第二节 制度解构
一、立法目的与原则
关于立法目的，《信息公开法》只做了一个简单的说明。在《信息公开法》的第3条，规定的立法目的是“本法确立的程序，旨在依据公共行政的基本原则和以下指导方针，保证信息权这一基本权利的实现”。换言之，巴西《信息公开法》的立法目的是保证信息权的实现。应当说，这是一个较为中性的立法目的表述。《政府信息公开条例》作为下位法，对立法目的没有做进一步的补充表述。
关于立法原则，《信息公开法》在第3条明确了五项原则：一是公开为原则，保密为例外；二是涉及公共利益的信息，不待申请主动公开；三是注重运用信息科技手段公开信息；四是在公共行政过程中培育透明文化；五是在公共行政过程中逐步加强社会控制。《政府信息公开条例》第2条确立了行政机关信息公开的三个原则，即高效、透明、便捷。
二、义务主体
《信息公开法》适用的义务主体有以下几类：一是履行对外管理职责的行政机关；二是立法机关，包括审计办公室；三是司法系统和检察官办公室；四是国家自治机构、公共组织、公共公司、混合所有制企业，以及由联邦政府、州政府、联邦区政府和市政府直接或间接控制的其他机构。除上述四类传统的国家公共机构外，《信息公开法》还参照适用于通过行政合同、合作协议等方式，获得财政预算支持，履行公共职能的非营利私人机构。一言以蔽之，凡属于履行公共职能或使用公共资金的机构，都属于《信息公开法》确立的公开义务主体。显而易见，对公开义务主体的这种划定，相当宽泛。
《政府信息公开条例》对其适用的义务主体范围作了进一步的明确，包括：一是履行对外管理职责的行政机关，二是政府自治机构、公共组织、国有公司、国有控股公司，三是其他由联邦政府直接或间接控制的机构，四是使用公共资金的非营利私人机构，这类主体履行部分公开义务，与前三类有所不同。值得注意的是，《政府信息公开条例》在界定信息公开义务主体的同时，明文排除了两类主体的信息公开义务。第一，国有公司、国有控股公司以及其他从事竞争性经营行为且属于联邦政府控股企业的，其信息公开按照证券委员会发布的规定执行，以规范其竞争行为、确保其合规性以及保护小股东利益。第二，私有企业的信息公开行为，由巴西中央银行等经济管理部门按照有关规定予以规制，不适用《政府信息公开条例》。
《政府信息公开条例》对于公开义务主体的划定及排除，有着与《信息公开法》一以贯之的内在理论脉络。简而言之，需要履行公开义务的，一般都是那些履行公共职责、使用公共资金的机构。对于其他主体，虽然也可能涉及公开的事项，但是与信息权保障意义上的公开有所不同，因而也就有所区别。
三、信息公开客体
《信息公开法》和《政府信息公开条例》使用了“信息”和“文档”两个概念对信息公开客体加以界定。
关于信息，《信息公开法》和《政府信息公开条例》的定义是这样的：“以任何媒介格式记录的、可被用于形成或传播知识的、原始的或经过加工的数据。”对信息的这一定义，严格来说并不能算是一种定义，而是一种描述。根据这个描述，任何形式的、能够为人们所识别的内容，都是信息。巴西对信息的这种认定，与多数国家的做法是一样的。
关于文档，《信息公开法》和《政府信息公开条例》的定义是这样的：“以各种形式记录的信息的集合单元。”根据这个定义，文档也是信息，只不过是一定数量信息的集合体。巴西对文档与信息之间关系的这种界定，与美国《信息自由法》逐步发展出的“记录”与“信息”的关系大体相同。从这方面可以看出，作为出台于2011年的信息公开法律制度，巴西的《信息公开法》充分吸收借鉴了先发国家的经验，充分发挥了后发优势。这一点，值得所有本应具备后发优势的国家重视和学习。
