、工作机制等方面，进行了很多尝试，积累了丰富的经验，其创新经验主要表现在五个方面。

（一）设定符合国际化和国情需要的“公共安全”边界的经验

宁波市对公共安全的边界设定，是实事求是思想路线指导下的产物，同时也符合国际发展趋势，与先进国家的实践相一致。

1.“生产安全”到“公共安全”符合国际趋势

由生产安全向公共安全的转变与国际上公共安全的扩大趋势完全一致。自21世纪以来，公共安全领域不断扩大。美国发生“9·11”事件后，国际上对公共安全管理的注意力很快转移到防恐为重点的国家安全领域。“SARS危机”以来，公共卫生安全又迅速成为新的治理焦点。而2008年美国次贷危机引发的全球金融动荡，使金融危机成为热点。公共安全危机管理的研究也进入了一个复杂的转型期。随着恐怖危机、生态安全危机、金融安全危机等不同程度的升级与全球扩散，公共安全的危机管理已经成为世界各国政府治道变革的关键，公共安全治理涉及的领域范围正在扩大。

2.生产经营领域的公共安全有所侧重，与各国先进经验一致

将“公共安全”的边界确定为生产经营领域，而各地实际工作又各有侧重，遵循了实事求是的路线。

其实，实事求是包含国情和地情两个方面。就国情而言，主要是我国机构设置的现实体制。由安监局负责的公共安全监管体系，其外延如果包括非生产领域的，对于安监局来说，存在职权行使上的障碍。宁波市政府印发了《宁波市市级有关部门安全生产监督管理职责规定》（〔2008〕226号），将生产领域的安全工作落实到具体职能部门。根据该文件，安监局具体负责的工作范围明确，不可能在大安全范围内逾越职权。但是文件也规定了安监局对安全生产工作具有指导协调的职能，为生产经营安全向公共安全延伸提供了可能和依据。就地情而言，主要是各地生产经营领域的安全隐患因素不同，导致工作侧重点不同。

（二）建立以基层（乡镇、街道）监管为重心的多元化管理体系的经验

公共安全管理主体多元化不仅是管理理论的要求，也是我国法律的要求。我国《安全生产法》规定的主体范围比较多，包括政府相关部门、企业及从业人员^[34]、机构^[35]、工会^[36]、村居、媒体^[37]等单位。

在多元化主体管理体系中，政府处于主导地位，是掌舵者。因为服务型社会要求政府承担提供公共安全物品、维护公共利益的职责。因此，多元化主体并不能弱化政府对公共安全承担的责任。为了提供合格高效的公共安全产品，宁波市在公共安全管理体系创新中，强化政府监管的力量，并结合地情将监管重心下移到乡镇（街道）。

宁波市基层监管重心目标，着重从经费保障、权力保障和机制保障三个方面落实，突出多元化管理体系中基层乡镇的重要监管作用，保障乡镇队伍建设和有效开展工作。

1.经费保障

鄞州区乡镇安监所的队伍建设得到了区政府和编办的有力支持，鄞州区下辖的22个乡镇目前已经有19个乡镇设立了安监所，配备了专职的人员，而且为了保证乡镇队伍的权威性和严肃性，还采用了统一标识，包括配备统一的车辆，印有安全执法的统一字样；工作人员着统一标识的服饰。而这些经费全部列入了区财政拨款预算。慈溪市试点镇（街道）也将包括安全生产、基层公共安全应急队伍建设在内的工作经费列入年度财政预算。

2.权力保障

按照“简政放权、权责统一”的原则，在规范运作、条件允许的基础上，根据行政法律法规的相关规定，相关执法部门通过委托，逐步赋予乡镇负有公共安全监督管理职能的机构相应的执法权限，切实增强乡镇公共安全监督管理工作的权威性和有效性。例如，根据《行政处罚法》第十七条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”等相关规定，对于一些法律法规已授权的可以由基层组织行使处罚权的特定事项，赋予了乡镇安监所行政处罚权等。

3.机制保障

主要是对公共安全乡镇基层队伍设立严格的工作机制和考核办法。鄞州区在乡镇共有12项工作制度，有专门的考核办法、公共安全技术考核办法，安全生产还纳入区政府的考核范畴。慈溪模式中的每一个站、所都有具体的工作职责和考核办法，实现了从责任体系到工作结果、从人到制度的全覆盖。

