第一章　告别全能：发展型政府的兴起与实践

经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。不只是当前，恐怕今后长期的工作重点都要放在经济工作上面。

——邓小平

我国经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。党要承担起推动中国社会进步的历史责任，必须始终紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务。

——江泽民

第一节　回应经济发展的转型

一　作为背景的全能型政府

所谓全能型政府即全能主义（Totalitarian），通常是指某一人或政党、特定群体以独特的方式垄断政权，在此体制下，权力绝对集中，国家透过宣传与动员，控制人民生活的所有层面。概括而言，全能主义具有四个基本特征：一个官方意识形态；一个单一的大众政党，其典型特征是由一人独裁领导；通过技术垄断了的对传播媒介的控制权；通过官僚来实现的对整个国民经济的中央控制和指导。[1]根据汤森等的判断，中国的全能型政府始于1958年的“大跃进”，终于1976年的“毛泽东逝世”。由于其后两年仍处于徘徊时期，“两个凡是”更被认为是之前政策的一种延续，所以，学界通常以1978年的十一届三中全会作为中国全能型政府的终点。在这一段时期里，国家和政府的“全部努力都是按照毛泽东所规定的目标重新为新中国政治导向”[2]，因此西方学者又将这一时期称为“毛时代”。

从实践来看，中国的全能型政府有如下四方面的特点：（1）“卡里斯玛式”的合法性类型，毛泽东的个人魅力成为政权合法性的主要来源，一方面，整个国家建设和政治发展都是按照毛泽东所规定的目标和方向前进；另一方面，毛泽东个人在群众中积累了至高无上的威望，他被形象地称为“红太阳”。（2）对最高领导个人负责的问责机制，这一点是第一点卡里斯玛式合法性类型的再延伸。在全能主义体制下，毛泽东的“个人专断作风逐步损害党的民主集中制，个人崇拜现象逐步发展”[3]，全国人民忠诚的对象主要是作为最高领袖的毛泽东个人，正如歌曲中所表达的那样，“爹亲娘亲不如毛主席亲”、“毛泽东思想是革命的宝，谁要是反对他谁就是我们的敌人”。（3）意识形态动员型的权威实施方式，正如上述所提及的，全能型政府的第一个特点就是“一个官方意识形态”。自1958年以来，中国逐步迈向和确立了“以阶级斗争为纲”的官方意识形态，这种意识形态强调继续革命论。因此，汤森等就认为，中国政治是长期革命的产物，新中国成立以后中国所进行的一系列建设和运动都是之前革命的一种再延续。[4]这种以“阶级斗争为纲”的意识形态具有两方面的内容：第一，反复的、有可能是暴力的斗争对于防止资本主义复辟和保持无产阶级政权是必要的；第二，正确的意识形态——绝对献身于集体主义、平均主义和共享的社会——是革命成功的关键。（4）中央高度集权的央地关系，所有的地方政府都不过是中央政府的派出和代理机构。中央的高度集权主要体现在三个方面：一是体制上的中央集权制；二是公共决策机制上中央对于决策的垄断，严格遵循中央决策—地方执行的政策过程；三是效果上的中央积极性的发挥。[5]中央集权之所以能够在当时实现，主要依赖于两项基本制度：一是中央通过计划经济对财政权的控制，地方财政完全来自中央的配给；二是中央通过党管干部原则对人事权的控制，强调地方官员的绝对忠诚和服从。

与这种全能型的治理体制相匹配，国家在具体的治理方式上也表现出了显著的“全能主义”色彩，这表现为：（1）治理倾向上的“亲国家”，以国家替代社会。国家通过一系列的措施逐渐消解了社会，使整个国家与社会关系呈现为一种“有国家，无社会”的格局。这表现为：在城市由单位替代了社区，在农村由公社替代了基层社会。这种替代和消解的最终结果就是，“社会是高度一元化和板块化的，全能主义国家政权具有广泛而深入的对社会基层组织细胞与个人的政治控制力与动员力”[6]，“国家通过单位制、户籍制以及票证制，将所有的人组织在政治、经济、文化、军事的体制之中，国家湮没了社会，个人丧失了基本自由和创造力”[7]。（2）治理政策上的“政治性政策”，以计划替代市场。这表现为，国家建立了由中央统一指导和控制的计划经济体系。为了加强对市场的总体性支配和控制，中央政府建立了一个庞大的经济管理部门，正如何艳玲通过对国务院（政务院）机构变迁研究所显示的，“1970年之前，经济管理类所占比例有所波动，但基本呈上升趋势”[8]。这表明，国家对于市场的管理主要是通过“政治性政策”的直接干预来实现，大的方面表现为对企业实行的指标制，小的方面表现为对家庭实行的票证制。（3）治理理念上的“政治忠诚”，以忠诚替代发展。在国外冷战格局和国内意识形态挂帅的背景下，相比于经济发展和社会公平，国家更看重政治忠诚。这表现为：在官员选拔上，以“革命性”为硬性考察指标；在政策执行上，以“地方绝对服从中央”和“全国一盘棋”为指导原则；在绩效考核上，以是否严格执行和服从中央精神和指示为最终依据。与之相关的法规、政策主要体现在1949年的《关于干部鉴定工作的规定》和1964年的《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》等。[9]（4）意识形态上的革命理想主义，以动员替代常规。为了实现“赶超型现代化”[10]和坚持“以阶级斗争为纲”，国家进行了深入的群众动员，发起了一系列的政治运动。在冯仕政看来，与“赶超型现代化”和“阶级斗争为纲”相对应，国家的政治运动主要有两类：一类为生产性运动，旨在改造物质世界，提高国家生产效率和产出，诸如“农业学大寨”和“大跃进”运动，以及在这些运动中所体现出来诸如“贯彻指示不过夜，推广经验不过宿”、“和火箭比速度，与日月争高低”等口号；另一类为规训性运动，旨在改造人的思想、行为和关系，进行政治规整，使其思想和行为与国家行动保持高度一致，保持个人的革命性和无产阶级色彩，诸如“破四旧”、“社会主义教育”等，以及在“文化大革命”中盛行的“反对帝富反右坏”、“横扫一切牛鬼蛇神”、“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”等。[11]

二　全能型政府的制度困局

这种国家对社会的严密把控，以国家替代社会、以计划替代市场、以忠诚替代发展、以动员替代常规、以革命替代建设的全能主义做法，完全窒息了社会的生命与活力。其中，（1）以国家替代社会、以动员替代常规的做法，使得国家可以随时随地、无所限制地侵入和控制社会的每一个阶层和每一个领域，制度化的社会束缚（诸如户籍制、单位制、公社制、票证制等）和常态化的社会动员（诸如各类生产和规整运动），消解了公民发挥自由权利的时间和空间，最终使公民个体丧失了基本自由。（2）以计划替代市场、以忠诚替代发展的做法，使得国家的经济发展遭遇到了“瓶颈”，特别是在“重工业—轻工业—农业”的发展次序下，作为人类生存基础的农业没有得到足够的重视，使得个人的生活水平仅能维持在生存线，一方面是受“以阶级斗争为纲”影响的经济停滞，另一方面又是受“人多力量大”影响的人口增长，两相结合，最终使脆弱的经济无力应对庞大人口的分红食利，公民的财产权无法得以满足和保障。（3）以计划替代市场、以革命替代建设的做法，侵害了公民的生命权。以计划替代市场，计划体制的弊端无力促使经济发展，再加上自然灾害，最终造成了三年自然灾害和大批人口的死亡；以革命替代建设，诸如“反右”、“文化大革命”、“文攻武斗”等革命运动和做法，更是使众多人的生命权受到了严重威胁和挑战。简而言之，全能型治理体制及其做法从根本上偏离了老百姓的经济权利需求，以生命权为主的各项经济权利都在国家的宏大叙事中、在癫狂的革命热情中、在未来的美好愿景中被漠视和侵害。

第一，以计划经济为主的全能型体制制约了经济增长，“蛋糕”越做越小，百姓越分越少。

从经济学的观点来看，经济发展具有“下溢效应”，个人收入与总体经济增长密切相关，只有“蛋糕”做大，才有“蛋糕”可分。然而，在当时，由于计划体制对市场和个人的束缚，做“蛋糕”的速度不仅没有加快，反而日趋变慢。