总的来看，巴西对于信息公开客体的界定，十分宽泛，任何形式、任何内容的信息，都可以被纳入信息公开客体范围。当然，基于操作性考虑，巴西信息公开法律制度中同时使用了“信息”与“文档”的概念，并将“文档”作为更为主要的信息公开客体，从而解决了信息公开客体方面一个内在的问题，即公开对象变动不居与公开内容应该附着于一定的载体之间的内在矛盾。一般情况下，信息公开的对象，应当是有形的、现存的，但是，对于以数据形式或者其他虚拟的形式存在的信息，也不排除信息公开法律制度的适用。反观信息公开制度发源国——美国，其信息公开主管部门司法部《信息公开指南》中的一段话与此形成鲜明对比：“请注意，《信息自由法》并没有要求行政机关替您做研究、做数据分析、回答您的提问或是为了您的申请专门制作一份记录。”[2]从这一点上来说，巴西信息公开法律制度已经超越了美国，在信息公开客体方面采取了更加开放、更加积极的态度。
四、申请人资格及申请条件
关于申请人资格，《信息公开法》和《政府信息公开条例》都没有任何限制。《信息公开法》的表述是“任何人都有权向第1条规定的单位申请信息公开”，《政府信息公开条例》的表述比《信息公开法》进一步细化，其表述是“任何自然人或法人都有权申请公开信息”，把《信息公开法》使用的“任何人”细化为“任何自然人或法人”。
关于申请条件，《信息公开法》和《政府信息公开条例》的规定大体相同，《政府信息公开条例》的规定更加具体明确。《政府信息公开条例》规定的申请条件，有两大类四小类。第一，信息公开申请书应当符合规定格式，申请书格式可通过政府网站下载或者从市民信息中心领取。第二，信息公开申请书应当包括以下内容：一是申请人姓名，二是申请人身份证件号码，三是对申请信息的清晰客观的描述，四是申请人接收后续通知的邮政地址和电子邮箱。显而易见，这两大类四小类申请条件，都是形式上的要求，没有任何实质性的审查内容。不仅如此，《政府信息公开条例》还在第14条专门规定，“禁止要求申请人说明获取信息的理由”。相比较而言，要求申请人提供身份证件号码，与多数国家有所不同。这种对身份证件号码的要求，与申请人资格环节所规定的“任何人”稍有冲突，因为既然任何人都可以申请公开，那么要求申请人提供身份证件号码有何必要呢?实际上，多数国家不要求申请人提供身份证件号码，背后更重要的因素是难以操作，因为信息公开工作机构一般都不具备快速核实申请人身份的能力，如果耗时费力去核实申请人的身份，将大大影响信息公开工作效率。即便在数据共享的时代，快速核实身份变得容易，但是基于对“任何人均可申请”这一前提的坚守，多数国家对申请人身份证明依然不做任何要求。
五、信息公开范围
巴西《信息公开法》与《政府信息公开条例》关于信息公开范围的规定较为含糊，致使这一问题并不像其他一些国家的信息公开法律制度那样相对清晰。《信息公开法》只是原则性地排除了国家秘密、司法秘密和所谓的工业秘密三类信息的公开，《政府信息公开条例》则只排除了国家秘密的公开，同时对个人信息的公开设计专门的办理规则，以部分限制个人信息的公开。
仅从《政府信息公开条例》条文本身来看，公共机构拒绝公开信息的，必须详细列明定密的法律依据、定密机关以及定密文件的编号，并告知申请人向原定密机关申请解密公开的渠道，当然，还要告知申请人申诉期限和渠道。据此，巴西《政府信息公开条例》确立的信息公开范围，是除国家秘密以外，其他的都予以公开。
什么样的信息可以构成国家秘密呢?根据《政府信息公开条例》的规定，公开后可能造成以下后果的，属于严重涉及国家和社会安全需要保密的信息：一是危害国防、主权和领土完整；二是妨碍外交谈判，危害外交关系；三是泄露其他国家或国际组织秘密提供的信息；四是危及人民的生命、安全或健康；五是危及国家货币、经济和金融稳定；六是危及军队的战略计划和军事行动；七是危及对国家和社会安全至关重要的研究项目和科技发展；八是危及国家机构以及高级官员、外交官及其家人安全；九是妨碍对间谍行为的调查、侦查等防治行为。
