第二节 “十一五”时期的三个转变(2)
“十一五”时期，党中央、国务院把环境保护摆上更加重要的战略位置。在2006年第六次全国环境保护大会上提出要加快实现三个转变：从重经济增长、轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，这是科学发展观在环境保护工作领域的具体体现，已经成为指导和加强新时期环境保护工作的方法论。
“三个转变”的提出，科学界定了环境保护和经济发展的关系，是我国环境保护理论和实践的伟大创新。建设生态文明，在保护环境中求发展，把环境保护视为重大民生问题，反映了党对人类发展规律、社会主义建设规律、执政规律、环境保护内在客观规律、经济发展和环境保护相互作用规律的新认识和再升华，初步满足了广大人民群众对环境保护的新期待和高要求，为确保我国社会经济又好又快发展、应对社会矛盾挑战、完成日益繁重的环境保护问题提供了思想保障。
一、 “三个转变”的重要意义
加快推进“三个转变”，是第六次全国环境保护大会的标志性成果，具有举旗定向之功，从思想观念、工作思路、管理手段三个方面明确了“十一五”时期我国环境保护的核心举措。
从重经济增长、轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，深层次解决了思想观念问题，反映了我国经济和环境关系的根本性调整。很长一段时间以来，一些地方没有正确认识和处理好环境保护和经济发展的关系，高度重视经济发展，伴生了对环境保护的漠视、轻视和忽视，导致环境问题成为制约经济发展、损害群众健康、影响社会稳定的重要因素。提出“保护环境与经济增长并重”，就是致力于摆脱经济发展与环境保护“一条腿长、一条腿短”的窘境，就是要实现环境保护和经济发展“两手都要抓、两手都要硬”的形势，形成以保护环境优化经济的新局面，实现环境保护和经济发展的内在统一和外在融合。
从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，在工作思路上指明了大方向。改革开放以来，我国把环境保护作为一项基本国策，环境保护工作也取得了积极成效，但“先污染后治理、边治理边污染”并不少见。提出“环境保护和经济发展同步”，就是要通过经济发展和环境保护的同步推进，做到不欠新账，多还旧账，通过规划前置、关口前移等切实可行的做法，就是要实现从事后治污到事前积极防范的转变，实现从治标到标本兼治的转变，实现从事后被动补救到全过程管理的转变。
从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，这是从管理手段上落地实现。长期以来，环境保护被作为只有投入、没有产出的公益事业，主要依靠行政手段保护环境，结果严重制约着资源配置的水平和效率。提出“综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决问题”，就是要改变以政府为单一主体、单位管理为主要载体、行政管理为主要办法、管控为主要目标的传统模式，最终形成以政府管理与社会推动和公众参与的良性互动格局，以单位管理和区域管理相结合、多种手段和工具综合运用、管理和服务相融合、有序规范的多元治理、共建、共享的新模式，从而构建与社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相和谐的生态文明建设新方法、新体系和新道路。
加快推进“三个转变”是持续探索环保新道路的全新举措。只有加快推进“三个转变”，我们才有机会扭转较长时间以来存在的环境被动局面；只有加快推进“三个转变”，我们才能创造机遇，创新实现环境保护优化经济增长的历史机遇；只有加快推进“三个转变”，我们才能推进环境保护的历史性转变，才能实现环境保护工作的转折，最终走上环境保护的正确道路，实现环境保护工作的真正转型。
“十一五”的五年，是加快推进“三个转变”的五年。这五年，国家将主要污染物减排作为国民经济和社会发展规划的约束性指标，着力解决影响可持续发展和损害群众健康的突出环境问题，环境保护从认识到实践都发生了重要变化，环保事业蓬勃发展，环境质量持续改善，环保能力迅速增强，环保工作取得突破性进展。这些成绩的取得，在于实际工作中做到了“五个坚持”。