此外，在公共安全监督体系创新过程中，宁波市各试点地方逐步积累了管理主体多元化的经验。市政府和各县（市、区）都充分认识到社会组织的力量发展，注重培育各种社会组织。宁波市安监局和安委会正在努力促成注册安全师协会的成立，期待其成为安全监管的专业力量。各县（市、区）鼓励工作人员参与各种培训，鄞州区、慈溪市等都设立专门的培训学校，培训生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员等。

（三）监管活动立足于公共安全整体性治理的经验

将公共安全基层监管体系创新中的公共安全界定为生产经营领域内的公共安全，主要是基于提高监管效率的目的，防止漫无边际的、职责不清的、无效的监管体系的出现。但是，公共安全的边界无论怎样界定，在生产经营领域的安全问题，都不可能是单一的。因为现代社会中，环境自身的多变性以及科学技术的快速发展等诸多因素都为生产经营增加了更多的不确定性，以致危机随时可能发生，而这些复杂的、动态多发的公共安全事件，是任何一个政府部门和机构都难以独自应对的。宁波市正是认识到这个问题，在公共安全基层监管体系创新中将生产经营领域的公共安全放在整体概念上加以谋划，这是一个整体性的治理经验。

公共安全的整体性治理经验，解决了很多难题：其一，不同部门之间相互推诿与转嫁矛盾的难题。每个部门诸如消防、交通等安全监管部门，都不再只把重点放在自己关注的问题上，而是将安全问题统筹考虑，每个部门都是生产经营领域的利益相关者。其二，相互冲突或监管真空的难题。两个或者更多的机构从事着目标之间相互冲突的项目，他们之间缺乏沟通，或者不同专业部门和机构之间缺乏必要的干预或干预的结果不理想。^[38]整体性治理因为沟通顺畅，目标和项目之间能尽量避免冲突。同时由于利益相关，对于分工不明确的公共安全地带不会出现监管真空。其三，公众获得恰当服务的难题。公共安全是一个公共产品，分散化治理的监管模式，使该公共安全之公共产品难以获得统一高效的服务质量。在整体性治理中，公共安全才成为一个统合的产品，内部的质量由各个部门共同保证。

（四）监管体系以强化专管与群管之协作机制的经验

公共安全基层监管体系创新中的协作机制是另一个值得推广的经验。原有的公共安全监管体系主要注重科层制和专业化，以此达到角色绩效。但是，因为没有机构能够完全涵盖、管理或者控制所有至关重要的问题，公共安全产品被破碎化。宁波市的创新经验，核心是通过政府内部的部门之间以及政府内外组织之间的协作达到共同维护公共安全的目的，建成包含事前预防、事中监督、事后控制的公共安全监管工作机制，而具体经验反映在以下几个方面：

1.公共安全基层监管体系的网络化建设

公共安全基层监管体系的网络化建设，主要是强调了行动者之间相互依存、相对稳定的结构，他们之间进行着互动、协调和沟通。宁波市的公共安全监管网络，不是一个政府组织，也不是一个科层体系，而是一个不等同命令等级和科层链条分支的自我组织。网络化治理，以“解决安全问题”作为政府一切活动的逻辑起点，因此必须充分利用包括政府机构在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，形成相对稳定的安全网络机构。政府部门是网络结构中的重要行动者，灵活地根据网络运行的需要变革自己的角色，它可以是协调者、指导者、信息发布者、发动者、监督者、执法者等。

2.政府内部协作及资源整合经验

政府内部部门之间的协作体现在各个生产经营领域的公共安全相关专业部门的协调和沟通，宁波市的公共安全基层监管体系有利于将政府内部的资源重新整合。整合在一起有利于资源的整合和成本的降低，因为有很多设备是可以共享而通用的。

3.政府内外协作及资源整合经验

政府内外组织之间的协作，主要是以社会管理为视角，实现了公共安全治理由一元模式向多元化模式的转变。在慈溪市所组建的镇级应急救援服务队伍中，即可看到多元参与的创新，企业、生产单位、社会志愿者等各类社会主体都参与其中。基层公共安全监管体制向村居延伸，协警等社会力量在整合之后与政府部门之间通力合作，及时做好沟通、信息报告等工作。