从这九类豁免信息的内容来看，其涉及的信息内容相对较为狭窄。因此可以认为，巴西的信息公开范围相对较宽。
除了九项豁免以外，巴西《政府信息公开条例》对于过程性信息的公开问题做了特别规定。条例第20条规定：“作为决策或行政法规制定依据的过程性文件是否公开，根据最终决策或行政法规是否公开决定。（单段）财政部和巴西中央银行应当将有关经济政策决策所依据的材料如财政、税收、货币、管制方面的文档，确定为国家秘密信息。”这条规定创设了有关过程性信息是否公开的全新的判断规则。
关于过程性信息是否公开，有一个判断标准是过程性信息的类型，观点类的不予公开，数据、事实等需要公开。但是将观点类的过程性信息予以豁免，较容易引发争议。于是，在这一大的判断标准之下，针对观点类过程性信息又演化出另一个判断标准，即决策过程中，相关官员履行职务时发表的官方观点一般不属于豁免范围。对于过程性信息的处理，大体就是这样一个规则。当然，也有很多的国家没有专门区分过程性信息与其他信息，所谓的过程性信息公开问题，同样得根据豁免条款来判断决定。
巴西创造的过程性信息公开判断规则，简明易行，只要最终决策是应当公开的，则过程性信息也是应当公开的。与此同时，巴西也特别强调，财政、税收、货币、管制方面的过程性文档，应当确定为国家秘密。
至于决策尚未完成时，申请人申请公开与该决策有关的过程性信息，仅从条文本身来看似乎没有明确的规定。本书没有就此问题做专门的考察。似乎可以推论，由于决策尚未完成，因而决策本身事实上无法公开，根据这一规则，相关的过程性信息也属于不予公开事项。
六、信息公开程序
在申请提交环节，各行政机关都设置有市民信息中心，这是接收信息公开申请的法定渠道。申请人申请信息公开，需要通过市民信息中心提供的表格或者网上下载的官方表格提交。有些行政机关会开通其他信息公开申请接收渠道，如传真、邮政信件、电子邮件等，但是这不是强制性的要求，是否提供相关渠道完全由行政机关自行决定。行政机关设置了外地的分支机构的，外地分支机构应当自行为公众提供信息公开申请接收和登记归档服务。
市民信息中心收到信息公开申请后，应当初步审查。如果信息公开申请存在以下情形，则可以拒绝接收：一是所申请信息范围过于宽泛的，二是请求不合理的，三是需要额外处理、解读或者汇总数据信息的，或者对相关数据的制作处理超出本机构权限的。
通过初步审查的信息公开申请，如果相关信息能够当场公开的，市民信息中心可以现场公开信息。如果不能当场公开的，应当将信息公开申请在专用的电子系统中登记，并将包含申请日期等信息的登记号反馈给申请人。履行完这些登记手续后，市民信息中心应当将信息公开申请转至本单位的相关部门开始办理。
信息公开办理期限是20天，如果时间不够，可以再延长10天。延长期限的情况应当在20天期限届满前通知申请人。对于延长期限的审批，巴西《政府信息公开条例》没有作出规定。由于这种审批没有任何条件限制，对审批程序作出专门规定也就不是特别必要。这也许就是巴西未对此作出规定的原因。行政机关逾期未对信息公开申请作出处理的，申请人可以在10日内向各单位信息公开工作机构投诉，信息公开工作机构应当在5日内作出处理决定。逾期的判断标准，是提交信息公开申请之日起的30日后没有得到答复。
行政机关审查后，分五种情况，分别采取相应的处理方式：一是将信息寄送至申请人的邮政地址或电子邮箱；二是通知申请人领取、抄录信息或者领取与申请信息有关证明的时间、地点和方式；三是通知申请人，本机构没有相关信息，也不知道相关信息由哪个机构掌握；四是告知申请人掌握其申请信息的机构名称；五是说明全部或部分拒绝公开信息的依据。《政府信息公开条例》特别指出，如果信息公开申请涉及大量文档，或者转移文档可能造成损害的，应当采取第二种处理方式；如果无法按照第三种方式提供官方复制件，申请人可以申请自费复制信息。行政机关决定公开且申请人如果特别要求提供复印件的，行政机关应当计算相应的收费金额并向申请人寄送收费通知，申请人缴纳费用后，行政机关应当在10日内寄送申请人要求的复印件。