表1－1和表1－2从纵向历史维度和横向国际维度为我们展示了中国全能主义治理体制的制度绩效。从这两个表格来看，无论是纵向的历史比较，还是横向的国际比较，中国的全能主义体制都不利于经济发展。从纵向的历史比较来看，在1958—1978年这段时期，中国的各项指标都相比于1952—1957年大幅下降；而从横向的国际比较来看，在1965—1975年这段时期，中国的经济发展水平不仅不如日本、韩国等发达国家，甚至还远低于马来西亚。由于经济发展速度的减缓，个人所得也是寥寥可数。在1965—1975年这十年间，韩日马等国的人均GDP都实现了成倍的增长，而中国只是从706美元增长至874美元，增速只有12％，近乎没有增长。

第二，以计划经济为主的全能型体制制约了个人发展，在配给制度下，个人所得仅能维持生存。

在整个计划经济下，限制按劳分配，推行平均主义的原则，国家通过配给制来对生产和生活资料进行分配，个人所得有限，仅能维持作为一个自然人得以生存的最低水平。具体而言，这表现为：

（1）公民的个人财产数量和种类主要源自国家的有计划的配给，与个人主观能动性无关。个人获得生活资料的标准主要是“维持生计”，而非“个人努力”，用最通俗的话来说就是“干多干少一个样，干与不干一个样”。配给制度的基本特点就是凭票供应，其有如下特点：票证种类繁多，几乎涵盖了个人生活用品的所有领域；定量供应，即按照家庭人口的数目平均分配生活资料，无暇顾及每个人对生活资料的不同需求；定点供应，有些票据只能在某一地区、指定商店使用。

（2）公民个人的生活资料仅限于生活必需品，以维持起码的生存需要为目的。当时配给制度有一个重要的原则，那就是“满足需要，略有节余”。由于国家生活资料总量有限，有时候甚至连“满足需求”都无法达到，所以，所谓的“略有节余”，往往就是没有节余。即使略有节余，也严禁通过交换、贸易等形式来取得额外财产。在这一分配原则下，公民的个人财产只能维系生存，而不能享有和发展。

（3）公民个人财产在整个社会的生产格局中居于相当不重要的地位。首先，正如上述所提及的，公民个人财产在数量上只能维系基本生存，在类型上只能用于消费，处于生产、交换、分配、消费的末端；其次，在生产总格局中，国家的基本权重和排序为：重工业优先于轻工业，轻工业优先于农业，所以与个人生存紧密相关的农业并不太被注重，甚至在大多情况下，都要以牺牲农业来成就工业；最后，在“以农养工”的总体格局下，为了发展工业，在必要的情况下，维系个人生存的生活资料都有可能被征用，如“砸锅卖铁大炼钢铁”。

从制度经济学的角度来看，制度无以为继的典型指标就是制度绩效的降低和制度成本的增长。就制度绩效而言，正如表1－1和表1－2所示的，无论从纵向比较来看，还是从横向比较来看，中国的全能型体制不仅没有推动经济的发展，反而抑制了经济的发展。就制度成本而言，受社会抵抗和挑战的冲击，中国全能型体制的制度成本也在不断加大。徐勇将社会抵抗的原因概括为“饥饿逻辑”，在他看来，“无论是什么制度环境，生存总是人的本能”。[13]然而，受国家“定产定购”、“统购统销”等配给制度的影响，百姓所得仅够维持基本生存，经常面临“吃不饱”的问题。“正因为‘大集体经济’吃不饱饭，甚至饿死了人，农民就要想办法，避免风险。”[14]在“饥饿逻辑”的促使下，农民开始以各种消极抵抗的方式获得他们所需要的粮食等农产品，其中，尤其以“瞒产私分”和“投机倒把”最为典型。周雪光用“集体懈怠”来描述百姓的抵抗运动，他指出，在国家社会主义的制度结构下，集体懈怠具有特殊的政治意涵：当国家控制变得紧张，公开的反对过于危险时，集体懈怠就会出现。这表现为人们对政治运动缺乏热情、生产中缺乏效率和擅自离岗，以及逃避公共责任等。这种“集体懈怠”会给予国家政治压力，对其合法性构成挑战，并阻碍其政策推行能力。[15]如果说这种社会对现行体制和国家政策的不满和抵制在最开始还是“私下的”、“隐晦的”，是一种类似于斯科特所描述的“弱者的武器”的抵抗方式。那么，在“文化大革命”中，这种不满和抵抗开始显性化。向前在其博士学位论文《政治身份体系下的社会冲突：文革初期群众行为的社会根源》中研究指出，“文化大革命”的发生是高层因素和民间因素混合作用的结果，由于对现行体制的不满，民间部分群众开始组成“挑战者”，继而谋求打破既有格局，重新洗牌，重建权力机构。所以，“文化大革命”中的群众行为并非完全是病理性的，而是带有利益考量的政治性行为。[16]正如一篇文章所记述的那样：“‘文化大革命’”席卷中国大地的初期，汾河中游的灵石县，最早成立的‘造反派’群众组织，不是‘井冈山’，也不是‘五台山’，不叫‘红什么’，也不叫‘战什么’，叫‘吃水造反兵团’。”[17]“文化大革命”的爆发既意味着中国的全能主义体制走向了顶峰，也意味着中国的全能主义体制即将谢幕。全能型政府之所以会失败，其根本原因在于：人民具有多重身份和形象，他们既是抽象的国家主权者，也是具体的利益需求者。然而，在任何现代政治场域中，都不应该过度关注、强调、放大人民的抽象形象，必须发现具体的人民，满足绝大多数人民的需求，特别是人民对于经济权利的需求，这样，才能实现良性的政治互动，达到良好的治理状态。[18]因此，一言以蔽之，全能型政府的失败主要源自其无法回应百姓的经济权利需求。

三　迈向发展型政府

全能型体制的最大弊端在于无力回应和解决百姓的经济权利需求，所以，在“饥饿逻辑”下，民间要求摆脱这种全能型体制控制的“自发”倾向一直存在并且十分顽强，从农民的瞒产私分到工人的集体懈怠，尽管国家进行了一系列的规整运动，试图通过动员来纠偏，以达到“割资本主义尾巴”的目的，但是收效甚微，而“文化大革命”更被认为是国家规整与民众反抗的集中爆发。随着毛泽东的逝世和百姓的“人心思变”，自1958年以来所确立的全能型体制最终走向了解体。因此，1978年的改革开放旨在改革过去的全能型治理体制，重构政治秩序以及国家与社会关系，着力回应老百姓的经济权利需求。对此，胡鞍钢评价道：“‘文化大革命’成为邓小平发动改革开放的直接动因，也成为中国能够在1978年后保持政治稳定和社会稳定的根本原因。”[19]

为了回应人民的经济权利需求，在1978年的十一届三中全会上，党中央提出了工作中心由“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转移。作为改革开放总设计师的邓小平详细论述了社会的基本需求和国家回应社会需求的基本方式。针对社会的基本需求，邓小平提出了社会主义初级阶段的基本矛盾是“人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾”，因此，国家的建设和发展应该坚持“是否有利于人民生活水平的提高”。发展经济也逐渐成为解决社会需求的基本共识和做法。此后，邓小平对于发展经济的重要性进行了多次阐述，他提出“中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展”，“从1978年我们党的十一届三中全会开始，确定了我们的根本政治路线，把四个现代化建设，努力发展社会生产力，作为压倒一切的中心任务”，“稳定和协调也是相对的，不是绝对的，发展才是硬道理”，“低速度就等于停步，甚至等于后退”，“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”。[20]对此，有学者指出：“贯穿邓小平政治哲学基本范畴中的灵魂是发展主义，其政治哲学思想从本质上说是发展主义政治哲学。”[21]在“以经济建设为中心”理念的指导下，中国逐渐迈向了“发展型政府”。

所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。[22]“发展型政府”最早用于描述东亚国家的经济发展方式，如韩国政府所采取的“经济优先主义”的国家发展目标，日本所确立的“生产第一，政治稳定第二，福利第三”的发展战略，以及新加坡所提出来的“发展必须优先于公平分配”等。发展型政府最终造就了令世界瞩目的“东亚奇迹”，而“东亚奇迹”又进一步成就了“发展型政府”在世界的传播和影响。正如萨米尔·阿明所指出的：“在第二次世界大战后的前三十多年里，‘发展’是所有政府全力以赴的任务。”[23]概括而言，发展型政府的体制特征和基本内容包含以下三点：

