尽快制定作为国家基本法的行政法

新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会以后，我们已制定了许多单行的行政管理法规。但是，作为基本法的行政法和行政诉讼法，迄今尚未制定出来，这是我国社会主义法制中目前存在的一个空白。

行政法是有关行政机关、行政人员、行政职权和行政作用(在我国特别是有关经济行政职能)的法律(广义)，其中有基本法和一般法规之分。行政法中的基本法是有关行政组织(静态的结构与功能)和行政活动(动态的行为与后果)的法律，它总括行政实体法与行政程序法中的基本法律精义，是和民法、刑法相并列的基本法之一。

在我们社会主义国家，行政法是政府活动的重要准则。国家行政机关及其干部以国家或人民的名义所做和不做的行为，直接涉及公民的各项权利，其范围几乎包括衣食住行、生老病死——从物质到精神的全部社会生活。国家的行政管理活动，如果没有层次分明的执行和监督机构、系统井然的办事规则和程序、依法办事的国家工作人员，就难以顺利进行。今天所谓法律不完备也正好表现在这里，所谓法制观念薄弱也表现在这里。在《民法通则》颁布以后，制定作为基本法的行政法就成为加强社会主义法制的一件刻不容缓的大事。

首先，制定作为基本法的行政法是实施宪法的迫切需要。可以说，行政法是实施宪法最基本的部门法，宪法的内容大多是原则性规定，其中很多需要行政法加以具体化，需要行政法保障其实现。例如，宪法关于行政活动基本原则的规定，关于公民基本权利和义务的规定，关于公民对国家机关及其工作人员违法失职行为提出批评、申诉、控告、检举的规定，关于对公民因国家机关及其工作人员的侵权行为而受到损害进行赔偿的规定等，都需要法律来规定其具体实现的途径和程序。没有行政法规定具体实现这些权利的途径和程序，宪法中的原则性规定就难以实现，也就不能发挥其真实的根本法作用。

其次，制定作为基本法的行政法是保障改革顺利进行和巩固发展改革成果的迫切需要。目前，我们国家正进行着具有重大历史意义的经济体制改革以及与经济体制改革相适应的政治体制和行政管理体制改革。改革迫切需要法律来保障和指导，而改革的成果尤其需要法律来巩固和发展。行政法在这些方面应该而且能够发挥重要作用。就经济体制改革来说，我们必须以法律规定政企职权的划分，企业在产、供、销、人、财、物方面的自主权，以及行政机关对企业实行宏观控制的途径和方法，以调动企业的积极性，焕发企业的生机和活力，同时保证企业合法地进行生产和经营；就政治体制改革来说，我们必须以法律规定人民群众参与国家管理、监督政府机关及其工作人员的途径和形式，规定民主集中制原则及其实行的方法和保障，规定中央和地方、上级和下级的法律关系，以建立高度的社会主义民主，防止集权和专制；就行政管理体制改革来说，我们必须以法律规定行政机关的管辖权限和管辖范围、行政机关的管理形式和管理方法，规定行政机关和管理对象的法律关系，以保证行政机关对社会的有效管理，同时防止行政机关以行政手段干预一切。

再次，制定作为基本法的行政法也是提高政府工作效率和惩治官僚主义及不正之风的迫切需要。我们的政府机关担负着组织领导社会主义现代化建设的重任，其工作效率如何，与现代化建设的成败有着直接的关系。长期以来，我们的很多政府机关机构臃肿、人浮于事、官僚主义严重，办事互相推诿、互相扯皮、拖拉耽搁、“公文旅行”，工作效率极低。这种情况是与我们没有统一的行政法有关系的。如果我们有法律严格规定行政机构的设置程序、行政机关的编制、各个机关、各个工作人员的职、权、责，如果我们有法律严格规定违反这些规定的责任及追究责任的机构、程序，上述情况就可以大大减少以至避免，从而使行政效率大大提高。同样，如果我们有法律严格规定政府机关及其工作人员的纪律和职业道德，严格规定违反这些纪律和职业道德的责任及追究其责任的机构、程序，如果我们有法律严格规定政府机关及其工作人员行使职权的程序(如审批的程序、公开的程序、向人民群众报告和征询人民群众意见的程序)和要求，很多不正之风就难以刮起来，一旦刮起来也易于揭露和制止。

最后，制定作为基本法的行政法更是保护公民合法权益的迫切需要。行政机关是对整个社会生产、生活实施管理的机关。与其他国家机关相比较，公民最经常的是与行政机关打交道。行政机关代表国家行使职能，国家赋予其广泛的权力，它们可以命令公民为一定行为或不为一定行为；可以撤销公民享有的一定具体权利或加予公民一定具体义务；可以对公民进行纪律处分、经济制裁，甚至在短时间内限制公民人身自由(行政拘留)等。行政机关的权力如此广泛，它们的工作与公民有着如此密切的联系，它们如何履行自己的职责，如何行使自己的权限，对于公民合法权益的实现就有着极大的关系。要切实保障公民的合法权益，就必须以行政法严格规定国家行政机关及其工作人员的职权、责任，使之既积极又合法地行使自己的职权，为公民提供优质的服务；同时也必须以法律规定公民对行政机关及其工作人员进行监督的形式，规定公民对行政机关及其工作人员违法失职行为进行申诉、控告、检举并对已经造成的损失请求赔偿的途径。为此就需要制定行政诉讼法，规定行政诉讼的机构和程序，使公民在其合法权益受到侵犯时能通过合法途径制止和消除这种侵犯，并恢复已被侵犯的权益。

(原载于《光明日报》，1986-07-11，与龚祥瑞、齐一飞合作。)