除以上五种常规处理方式之外，《政府信息公开条例》还特别针对两类特殊情形的处理做了专门规定。第一，对于存在三种情形的信息公开申请不予接收，一是所申请信息范围过于宽泛的，二是信息公开申请所提的请求不合理的，三是需要行政机关额外处理、解读或者汇总数据信息的，或者对相关数据的制作处理超出该机关权限的。不予接收，自然无须处理。这是在信息公开申请入口环节设置的形式审查要求。对于不予接收的行为，《信息公开法》和《政府信息公开条例》都没有规定救济措施。第二，所申请信息已经主动公开的处理方式。如果申请人申请的信息已通过网络等途径向社会普遍发布的，行政机关只需要告知申请人获取信息的方式和途径，无须向申请人直接提供信息。但是，申请人确实无法自行获取信息的除外，比如其不具备上网能力或条件从而无法登录政府网站获取信息。这种情况下，行政机关依然应当尽到一定的协助义务，以适当方式向申请人提供信息。
行政机关决定不公开信息的，应当书面告知申请人如下内容：一是拒绝的理由和法律依据，包括定密机关以及定密文件的编号。二是申诉期限和渠道，包括申诉机关。三是向原定密机关申请解密公开的渠道。不仅如此，行政机关还应当提供申诉和解密公开申请的格式文本。
信息公开程序，从入口环节的接收登记，到最终的处理决定，《政府信息公开条例》都有详细规定。对于法定的七种处理方式，只有当行政机关选择了拒绝公开这一处理方式时，才可能进入下一个申诉救济环节。对于其他六种处理方式，似乎不能也没必要启动下一步的救济程序。
七、监督与救济
巴西信息公开监督与救济体系，主要由四级申诉机制组成。
申请人对拒绝公开决定及其理由不服的，可以在收到通知之日起的10日内向作出拒绝决定的公共机构的上一级单位提起申诉，上一级单位应当在5日内作出处理。这是第一级申诉。
向上一级单位申诉被驳回的，申请人可以在收到驳回决定之日起的10日内向作出原拒绝决定的公共机构首长提起再申诉，公共机构首长应当在5日内作出处理决定。这是第二级申诉。
向公共机构首长提出的申诉被驳回的，申请人可以在10日内向总审计长办公室提起申诉，总审计长办公室应当在5日内作出决定。这是第三级申诉。
向总审计长办公室提起的申诉被拒绝，申请人在10日内向信息复审委员会提起申诉。信息复审委员会收到申诉后，应当立即进行处理，最晚应当于自收到之日起后的第三次例会上作出决定。由于信息复审委员会是1个月开一次例会，因此，申诉得到处理的最长期限是收到申诉当月起算的第3个月内处理完毕。这是第四级申诉。
需要特别解释的是第一级和第二级申诉。这两级申诉都在行政机构内部进行。第一级申诉是针对负责处理信息公开申请的内设部门提起的，申诉对象是该内设部门的上一级部门。第二级申诉是针对负责处理第一级申诉的上一级部门提起的，申诉对象是行政机关的首长。第二级申诉类似于美国等国家的申诉，通常被称为行政复议。经过行政首长处理之后，申请人如果还不满意，救济途径就突破本机关的范围了，进入外部审查环节。
八、工作机构体系
巴西政府的信息公开工作机构体系主要由四个层级组成。
第一，市民信息中心。
按照规定，各单位都应设置对外办公的市民信息中心。市民信息中心对外提供三项服务，一是引导和服务公众获取信息，二是分门别类地提供文档信息，三是接收信息公开申请并登记归档。市民信息中心承担三项职责，一是接收信息公开申请，并在条件允许的情况下，当场提供申请人所需要的信息；二是将信息公开申请在专用的电子系统中登记，并将包含申请日期等信息的登记号反馈给申请人；三是将登记归档后的信息公开申请转至本单位相关内设部门处理。从功能定位上来说，市民信息中心是信息公开的窗口，主要从事具体的事务性工作，不承担管理、规制等行政性职权。