一是坚持以人为本、服务优先。环保问题是保障民生、改善民生的重大问题，实质就在于以人为本、环保为民，尊重、维护、保障人民群众的环境权益，实现好、维护好、发展好民众所期望的环境质量，着力解决损害群众健康的突出环境问题。在具体实践中，做到了依法管理、科学管理、人性化管理，给予企业以生态关怀，还进一步寓管理于服务当中，使人民群众的环境权益得到保障、环境安全得到基本保证、环境质量得到逐步改善。
二是坚持多方参与、共同治理。我国环保问题具有明显的阶段性特征，过去、现在和未来很长一段时间，都要充分发挥政府的主导作用，在此基础上， “十一五”时期还建起了最广泛的环保统一战线，动员、团结、凝聚各种社会力量，大力发挥多元主体的协同、自治、自律、互律作用，切实加强环保宣传和公众环保意识培育工作，形成环境保护的合力，共同建设，共同推进环保事业的发展。
三是坚持统筹兼顾、动态协调。加快推进“三个转变”，必须注重统筹兼顾， “十一五”时期努力做到了准确反映各个层次、各个方面、各个阶段的矛盾和诉求，遵循规律，把握关键，既要从国家宏观层面解决环境问题，又要动态协调环境的刚性、利益的柔性、新问题的弹性之间的对立统一；既要“左顾右盼”，又要“瞻前顾后”；既要考虑城乡一体，又要兼顾大局与细节；在前进中发展，在发展中前进，从而实现了环境保护工作的总体提升。
四是坚持规范有序、活力激发。针对我国环境问题的结构型、复合型、压缩型等特征， “十一五”时期我国推行了最严肃的生态环境保护制度、最严格的环境保护政策、最严密的环境执法行为，全面保障环境保护工作的扎实、规范、有序运行，与此同时，多渠道、多源头、多方式为环保工作注入活力，各部门、各地区、各方面不断涌现创新的环保工作措施和方法，全面提升了全社会的环境保护活力。
五是坚持立足国情、改革创新。解决我国的环境问题，必须立足国情，必须积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环保新道路。在“十一五”时期，充分发挥了社会主义制度的优越性和政治优势，各级党委、政府和广大领导干部的环境责任意识明显增强，切实把环境保护放在全局工作的突出位置；充分发挥了传统文化的精华，倡导绿色消费和绿色文明；全面借鉴国外先进经验，全面吸收历史经验，特别是最近三十多年我国环境保护的积极探索，在推进环保事业中贯穿改革之神之魂，为两型社会建设提供不竭动力。
三、 “三个转变”的主要成果
“十一五”时期，中国环境保护取得了重大进展，治污减排的约束性任务提前超额完成，流域治理取得初步成效，生态建设加快推进，环境基础设施显著改善，这直接受益于“三个转变”的加快推进。全面来看， “十一五”时期我国环保工作在七个方面取得了突破。
一是工作指导方针的发展与丰富。在“三个转变”之后，我国环保工作指导方针不断发展和丰富， “推进环境保护历史性转变” “节能减排是转方式调结构的重要抓手” “让江河湖泊休养生息” “环境保护是重要民生问题” “探索环境保护新道路” “建设生态文明”等层层推进，新思想、新观点、新模式为我国环保工作的发展提供了坚实的思想武器。
二是环境管理能力全面提高，建立了先进的环境监测预警体系、完备的执法监督体系、相对完善的环保法规体系。 “立法是依据，执法是关键，监督是保证，监测是基础”，既是经验，更是实践。我国环保法规不断完善，《中华人民共和国水污染防治法》修订颁布，《中华人民共和国大气污染防治法》颁布实施，《中华人民共和国循环经济促进法》制定实施，《规划环境影响评价条例》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等7项环境保护行政法规相继出台，《节能减排综合性工作方案》 《中国应对气候变化国家方案》等法规性文件先后发布。先进的环境监测预警体系已经建成，完善了全国环境质量监测和污染源监督性监测网络，形成了科学的网络运行机制和信息发布机制，提高了常规监测能力和应急监测能力，环境监察标准化建设稳步推进。完备的执法监督体系正在发挥强大作用，五年来，全国共出动执法人员1100余万人次，查处环境违法企业14万多家次，取缔关闭违法排污企业2万多家，严厉打击了环境违法行为。