（1）经济增长主义。经济增长几乎是发展型政府的固定搭配和核心理念，发展型政府奉行“经济优先”、“经济第一”、“经济发展压倒一切”的原则，讲究经济发展的“下溢效应”，将发展经济作为国家的中心特征，“以经济发展作为国家和个人的当务之急，一切政策安排和个人计划皆围绕这一中心来部署”[24]。从词性上来看，发展的内涵和外延都要比经济增长更宽泛，发展除了经济增长以外，更意味着一场全方位的社会变革。但是，无可否认的是经济增长是发展的重要内容，经济增长有着其他社会变革无可比拟的优越性，它的需求性更高、影响力度更大、辐射范围更广。对于执政者来说，经济增长的速度与一个政府的政绩直接有关，能否实现经济增长是评价一届政府最为重要的指标。经济增长与否关系到政府执政的支持率和继续执政的可能性，因此，各类政府无不把经济发展作为自己的首要任务。也因此，在具体的操作中，“发展”被简单地还原为经济增长，经济增长又被简单地等同于GDP或人均收入的提高。

（2）国家威权主义。在发展型政府看来，“一个巩固的权威主义框架是市场运行的必要前提”。[25]国家威权主义的作用在于：第一，通过降低政治参与为经济增长提供一个良好的政治秩序。毋庸置疑，经济增长是需要条件的，特别是对于政治秩序的需求。根据亨廷顿“政治不稳定=政治参与/政治制度化”的公式，对于大多数发展中国家来说，由于它们的政治制度化水平不高且无法在短时期内改进，所以“降低政治参与”也就成为大多数发展中国家维持政治稳定的主要方式和手段。第二，通过压低劳动力成本为经济发展提供较低的发展成本。为了拉动经济增长，政府通常采取压低劳动工资、禁止组织工会、降低员工福利、增加劳动时间等方式来降低生产成本，正如有学者评价到的，发展型政府“通过对任何平等和社会福利不作出承诺，避免了目标冲突”。[26]在发展型政府的支持者看来，国家威权主义也被认为是推动经济增长、维持社会稳定、实现“民族复兴”所必须付出的代价。[27]

（3）经济国家主义。在推进经济增长的具体操作上，发展型政府认为经济发展的主要动力既不是简单的计划经济下的“国家”，也不是简单的市场经济下的企业，而是两者的结合。因此，发展型政府既强调市场经济的作用，也强调国家积极干预的作用。这种国家对市场和经济的积极干预，不仅表现为国家对市场失灵的匡正，还表现为国家对生产、投资和市场的指导和规划。发展型政府是一个混合的角色，它既尊重私有产权，又遵循计划理性。政府在大力发展市场经济的同时，又通过计划理性和产业政策积极引导经济增长。一方面，国家通过产业政策，来有意识地培养具有竞争力的产业；另一方面，国家又通过各种方式控制私人领域的经济活动，使私人经济领域成为国家经济社会政策的传导器。

总结上述，我们可以将发展型政府简要概括为“经济增长”+“政治稳定”，萧功秦又称之为“高经济投入”和“低政治参与”[28]。具体而言，包括两个方面：第一，发展型政府以经济增长为中心，认为经济发展是社会进步与政治发展的先决条件，它预设了工业化与民主化的先后发展顺序，认为经济的持续增长会带来包括经济权利在内的所有社会需求的解决。可以说，发展型政府承诺了社会问题的一个总体性解决方案，即只要经济能够发展，政治发展和社会进步也都会一应解决，经济发展有着“万灵药”的功能和作用。与此同时，国家的计划理性和产业政策在推动经济增长方面有着重要而积极的作用，这就是萧功秦所讲的“高经济投入”。第二，发展型政府以政治稳定为条件，在发展型政府看来，政治稳定是经济发展的前提条件，经济增长只有在稳定的政治环境中才能得以实现。为了保持政治稳定，发展型政府大都采取了“降低政治参与”的做法，正如阿尔蒙德所指出的：“在没有实现经济增长的情况下，更多利益集团参与政治，并试图瓜分一个停滞不前或者增长缓慢的经济馅饼，从而导致了社会冲突的加剧和社会的两极分化。不但占用了未来经济发展所必需的资本积累，而且断送了其国际经济进一步发展的动力。”[29]这种降低政治参与的做法，凸显了国家的威权主义色彩，在发展型政府支持者看来，一个巩固的威权主义框架是市场运行的必要前提，这是国家为推动经济发展必须付出的代价。

第二节　发展型政府的中国实践

一　经济政策导向的治理

1978年的改革之所以会发生，其根本原因有二：一是全能型体制对社会的束缚；二是全能型体制对效率的漠视。前者表现为：价值上的国家本位主义，强调集体利益和国家利益的至高无上性，进而在操作上习惯于国家的直接干预和支配，国家通过推行计划经济控制了市场，通过在城市推行单位制和在农村推行人民公社制控制了社会。总之，国家不仅完全控制了经济领域和公共领域，而且渗透到了私人领域。后者表现为：当时虽然也追求经济增长，但是效率与经济增长充其量只是次要的考虑。这可以从当时的两个主要具体政策看出来，一个是“软预算约束”，一个是“铁饭碗”。所谓“软预算约束”，是指一个经济组织（企业或下级政府）的活动不必以自身拥有的资源约束为限，当收不抵支、产生赤字时，它可以期待得到外部组织（或上级政府）的救助，从而继续生存，不会出现优胜劣汰的局面。[30]在计划经济下，受配给制的影响，企业在生产过程中只要关注既定产出即可，而不需要注重效率，即使出现亏损，也可以不断地向上级部门索取资源来弥补亏空。[31]“铁饭碗”意味着有终身保障的工作，不管个人表现如何都没有失业的风险。在“铁饭碗”机制下，“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”，这就使得个人缺乏工作热情，致使企业生产效率低下。由此可见，“软预算约束”和“铁饭碗”显然不利于竞争和效率最大化，它们之所以能够成为计划经济体制的两大支柱，是因为当时的体制更侧重于经济单位之间的平等和为居民生存提供基本保障，即使牺牲效率也在所不惜。然而，这种以牺牲效率而换来的公平，其结果也就是没有意义的公平。全能型体制对于社会的束缚和对于效率的漠视，最终制约了经济的发展，导致经济蛋糕过小，人均所得过少，社会处于普遍贫穷状态，这也被称为“低增长贫困”。所谓“低增长贫困”，是指一方面经济低速增长，另一方面增长没有为减贫做出贡献，贫困现象日益恶化。[32]。生产的低效率加上后期的社会失序，最终导致了中国全能型体制的崩溃。所以，解决社会失序和强调经济效率也就成为改革开放以来国家建设的重点。（见表1－3）

（一）回归正常国家

面对“文化大革命”所造成的社会失序，党和政府的首要任务就是重建社会秩序，回归正常国家。为此，党和政府开始对全能型政府的一系列体制基础进行修正。

第一，对合法性类型的修正，从卡里斯玛式转向政绩合法性。卡里斯玛（Charisma）作为合法性来源的最大弊端在于容易导致个人专权，这也致使毛泽东个人权威凌驾于全党之上，进而酿成了一系列的悲剧。随着大众从“癫狂”回归“理性”，特别是对于物质文化需求的增长，国家的合法性类型也开始转向政绩合法性。根据亨廷顿的定义，政绩合法性是指把合法性建立在政绩的基础之上。[33]这里的政绩主要指的是经济增长，即政府通过经济增长来改善人民的生活水平，换取人民对自己的支持。在赵鼎新看来，包括大力推进市场经济改革、采取种种措施以防止经济过热和高通货膨胀，都属于国家为构建政绩合法性而做的努力。[34]