第二，信息公开工作机构和信息公开官员。
各单位应当指定或专门设置信息公开工作机构，这是《信息公开法》的明确要求。信息公开工作机构承担以下职责：一是高效地落实信息公开各项法定要求；二是监督信息公开法的实施，并提交阶段性报告；三是提出改进信息公开工作所应采取的措施和完善的程序等方面的建议；四是指导本机构其他部门执行本法及相关规章。
在《信息公开法》确立信息公开工作机构职权的基础上，《政府信息公开条例》要求各机关首长指定专门的信息公开官员，履行以下职责：一是促进《信息公开法》落实，提升信息公开效率。二是推动《政府信息公开条例》的落实，定期向本机关首长提交信息公开工作报告，并抄送总审计长办公室。三是提出完善本条例的意见建议。四是协调各内设机构做好信息公开工作。五是负责处理申请人针对逾期不答复行为提起的申诉。
第三，总审计长办公室。
总审计长办公室是《政府信息公开条例》确立的信息公开主管部门，在信息公开工作中有着重要的地位，发挥重要作用。《政府信息公开条例》就是由这个部门会同总统办公厅制定的。按照相关规定，它独立履行六方面的职责：一是负责设计并发布统一适用的信息公开申请表样式。二是在全国范围内培育行政机关的公开透明文化，增进信息权利意识。三是对各公共机构的公职人员进行信息公开工作培训。四是推动《信息公开法》的贯彻落实，并向社会发布信息公开统计数据。五是向国会提交贯彻落实《信息公开法》的年度报告。六是监督《政府信息公开条例》的实施，尤其是信息公开期限和程序要求的落实。
在独立履行职责的同时，总审计长办公室还会同计划、预算和管理部共同履行两项职责，一是制定主动公开的程序、规则和方式，以及最长的更新周期；二是制定市民信息中心信息查询、管理和公开的程序细则。
第四，信息复审委员会。
信息复审委员会是《信息公开法》创设的一个机构，是信息公开最高领导机构。其主要职责除了信息公开，还有保密管理。
信息复审委员会组成人员如下：Ⅰ首席部长，为委员会主席；Ⅱ司法部长；Ⅲ外交部长；Ⅳ国防部长；Ⅴ财政部长；Ⅵ计划、预算和管理部长；Ⅶ总统人权事务秘书；Ⅷ总统机构安全事务办公室主任；Ⅸ总法律顾问；Ⅹ总审计长。
信息复审委员会除履行保密相关职责外，在信息公开方面履行以下职责：一是就申请人不服总审计长办公室所做申诉决定提起的申诉作出裁决，二是对《信息公开法》未尽事宜作出补充规定。其中，第二项职责实际上是行使信息公开领域的立法权。
九、其他
巴西信息公开法律制度中，除前面八方面的内容之外，还有一些其他重要内容。其中，保密法律制度基本算是一部独立的法律，其中有关密级、保密期限、定密权、保密事项等，与多数国家保密法律制度大同小异，此处不做专门的介绍。有兴趣的读者，可以研读后面的法律文本。与信息公开有关的，还有以下三方面的重要内容。
（一）主动公开
巴西信息公开法律制度中，对于主动公开做了较为详细的规定，这本身就构成巴西信息公开法律制度的重要特色。不仅如此，巴西主动公开具体制度设计，也充满特色。其主要内容，包括以下几个方面：
第一，主动公开的内容，由《信息公开法》统一规定，包括七个方面。一是信息公开指南。二是各公共机构持有的信息的情况，包括以记录还是文件的形式存在，通过制作还是获取的途径形成，以及是否提供给公共档案馆等。三是委托第三方制作或保存的信息的情况。四是有关信息的完整性、真实性和更新情况。五是各机关出台的政策以及机构和职能信息等。六是有关公共财产管理、公共资源使用、招投标和行政合同等信息。七是各机关实施的工程项目的启动、进展、完成、审计、责任追究等情况。显而易见，这七个方面的内容，是各公共机构都共性存在的内容，也是一些基本信息。对于主动公开内容的限定，巴西没有采取“突出重点”的立法思路，而是坚持“保基本、保底线、抓共性、抓普遍”的立法策略。除以上七个方面的基本内容外，巴西《政府信息公开条例》就主动公开内容专门做了一项特殊规定，“巴西中央银行应当定期公开金融机构交易信息，包括最低、最高和平均利率，各银行的汇率”。