三是全防全控的防范体系初步建成。 “十一五”期间我国建立起了全面覆盖经济社会发展的环境保护体系，推进清洁生产，发展循环经济，对传统产业实行生态化技术改造，从生产源头和全过程减轻环境污染。第一次全国污染源普查胜利完成，调查工业源、农业源、生活源和集中式污染治理设施4大类普查对象592万多个，建立了污染源信息数据库，查清了主要污染物产生、处理和排放情况，掌握了农业源污染物排放情况，摸清了有毒有害污染物区域分布。水专项成果显然，水污染防治取得重大突破。 “十一五”期间，地表水国控监测断面劣Ⅴ类水质断面比例降低5.3个百分点，七大水系Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例提高18.6个百分点，基本满足群众的饮用水安全。区域空气联防联控机制深入探索，重点城市空气质量明显改善，95.6%的重点城市空气质量优良天数超过292天，比2005年提高了27.1个百分点。重金属污染防治取得新进展，继2008年妥善处置多起密集发生的重金属、类金属污染事件后，联合多部门开展重金属污染企业专项检查，有力遏制了重金属污染事件高发态势。核能与核技术利用安全状况良好，放射性污染防治工作稳步开展，高风险污染源逐步得到控制，全国辐射环境质量状况保持良好。农村环境保护全面推进，生态保护深入开展，“十一五”期间全国新建各类自然保护区192处。
四是环境经济政策的作用日益显现，环境基础设施建设突飞猛进。“十一五”期间，环境保护主动参与国家宏观调控，环境保护优化经济增长的综合作用日益显现。燃煤电厂脱硫实行每度电1.5分钱的加价政策，直接推动了燃煤电厂脱硫装机容量的快速提升。到“十一五”时期末，全国累计建成运行燃煤电厂脱硫设施5.32亿千瓦，火电脱硫机组装机容量比例从2005年的12%提高到82.6% ，电力行业30万千瓦以上火电机组占火电装机容量的比重从2005年的47%提高到70%以上。生态补偿机制、“双高” （高污染、高环境风险）产品名录、排污费征收、环评审批验收信息进入银行征信管理系统，环境污染责任保险产品、政府绿色采购等发挥的作用越来越大，排污权交易、生态补偿试点走向深入。全国环境基础设施建设突飞猛进， “十一五”期间累计新增城市污水日处理能力超过6000万立方米，城市污水日处理能力达到1.25亿立方米，城市污水处理率由2005年的52%提高到75%以上。
五是建立了相对完善的环境法规政策标准体系。规划环评、战略环评、项目环评等环评制度落到实处。 “十一五”期间，对不符合要求的813个项目环评文件做出不予受理、不予审批或暂缓审批等决定，涉及投资超过2.9万亿元，给“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目设置了不可逾越的“防火墙”。在工程建设领域突出环保问题专项治理工作中，各级环保部门共组织排查了11.8万个建设项目，发现问题1.6万个，已整改10 400多个。多次采取“区域限批”及“行业限批”措施，有效遏制了环境违法行为。与此同时，国家环保标准的数量以每年100项的速度递增，填补了声环境质量标准的空白，完成了60余项重点行业污染物排放标准的制修订，开展了1050项国家环保标准的制修订工作。现行国家环保标准达1 300项，比“十五”期间新增502项。
六是减排责任考核得到落实。 “十一五”时期国家把主要污染物减排目标纳入国家社会经济发展的约束性指标，通过签订目标责任书逐一分解落实到各省级政府和6家电力集团公司，各省级政府又将减排指标、减排工程和减排措施分解落实到地市和重点排污单位。创造性地提出淡化基数、算清增量、核实减量的原则，落实了环境影响评价制度、污染物排放总量控制制度、环境目标责任制等三项制度，摸索出一整套核查核算的有效办法，建成了治污减排统计、监测和考核三大体系，强化结构减排、工程减排和管理减排措施，严格考核问责，形成上下联动、左右协同的治污减排工作模式。
七是妥善应对突发环境事件、圆满完成特大自然灾害环境应急处置和重大活动的环境质量保障任务。 “十一五”期间，国内及周边都出现了一些突发环境事件，无论是松花江重大水环境污染事件、重金属类金属污染事件，还是朝核试验、日本核电泄漏辐射应急监测和分析，都能迅速构建应急体系，妥善应对，环境应急体制机制日益完善。在汶川地震、玉树地震和舟曲特大山洪泥石流灾害等特大自然灾害发生之后，应急监测科学快捷，有效防范了次生环境灾害。积极推进大气污染联防联控机制，确保北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大活动的空气质量保障任务。