第二，对问责机制的修正，从对个人负责转向对上级负责。全能型政府的问责机制主要是对毛泽东个人负责。这除了跟毛泽东个人至高无上的权威有关外，另一个重要的原因就是毛泽东对官僚制的解构。在毛泽东看来，为了实现社会平等，必须“打破”官僚制，这是因为，官僚制“等级森严，居高临下，脱离群众，不以平等待人，不是靠工作能力吃饭，而是靠资格、靠权力”[35]，而“文化大革命”期间的“踢开党委闹革命”更是将“打破官僚制”发挥到了极致。然而，科层制毕竟是国家进行常规治理的主要方式，有着行政效率高的特点。所以，改革开放以来，党和政府对原有的科层体系进行了恢复和重建，于1984年确立了“分级管理、下管一级”的干部管理体制。所谓分级管理就是指中央和各级党委按照干部管理权限，实行逐级分工管理干部，具体做法就是“下管一级”，中央管理省级、省级管理地级、地级管理县级、县级管理乡级。这也使我国的问责机制从对个人负责转向对上级负责。

第三，对权威实施方式的修正，从大众动员型转向压力科层制。在全能型政府下，国家权威的实施方式主要是大众动员。之所以如此，相关的解释主要有三种[36]：第一种为意志论，强调政治领袖的革命意志，特别是毛泽东本人对于官僚制的厌恶和对于大民主的青睐；第二种为结构论，强调国家体制的决定作用，认为对社会进行严密控制的全能型体制是大众动员的制度基础；第三种为历史论，强调当时的历史背景，特别是新中国成立伊始，由于中国共产党面临全新的事业和国防建设需要，尚不能马上由革命性政党转向执政性的政党，运动式治理频率也因此较高。根据冯志峰的研究，从1949年到1978年，大规模的大众动员每年大概有2次，并且涉及各个领域和层级。宏观层面如国家政策的推行、中观层面如政府措施的实行、微观层面如社会团体或企事业单位的内部整顿，无不以大众动员的方式展开。[37]然而，随着国家治理的常规化，国家权威的实施方式开始从大众动员型转向压力科层制。在科层制下，国家权威主要是通过“金字塔”的职位等级体系，自上而下逐级传递。具体到我国而言，为了保证国家权威自上而下的实施，党和政府对“文化大革命”期间所表现出来的“踢开党委闹革命”的现象进行了“拨乱反正”，重新确立了“党管干部”的人事原则，并在此基础上，相继出台了包括《国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》、《公务员法》等一系列法律法规。

第四，对于央地关系的修正，从中央集权型转向分权化威权。全能型政府的央地关系可以称之为一种“央主地从”的中央集权模式。在这种中央高度集权的体制下，中央垄断了财政、人事、决策等一切权力，所有的地方政府都不过是中央政府的派出和代理机构，地方对于中央的决策要绝对服从，不能有所异议。这一体制的弊端在于，一方面中央负担过重，难以保证决策的准确、及时和适用；另一方面地方积极性受到抑制，无法因地制宜。改革开放后，随着“放权让利”的改革战略和“分灶吃饭”的财政体制的推行，原先的中央集权模式开始松动，地方不完全是中央的派出机关，而开始成为了独立的利益主体。央地关系也呈现为一种介于中央集权和地方主义的中间状态——“分权化威权主义”。分权化威权主义主要强调分权化背景下中央对地方的控制，这种控制之所以能够实现的原因在于：（1）中央的“党管干部原则”，使中央牢牢掌握了对地方党政领导干部的控制；（2） 1994年的“分税制改革”，为中央对地方的调控提供了雄厚的财政基础。

（二）以经济建设为中心

通过制度重建来回归正常国家、恢复社会秩序只是1978年改革的一部分，然而，这还远远不够。从当时来看，普遍的贫穷仍然是制约国家发展和政治稳定的关键因素，对此，邓小平指出：“国家这么大，这么穷，不努力发展生产，日子怎么过？我们人民的生活如此困难，怎么体现社会主义优越性？”[38]因此，1978年的改革不仅要回归正常国家，更要实现经济发展，以此来解决社会的普遍贫穷和改善人民的生活水平。对此，裴宜理指出：“当邓小平发起其改革时，与苏联戈尔巴乔夫的改革极为不同，他并不谈‘公开性’，而是提出了建设‘小康’社会的目标。”[39]

针对社会普遍贫穷的状况，1978年的十一届三中全会开出了“以经济建设为中心”的药方，强调“发展是硬道理”、“一心一意搞建设”、“效率优先，兼顾公平”、“对内经济搞活，对外经济开放”等。围绕“以经济建设为中心”的总格局，党和国家领导人又根据社会发展的需要，不断为“经济建设”提出了具体要求和发展目标。党的十三大提出了“三步走”的发展战略，具体要求是：第一步，到20世纪80年代末，实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，到20世纪末，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步，到下世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。党的十四大又进一步提出，要在20世纪90年代初步建立起社会主义市场经济新体制，20世纪末国民生产总值比1980年翻两番，实现第二步发展目标。党的十五大又将第三步目标进一步具体化，也就是所谓的“小三步走”：到21世纪的第一个十年，实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加富裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制；到建党一百周年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到新中国成立一百周年时，基本上实现现代化，建成富强、民主、文明的社会主义国家。党的十六大又提出了“全面建设小康社会”的目标，具体要求是，中国的国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番。党的十七大在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上对我国发展提出更高的要求，即“在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”。党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，并且首次提出“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的新指标。由上述的讨论可知，从十三大到十八大，党所提出的发展目标具有两个特点：一是坚持了以经济建设为中心的总格局；二是为每一阶段设定了可测量的、具有约束性的经济发展目标。

发展目标的经济属性也就决定了公共政策的经济属性。在以经济建设为中心的格局下，经济政策也就成了国家治理的基本导向。所谓经济政策，简而言之，即为经济发展服务的政策。具体来讲，它是指在经济发展、效率优先的指导思想下，国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长、国际收支平衡等宏观经济政策的目标，增进经济福利而制定的解决经济问题和为经济发展提供稳定环境的指导原则和措施。经济建设的目标推动了经济政策的兴起，而经济政策的兴起又进一步巩固了经济建设的目标。在国家一系列可测量的、具有约束性的经济发展目标下，为了完成这些目标，国家又通过“以GDP为导向的绩效评估机制”，将这些经济发展指标分解给各级政府。对于这种为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，学界称之为“压力型体制”。[40]在这种压力型体制下，经济增长主义的绩效观近乎弥散在了中国所有的行政层级，并且贯穿于政策过程的始终。

从词性分析来看，经济政策具有双重内涵：第一，经济政策中的“经济”二字表明了“经济增长主义”的价值导向；第二，经济政策中的“政策”二字表明了“国家干预主义”的工具手段。在近年来有关中国模式的讨论中，尽管学者们的解释千差万别，但无一例外地指向了“经济政策导向的治理”。俞可平将中国模式的特征概括为，“坚持市场导向的经济改革，同时辅之以强有力的政府调控；推行增量的经济与政治改革，以渐进改革为主要发展策略，同时进行必要的突破性改革”[41]；美国学者大卫·科兹也指出，“尽管改革以来促进中国经济高速增长的因素是多重的，但是中国采取的政府主导型过渡战略对促进经济发展发挥了重要作用”[42]；舒耕德等认为，“中国所谓的‘社会主义市场经济’，是在一个似乎为绝大多数中国人民完全接受的威权主义的秩序下发展起来的”[43]；邹东涛则认为中国经济成功的经验主要为，“经济改革‘理性超前（激进）’和政治改革‘理性滞后（保守）’的非对称组合”[44]。总结这些学者的讨论来看，中国的经济政策可以概括为两大类：一类为以发展理念为目标的经济政策，即直接以推动经济增长为目标的政策；另一类为以稳定理念为目标的经济政策，即旨在为经济发展创造稳定局面的政策。