第二，主动公开的方式。巴西确立的主动公开方式，只有政府网站一种。在此基础上，对于政府网站主动公开信息的要求，做了详细规定。一是各公共机构应当在政府网站上设置主动公开信息专栏，并对专栏的格式、标识等，做了统一要求。二是对于政府网站的通用性技术要求，如要设置站内搜索引擎，便利信息查找；要以通用格式保存数据，以便利信息的分析使用；要设置系统接口，允许外部系统自动访问信息；要对外披露数据结构等网站基础信息；要保证所提供信息的可用性和完整性；要及时更新信息；要公布网站运营管理单位的联系方式和办公地点，以便用户与其联系；要根据有关法律要求，采取必要措施便利残疾人访问网站获取信息；等等。在主动公开方式方面，巴西与美国等国家有相同又有不同。相同之处在于，主动公开方式专一性，而不是列举式、多多益善式，无所不包地列举出所有可能的主动公开渠道。不同之处在于，美国是通过《联邦登记簿》主动公开特定信息，巴西是通过政府网站。
对于主动公开法定职责的履职约束，巴西没有像美国那样确立专门的约束机制，而是通过通用性的责任条款加以约束。巴西《信息公开法》和《政府信息公开条例》都规定， “不依法公开信息，故意拖延提供信息或提供错误的、不完整的或不准确的信息”构成违法，并应承担相应法律责任。
（二）个人信息的公开
个人信息的公开，在一些国家被单独立法，并一般使用《隐私权法》、《个人数据（保护）法》等名称，比如美国、英国等。巴西把个人信息的公开事项纳入统一的信息公开法律制度中加以规范。主要内容有以下几个方面。
第一，个人信息仅对有权的公共机构和本人开放，最长保护期限100年，自信息制作之日起算。只有在法律有明确规定或本人明示同意的情况下才能向第三方公开。
第二，特定条件下，个人信息公开限制失效。比如，当一个人在生理上或者法律上丧失行为能力时，仅为了医学预防、诊断和治疗需要而使用个人信息；基于公共利益的统计或科研而使用个人信息，但是应当作匿名技术处理；依据法庭命令公开个人信息；为了保护人权而公开个人信息；为了保护公共利益而公开个人信息；等等。
第三，申请公开个人信息的程序。除一般性的信息公开申请程序外，还应遵守以下规定：本人申请公开的，需证明本人身份。第三人申请公开的，需要证明本人同意，或者符合法定的公开条件，如为了核实历史事实，需要使用未定密的个人信息。
（三）使用公共资金的非营利私人机构的信息公开
并不是所有非营利私人机构都具有信息公开义务，只有那些使用了公共资金的非营利私人机构，才需要依法公开特定信息。至于普通的公司、企业等私人机构，即便使用公共资金，一般也通过行政合同等方式加以规范，而不将其视为公共机构加以规范。
使用公共资金的非营利私人机构应当公开的信息内容包括三类，一是最新的机构章程，二是机构管理人员名单，三是与联邦行政机构签署的协议、合同、合作方案、备忘录等文书，对上述文书的任何修订情况，以及最终的决算报告。
其中，前两项是立即公开，第三项应当在最终决算报告送达后的180日内公开。
公开的渠道是在非营利私人机构的网站和办公场所公开，如果该私人机构不具备网上公开条件的，经相关公共机构批准并经该机构书面确认，可以不在网上公开上述信息。
关于私人机构的依申请公开问题。申请人申请公开非营利私人机构与联邦行政机构签署的协议、合同、合作方案、备忘录等文书信息的，应当向提供公共资金的公共机构提出，而不是该私人机构。