二　发展理念的制度实践

经济发展作为1978年以来改革开放的重要目标，它被赋予了重要的功能、地位和意义，这可以从党和国家领导人的历次讲话中找答案：第一，在功能上，无论是邓小平所指出的“社会主义必须大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人民的生活水平。否则，社会主义怎么能战胜资本主义”，还是江泽民所强调的“如果我国经济发展慢了，社会主义制度的巩固和国家的长治久安都会遇到极大困难”，均表明发展被当作党执政兴国的第一要务，经济发展有利于巩固政权的合法性。第二，在地位上，从邓小平所讲的“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”到江泽民所讲的“我国经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题”，均表明经济发展被当作重大的政治问题，被赋予了重要的政治高度。第三，在意义上，无论是邓小平“三个有利于”中的“有利于发展社会主义社会生产力”，还是江泽民“三个代表”中的“我们党要始终代表中国先进生产力的发展要求”，均表明经济发展已经成为党和国家最为重要的决策依据和判断标准。在此基础上，围绕发展理念，党和政府开展了一系列以推进经济发展为直接目标的制度实践，这主要包括确立社会主义市场经济体制、以市场化为导向的立法过程、以市场化为导向的机构改革三方面。

（一）确立社会主义市场经济体制

中国社会主义市场经济体制的确立是一个计划经济逐步退出，市场经济逐步占据主导地位，作为资源配置基础性手段的“计划”与“市场”的地位发生此消彼长的变化过程。概括而言，大致可以划分为如下四个阶段[45]：

第一，1978—1984年：计划经济为主、市场调节为辅的阶段。

计划经济经过30年（1949—1978年）的实践后，人们开始越来越发现计划经济所存在的体制弊端，这表现为：（1）片面强调计划的作用，否定和排斥市场的作用；（2）片面强调集中管理，微观经济丧失活力；（3）单向宏观管理缺乏来自微观自主权的制约；（4）高度集中的计划经济体制，在产业结构上，过分突出重工业，农业和轻工业落后；（5）科学技术进步缓慢，经济管理水平落后，经济效益不高，人民生活水平提高不大。[46]在改革之初，人们已经开始认识到计划经济所存在的一些弊端，出现了“改革”的声音。但是，由于受旧体制的束缚，人们的思想解放不够深入，致使人们对于计划经济体制的弊端认识不足，相关“批判”主要停留在表面和浅层次，即人们认为计划经济的问题不在于体制本身而在于方法、策略。人们依然笃信：社会主义经济就是计划经济，计划经济对资源配置依然是有效率的，能够促进社会主义生产力的发展，因而在社会主义国家的国民经济中应处于支配性地位，只有在计划经济照顾不到的某些方面，交给市场去调节。在此基础上，党的十二大报告将我国的经济体制正式阐述为“计划经济为主，市场调解为辅”。在“计划经济为主，市场调节为辅”原则的指导下，零星的商品交易开始出现，但是市场在整体经济中的作用依然十分有限，行政权力对于市场的干预和指导依然较强，这被认为是“市场化的萌芽阶段”[47]。

第二，1985—1988年：有计划商品经济阶段。

经过前一段的改革实践，作为资源配置手段的“市场”在推进经济发展上的功能开始得到彰显，“市场化取向”的改革取得了巨大成功。在此基础上，一些经济学家于1984年夏秋之际提出了“恢复社会主义国家有计划的商品经济的提法”的建议[48]。这一建议得到了中央的采纳，并在1984年10月20日十二届三中全会上通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中，明确提出了“社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济”。与前一阶段“计划经济为主、市场调节为辅”的提法相比，“有计划的商品经济”的提法将重心落在了“商品经济”之上，“计划”只是充当着政府进行宏观调控的限定性条件。所以，从很大程度上来讲，所谓的“有计划的商品经济”就是“市场经济”。这也可以从党的十三大报告中所提出的“国家调节市场、市场引导企业”的观念中得到印证。

第三，1989—1991年：计划经济与市场调节相结合的阶段。

在“有计划的商品经济”的思想指导下，国家加快了市场自由化的进程。1988年3月，中央作出“放开管制”、“取消物价双轨制”的决定，进行“价格闯关”，这一政策的强令出台，即刻使各类商品价格在全国范围内迅猛上涨，由此引发了公众的恐慌，造成全国性的抢购风潮。“价格闯关”的失败更是引发了一系列问题，1988年开始出现了高通货膨胀、经济过热现象，市场秩序较为混乱，国民经济的总量和结构呈现出失衡特征。经济危机最终又引发了1989年的政治危机。一味强调“市场取向”而忽视“计划调节”的改革策略也受到了各方的批评和压力。1990 年3月，七届人大三次会议上的《政府工作报告》开始重新提出了“计划经济与市场调节相结合”的理论观点。这一理论观点也被认为是对“市场取向”改革的急刹车。这是因为，从“计划经济”与“市场调节”两者的语序排列来看，“计划经济”在前，“市场调解”在后，两者孰轻孰重，一目了然。在1990年，国家开始进入了治理整顿时期，通过行政手段来干预和调节国民经济。治理整顿的结果就是，虽然抑制了通货膨胀，但也抑制了经济增长。1990年3.8％的国民经济增长速度更是创下了改革开放以来的历史新低。治理整顿过程中对于行政手段的过分运用无疑是中国市场化改革的一种倒退。[49]

第四，1992年以来：社会主义市场经济的最终确立阶段。

在经历了1989—1991年三年的改革停滞期后，1992年邓小平发表南方谈话，重启中国的改革进程。在南方谈话中，邓小平提出：“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划，市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划与市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”邓小平这段关于“计划”与“市场”的论述，也成为我国社会主义市场经济的理论基础。理论的突破最终带动了改革的突破。在此基础上，1992年党的十四大报告正式提出，“计划”与“市场”相结合的社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标。这也结束了我国很长一段时间以来有关“计划”与“市场”谁主谁次的讨论。在此之后，1997年党的十五大报告又提出“以公有制为主体，多种所有制共同发展”，这进一步丰富了我国社会主义市场经济理论的内容，也标志着我国社会主义市场经济进入理论成熟期。对此，杨光斌评价道：十四大“社会主义市场经济”的提法解决了“姓社姓资”的争论，十五大“公有制为主体，多种所有制共同发展”的提法解决了“姓公姓私”的争论，这两个问题的解决，彻底地解放了旧观念的约束，使中国的改革彻底走上健康道路。[50]在此之后，市场规则开始成为全社会的主导规则，整个社会也开始进入到了“市场社会”[51]的时期。

（二）以市场化为导向的立法过程

发展理念的制度实践，不仅体现在社会主义市场经济体制的确立，还体现在以市场化为导向的立法过程。随着“计划经济”的此消以及“市场经济”的彼长，原先在计划经济年代，通过行政手段来对经济进行直接干预和控制的手段开始失灵，因此，从微观控制转向宏观调控、从行政干预转向法制管理，也就成为中国经济改革的基本方向。在发展型政府的基本定位下，从1978年至2002年，这段时期的立法工作大致可以划分为两个阶段：

第一阶段为立法探索时期，时间为1978—1991年，立法的主要目标是减少行政对经济的干预、扩大法制对经济的管理。回顾来看，这一时期立法的主要任务是为适应经济建设的需要，立法的重点是经济法。[52]为此，1981年7月国务院成立了“国务院经济法规研究中心”，负责对各经济部门制定、修订经济法规进行规划、指导、组织和协调。中央各部门和地方各级政府也设立了负责经济与行政法规的部门，从此开始了大规模的经济立法。在此基础上，经济法规研究中心制定并实施了1982年至1986年经济立法五年规划，探索运用法律手段调控经济运行及引进外资和依法行政的途径。经过这一段时期的立法努力，基本形成了“运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段”的经济管理思路。这一时期的立法成就主要体现在两个方面：一是通过经济立法对经济秩序有了初步的规范，相关的立法涵盖了市场、企业和工商管理等方面，如《经济合同法》、《商标法》、《企业破产法》、《企业法》、《税收征管法》等；二是通过经济立法对外来投资有了一定的规范，随着对外开放，来华投资的外国企业和资本也逐渐增多，为了充分利用外资、规范管理，陆续出台了《中外合资经营企业法》、《涉外经济合同法》、《外资企业法》、《中外合资经营企业所得税法》等法律。

第二阶段为走向完善阶段，时间为1992—2002年，立法的主要目标旨在凸显“市场经济就是法治经济”，强调法治是发展社会主义市场经济的客观需求。这一时期的立法依然以经济立法为主，而且有了长足的发展。经济立法成就的取得主要跟如下几方面的因素有关：一是社会主义市场经济体制的确立；二是“依法治国，建设社会主义法治国家”基本治国方略的提出；三是加入世界贸易组织的客观现实。所以，此时的经济立法工作一方面要做到完善化，保证有法可依，让法制成为市场经济体制的基础；另一方面要做到国际化，实现与国际法规的对接，以适应入世的需要。正是由于这些原因和特点，所以相较于第一个阶段的经济立法工作，这一阶段的立法涵盖面更广，涉及市场经济主体、维护市场经济秩序、宏观调控等方面（见表1－4）。

通过这两个阶段的努力，我国基本形成了比较完善的经济法律法规，起到了为我国社会主义市场经济建设保驾护航的作用。

（三）以市场化为导向的机构改革

经济改革从来都不是一个孤立的过程，市场化的推进势必要求相应的行政体制发生改变。随着市场化的推进，在高度集权的计划经济体制下设置的行政体制和机构，根本无法适应建设社会主义市场经济体制的需要，改革势在必行。就当时的行政体制与机构设置状况来说，也存在着许多问题，严重阻碍了经济建设。党政机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效率低下，脱离群众，阻碍企业经营体制的转换，已经到了非改不可的地步。

在1978—2002年期间，国务院分别于1982年、1988年和1998年共进行了三次机构改革和调整，三次机构改革和调整的目标都旨在适应市场经济发展的需要，建立起“精简、统一、效能”的行政管理体制和机构。综合对比这三次机构改革来看，具有如下几方面的特点：

第一，经过三次机构改革，国务院的机构总数总体呈下降趋势，并趋于稳定。从图1－1中可以看出，自1949年以来，我国国务院（政务院）机构总数呈现出两次高峰和两次低谷。第一次高峰出现在20世纪50年代中期，其原因在于，随着三大改造的完成和1954年第一届人大的召开，国家建设逐渐走向正轨，相应的部门机构也得以建立。第一次低谷出现在20世纪70年代前中期，其原因在于，“文化大革命”的爆发，群众“踢开党委闹革命”、“砸烂公检法”，国家开始陷入无政府状态，大部分国务院机构处于停顿之中，1970—1972年，国务院机构总数分别为32个、34个、35个，创下了历史新低。第二次高峰出现在1981年左右，其原因在于，随着“文化大革命”的结束以及改革开放的启动，国家开始重建社会秩序，相应的国务院机构也得以恢复办公，1979—1981年，国务院机构总数分别为94个、99个、100个[53]，达到了历史最高峰。第二次低谷出现在20世纪80年代中期，其原因在于，经过1982年的机构改革和调整，一大批机构被合并和撤销，经过改革，国务院的机构数目从原先的100个减少至61个，人员编制也从原来的5.1万人减少至3万人。[54]由于当时中国的经济改革还处于探索时期，有关“计划”与“市场”的关系还处于持续的争论之中，这就使得理论的困境转化成为实践的困境。于是，政府机构改革也就陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的改革怪圈之中。直到1992年党的十四大对于社会主义市场经济体制的确立，才使中国的机构改革有了明确的方向和目标。所以，我们可以从图1－1中发现，经过20世纪80年代的微幅波动后，到了1998年之后，国务院的机构总数开始保持平稳状态。

第二，经济管理类机构是三次机构改革和调整中的活跃因素。根据1998年九届全国人大一次会议所发布的《关于国务院机构改革方案的说明》，国务院各机构大致可以分为五类。第一类为宏观调控部门，主要职责是抑制通货膨胀、优化经济结构、实施宏观调控；第二类为专业经济管理部门，主要职责是制定行业规划和行业政策，进行行业管理、引导行业结构调整、维护行业经济秩序；第三类为教育科技文化、社会保障和资源管理部门，简称为社会事务类，主要职责是指导和规划教育、科技、文化、社保等领域的发展；第四类为执法监督部门，主要负责对法律实施情况的监督，维护法律权威和尊严；第五类为政务办公部门，主要职责是处理与政务相关的事务，这包括外交部、国防部、民政部、国家安全部等。从图1－2中可以看出，在这五类组织中，经济管理类组织变迁频率最多、波动幅度最大。根据何艳玲的研究，在1949—2007年期间，国务院通过改名、合并、撤销、新增、复设等手段对各类组织进行调整共计608次，其中对于宏观调控部门调整43次、经济管理类部门调整258次、社会事务类调整142次、执法监督类部门调整42次、政务办公类部门调整123次。由此可见，经济管理类部门是国务院机构改革中的重点，调整次数占到了总数的42％。之所以会如此，原因大概有两个方面：一是这跟经济因素的属性有关，经济因素本身就是社会各因素中最为活跃的因素；二是这跟中国的现实状况有关，这又包括两点，一方面从计划经济向市场经济的社会转型，另一方面对于经济增长的重视和强调。受计划经济体制的影响，经济管理机构曾经是国务院各类机构中数目最为庞大的机构，也是1982年、1988年和1998年三次机构改革中调整和裁撤的重点。所以，自改革开放以来，经济管理机构的数目逐渐下降。而与此同时，宏观调控机构的数目开始不断增长。这一变化是与我国政府职能的转变相一致的，即改微观控制为宏观调控，改行政干预为法制管理。

第三，历次国务院机构改革和调整都受国家经济体制改革的影响。如果仔细观察国务院机构改革的时间和背景，不难发现，1982年、1988年和1998年三次机构改革之所以发生，关键原因在于我国经济体制改革的推进。（见表1－5）其中，1982年国务院机构改革主要是受党的十二大报告所确立的“计划经济为主，市场调节为辅”的经济改革原则影响，这次改革也被认为是自1949年以来对“市场调节”的首次承认。1988年所进行的第二轮机构改革主要是受1987年党的十四大所确立的“社会主义初级阶段理论”的影响，强调市场是在国家宏观调控下资源配置的基础性手段，与此相适应，国务院机构改革提出了转变政府职能的口号，要求政府职能由微观管理转变为宏观调控。1998年的国务院机构改革主要是受1992年以来社会主义市场经济体制确立的影响，所以，1998年机构改革的重要目标就是：逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。经过1998年的机构改革，国务院组成部门由40个减少至29个。

三　稳定理念的制度实践

政治稳定作为发展型政府的核心特征，它被认为是经济增长的重要条件，离开政治稳定很难谈及经济增长。对此，邓小平关于政治稳定和经济发展的关系进行了一系列论述：“国内安定团结的政治局面”是实现“三步走发展战略”的重要条件之一；“没有安定团结的政治环境，什么事情都干不成”；“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”；“稳定压倒一切”。在当时看来，要想保持政治稳定必须处理好两对关系：一对为中央与地方关系，判断这对关系是否有利于政治稳定的基本标准就是中央的权威程度；另一对为国家与社会关系，判断这对关系是否有利于政治稳定的基本标准就是国家的吸纳能力。那么，为了维持政治稳定，提供良好的经济发展环境，党和政府又是如何来处理这两对关系的呢？

（一）通过分税制改革来重构中央权威

理查德·拉什曼曾指出“钱与国家能力之间的关系是累进（progressive）的”。[57]所以，从这个角度来看，有什么样的财政制度就会有什么样的国家。在改革开放之前，我国主要实行的是“统收统支”的财政制度，即财政收入上交中央，财政支出由中央统一核定指标。在“统收统支”下，财权上收，集中于中央，中央政府相当强大，具有很高的权威性。然而，相应的弊端在于，中央统得过死，作为政策具体执行者的地方和作为经济领域主体的企业得不到发挥。正如吉尔伯特·罗兹曼所观察到的那样：“一个软弱的中央政府固然不利于现代化，但是一个缺少民主，过于集权的中央政府同样也不利于现代化。”[58]

为了调动地方和企业的活力，改革开放之后，中央开始推行“放权让利”的改革战略。放权让利就是中央向地方、企业放权、让利，中央政府希望借此不但可以向省市政府提供激励，而且可以向各省管辖下的各个企业提供激励。放权让利在财政领域具体表现为“财政包干制”。财政包干，又称“分灶吃饭”，指的是地方的年度预算收支指标经中央核定后，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用，地方自求平衡。财政包干制打破了统收统支的财政格局，改“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，通过在中央和地方之间进行财权的划分，增强了地方财力，扩大了地方自主支配自有财力的权限，调动了地方政府的积极性。然而，对于决策者来说，财政包干制的推行既带来了预期内的效果，也带来了预期外的效果。所谓预期内的效果，指的是调动了地方的积极性，为了实现本地财政收入最大化，地方政府表现出了强烈的发展经济热情，继而推动了经济高速增长。所谓预期外的效果指的是，“分灶吃饭”使地方对于中央的财政依赖降低，在缺乏“财政依赖”的状态下，地方开始不听中央的管束，“上有政策，下有对策”，使得中央的政策难以推行，继而削弱了中央对于经济的宏观调控能力。

随着“放权让利”的改革战略和“分灶吃饭”的财政体制的推行，中央政府开始陷入困境之中，这具体表现为中央财政收入占国民收入的比重的下降，以及由此衍生的中央对经济调控能力和对地方控制能力的削弱。由于对中央财政的依赖减弱以及地方本位主义的增强，地方政府在行为上开始表现为“囚徒困境式”的不合作，致使中央政策的成本加大，对此，毛寿龙称为“地方主义的泥淖”。[59]与之相关，一系列用以描述中央权威削弱的概念也随之兴起，如诸侯经济[60]、地方主义[61]、行为性联邦[62]、独立国家[63]、混乱状国家[64]等。在比较了中国与其他国家之后，王绍光开始对“分灶吃饭”的财政体制提出警告，他认为，中国国家能力的削弱不是一个好的预兆，远非产生我们大部分人所希望的“瑞士化”，往好的方面讲，它也许会产生一种稳定但软弱的民主，或称之为“印度化”；往坏的方面讲，中央权威的倒塌甚至会导致国家的分裂，或经济的“非洲化”加上政治的“黎巴嫩化”。[65]

“改革就是要改变过去那种权力过分集中，中央统得过死，个人独断专横，缺乏经济民主，缺少政治民主的种种弊端。但是改革并不等于削弱国家能力，市场经济并不意味取消国家干预，现代化并不需要一个软弱的中央政府。”[66]王绍光和胡鞍钢的这一番带有建言性的话连同他们的《中国国家能力报告》最终引起了决策者的注意。从1994年起，中央开始推行分税制改革。在这种新制度下，一方面对中央与地方的事权和支出进行了划分，根据中央与地方事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，其余的属于地方事权和支出范围。另一方面对中央与地方的财权进行了划分，国家的税收被区分为三种：中央税、地方税和共享税。中央的固定收入包括关税、海关代征的消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、中央企业上缴的利润等；地方的固定收入包括营业税（不含银行总行、铁道、各保险总公司集中缴纳的营业税）、地方企业所得税、城镇土地使用税、房产税等。中央与地方的共享收入包括增值税、资源税、证券交易（印花）税等。这一税收体制使“中央拿大头，地方拿小头”。正是由于分税制具有以上两个方面的特点，所以，人们也将分税制带来的效果称为“财权上收，事权下放”。

分税制所实行的“财权上收，事权下放”，在重构中央权威方面起到了立竿见影的效果。这主要表现为三个方面：第一，提高了中央财政收入占国民收入的比重，从原来的不足30％提高到了50％左右，如果把强制收归国库的地方征收赋税也包括在内，那么中央政府的实际税收达到政府税收的2/3。[67]第二，加强了中央对于地方的控制能力，中央财力提升的一个重要结果就是，中央财政开始变得充裕。与之相反的则是，地方财力的严重匮乏，收不抵支明显。这一结果鲜明地体现在表1－6中。针对地方收不抵支的状况，中央主要通过财政转移支付的方式来对地方进行弥补，由此，地方对中央的依赖增强。第三，提升了中央的宏观调控能力，财力雄厚也使中央在对经济的调控上变得游刃有余，规避了市场失灵的风险，推动了经济的有序增长，中国政府能够从容应对1998年亚洲金融危机就是这方面的体现。中央政府作为经济发展、政治改革、社会转型和国际关系的主要指导者和驱动者，中央政府权威的巩固和宏观调控能力的增强，有助于为经济发展提供一个稳定的政治环境。

（二）通过政治吸纳来巩固执政基础

随着改革开放的推进和社会主义市场经济的建立，私营经济开始复苏，并展现出了强劲的增长势头。根据世界银行（1996）的估计，在1995年，中国私营部门的份额在GDP中已经占到了56％。[68]另据国家统计局全国第二次单位普查报告显示，截至2001年年末，我国一共有法人单位510.7万个，比1996年增加了55.2万个，增幅达12.1％，其中私营单位数量占到了总额的43.7％，首次超过国有企业的数量。由此来看，私营企业和经济已经成为社会主义市场经济中的一支重要力量。

私营企业和私营经济的兴起也带动了一个阶层的兴起，这就是私营企业主阶层。德国学者托马斯·海贝勒通过对中国社区的研究发现，中国人的政治参与遵循着这么一个逻辑，即“先要有经济上的保障，然后选举和参与才会成为核心因素”。[69]因此，作为先富群体的私营企业主也就成为中国政治参与中的积极分子。私营企业主的兴起以及所展示出来的政治参与热情，无论是从意识形态，还是从治理技术来看，都对作为执政党的中国共产党构成了挑战。从意识形态来看，传统的意识形态只是将工人、农民、知识分子、军队和干部作为国家的社会基础，并未将私营阶层包括在内。从治理技术来看，政治参与有了新发展，正面临着从“动员型参与”向“自主型参与”的转型。政治动员型参与的最大特点就是国家在政治参与中扮演着主导性的角色，在1978年之前的全能型政府下，国家和政党完全主宰了社会力量，只有体制导向下的政治动员，政治参与是党和政府用来构筑政治合法性的工具，不具有影响政策的实质性意义。与“动员型参与”不同，私营企业主的政治参与则属于“自主型参与”，这种参与冲动表现为两个方面：一方面经济地位的提升要求政治地位的提升，作为先富群体的私营企业主也因此普遍关心自己在社会阶层结构中的政治地位，要求通过政治参与来反映其政治地位；另一方面试图通过政治地位提升来保护财产安全，“先富起来的人”对自己财富安全非常担心[70]，他们希望通过政治参与来影响国家决策，保证财产安全。作为私营企业集中地的义乌市就是这方面的一个缩影，正如义乌市人大的一名官员所说的的：“80年代末和90年代初期，义乌人对参与政治并不感兴趣，直到私人手中的财富越积越多，参政诉求才开始强烈起来。通过参政保护私有财产的利益，这是财富拥有者的天性。”[71]私营企业主在政治参与上所表现出来的自主性，也使习惯了动员型参与的党和政府表现出了一定的被动性。如何改被动为主动，也就成为党和政府一大难题和挑战。

为了更好地对社会进行管理、维护社会主义市场经济体制、发挥私营企业主在推动经济发展中的作用，党和政府开始通过多管齐下的方式来对私营企业主进行政治吸纳。所谓政治吸纳指的是“一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进入政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的但整合的政治社会得以建立起来”。[72]这种对私营企业主的吸纳表现为，国家通过一系列措施将这些新型的社会精英吸纳进人民代表大会、政治协商会议、中国共产党、中华全国工商联合会或者其他协会和群众组织。

早在20世纪90年代初期，市场经济走在全国前列的浙江等地就开始尝试将私营企业主吸纳进人大、政协以及其他政治和群众组织，许多私营企业主更是成为中国共产党党员或者预备党员。浙江等地的先试先行为理论的突破和提升提供了实践经验和基础。在此基础上，1999年的宪法修正案明确提出“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”，这为私营企业主的合法财富提供了宪法保障。2000年提出的“三个代表”将中国共产党代表的阶层从“无产阶级”拓宽到了包括私营企业主在内的全体公民，其中，私营经济被包含在了先进社会生产力的范畴，私营企业主被包含在了广大人民群众的范畴。2001年江泽民同志在纪念中国共产党建党80周年的讲话中指出：改革开放以来，我国的社会阶层结构发生了新的变化，出现了包括私营企业主在内的新的社会阶层，这些社会阶层在性质上也是属于有中国特色社会主义事业的建设者。因此，应当把这些符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来，从而不断增强我们党在全社会的影响力和凝聚力。这就为民营企业家加入中国共产党提供了理论和政策依据。“三个代表”也因此成为党和政府进行“政治吸纳”的重要理论依据。

自“三个代表”理论提出以来，一大批私营企业家加入中国共产党，并成为党代表。据统计，2002年党的十六大，共有7位民营企业家成为党代表；2007年党的十七大增至17人；到2012年党的十八大，更是增至34人。[73]对此，美国著名中国问题研究专家沈大伟（David Shambaugh）评价道：“中共是唯一一个向社会各群体开放的共产党，它吸引了更多的阶层，也包括私营企业主的加入。”[74]“三个代表”的提出和对私营企业主的“政治吸纳”，这些做法共同表明作为执政党的中国共产党正通过开放和革新来不断适应社会的变化，并成功地应对了来自社会的挑战，通过“党这个大熔炉”[75]，有效地整合了社会力量，扩大了党的社会基础，巩固了党的执政地位。用肯尼斯·乔威特（Kenneth Jowitt）的话来说，这种“包容主义”（对私营企业主的政治吸纳）是一种政治上的精明，因为如果这些先进的阶级没有被吸纳入政治体制内，他们极有可能成为体制外反对派的基础。因此，中国共产党的这一策略即可以被解释为一种适应策略。[76]

第三节　发展型政府的制度绩效

一　从经济增长到政治发展

发展型政府之所以会成为改革开放以来的政府定位和制度选择，主要是为了解决计划经济时代所造成的“低增长贫困”，即由于经济低速增长而导致的贫困。发展型政府背后的预设逻辑是：只有经济发展才能解决温饱问题，只有解决温饱问题才能维持政治稳定。所以，从一开始，发展型政府的基本目标和追求就是“经济增长”。

从实践结果来看，在“发展才是硬道理”的口号下，发展型政府在中国获得了巨大成功，首要表现就是推动了中国经济的增长。在过去30多年里，中国保持了年均9％以上的增长速度，增长速度之快、持续时间之久，不得不说是一个奇迹，中国也因此成为世界上最活跃的经济体。经济的持续增长也使中国摆脱了“低增长贫困”。一如经济学家们所预判的那样，经济增长带来了巨大的“下溢效应”，所有的人都从经济发展中受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。经济增长的这种“下溢效应”可以从以下几组数据中反映出来，随着经济的高速增长，我国的人均国内生产总值由1978年的381元，上升至2007年的18934元，扣除价格因素，增长了近10倍，年均增长8.6％。[77]另据2011年《人权蓝皮书》的数据，截至2010年年底，中国有2.5亿农村贫困人口成功脱贫，贫困发生率也从30.7％下降至2.8％。而这一切都要归功于中国改革开放以来所取得的经济成就，对此，王绍光评价道：“减贫恐怕主要是经济增长的副产品。”[78]除此之外，政治稳定也是经济增长的副产品，经济增长也为执政党带来了政绩合法性，这可以从邓小平的讲话中体现出来。邓小平于1987年5月12日会见荷兰首相吕贝尔斯时谈道：“人民有自己的亲身经历，眼睛是雪亮的。过去吃不饱，穿不暖，现在不仅吃饱穿暖，而且有现代化生活用品，人民是高兴的。既然如此，我们的政策还能不稳定？政策的稳定反映了党的稳定。”[79]也正是由于经济增长的绩效，在面临国内外风云变幻的环境下，党和政府从容应对和度过了1989年春夏之交的政治风波和1991年的东欧剧变。

除了经济增长之外，本书更关注发展型政府所带来的政治绩效，即它在哪些方面、多大程度上推动了中国的政治发展。诚然，发展型政府的核心目标和理念哲学是经济增长，但是，经济增长所要求的市场经济同政治发展所追求的民主政治具有同质性，经济增长必然要求实行民主改革。发展型政府的政治绩效，我们或许可以称之为是经济改革的附属品，也属于经济增长的“溢出效应”。

政治发展是从传统社会向现代社会发展的过程和结果，其核心目标在于“建立有效的民主制度”，或称“建立一个强有力的民主国家”。[80]以往的政治发展理论，在对政治发展目标的强调上，只是单纯强调了“民主制度”，而忽视了“有效”这一限定词。然而，现代民主实践的经验告诫我们，忽视“有效性”的民主制度，会给政治发展带来许多困境。“第三波”就是一个明显的例子，由于对有效性的忽视，政治发展的结果却是造就了一大批的“民主半成品”和“民主残次品”。所以，进入21世纪以来，在反思“第三波”的基础上，民主理论家不再单纯地强调民主转型，转而强调民主质量、民主巩固以及民主绩效。所以，本书将“建立有效的民主制度”作为政治发展的核心目标是符合民主理论发展趋势的。

根据“建立有效的民主制度”这一新目标和新标准，政治发展的内容应该包括以下两个维度：第一，政治发展的过程应该是建立民主制度的过程；第二，政治发展的过程应该是增强国家能力的过程。前一个维度比较容易理解，这也是政治发展理论历来所主张的。后一个维度也不难理解，增强国家能力的过程就是构筑有效性的过程，国家能力是影响民主转型、民主巩固和民主质量的先决条件之一，一种民主制度要想运行良好并持续下去，必须有一个有效的政府。基于此，一些学者也提出中国在改革上面临着双重任务，这也就是说，在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力。[81]据此，我们可以从两个维度来探讨中国的政治发展：一方面为国家能力方面，另一方面为民主转型方面。就发展型政府的政治发展功能而言，前一方面可以概括为迈向基础性权力，后一方面可以概括为地方和社会的复兴。

二　迈向基础性权力

按照迈克尔·曼的区分，主要有两种类型的国家权力：专断性权力和基础性权力。所谓专断性权力，是指国家精英“无须同公民社会作例行公事式的协商”[82]即可实施的权力。专断性权力具有如下的特点：（1）个别权力，权力的所有者往往为国家某一或某些精英；（2）深入性（intensive），能够高效地进行社会动员并使参与者为之献身；（3）威权性，强调权力的主要实施方式是精英的意志命令。[83]所谓基础性权力，是指国家实际上能够深入公民社会并在管辖领域内有效贯彻其政治决定的能力。[84]基础性能力具有如下特点：（1）集体权力，权力的主体并非个人而是国家和制度；（2）广泛性，具有较强的统合能力，能够把广阔领土上的大量人员组织起来；（3）弥散性，权力不直接由命令实施，它是以相对自发的、不自觉的和无中心的方式扩散的，人们会被迫以明确的方式投入行动，但不是由于某个人或组织的命令。[85]专断性权力和基础性权力分属于两个不同的国家权力范畴，前者涉及国家权力的性质，即政权类型；后者涉及国家的能力与有效性。从属性上来看，专断性权力与民主格格不入，而基础性权力则与民主相得益彰。所以，政治发展应该是一个不断削弱专断性权力和逐渐构筑基础性权力的过程。

结合中国的实践来看，改革开放的过程就是一个不断削弱专断性权力的过程。正如邓小平所告诫的：“权力过分集中于个人或少数人手中……必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。”[86]为此，改革开放以来国家首先对专断性权力赖以生存的制度基础——全能型政府体制进行了改造。这表现为：（1）对合法性类型的修正，由卡里斯玛式转向政绩合法性；（2）对问责机制的修正，由对个人负责转向对上级负责；（3）对权威实施方式的修正，由大众动员型转向压力科层制；（4）对央地关系的修正，由中央集权型转向分权化威权。[87]经过这一系列改造，我国基本上告别了全能型体制，也同时削弱了国家的专断性权力。国家权力的特点也开始由个别权力转向集体权力，由深入性转向广泛性，由威权性转向弥散性。时至今日，我们很难想象国家精英“无须同公民社会群体进行正常的协商”就可以实施权力，反倒是国家权力越来越受到限制，正如乔尔·S.米格代尔所观察到的那样，国家权力具有双重角色，它既是“强制者”也是“乞求者”，它对社会存有合法性的乞求。[88]

在削弱专断性权力的同时，国家也对基础性权力进行了积极建构。基础性权力又被称为国家能力。结合学界既有的讨论，为了避免争论，本书选取了一个最大公约数，将国家能力归为四类：（1）强制能力，即维护国家安全与公共秩序的能力；（2）汲取能力，即动员与调度社会资源的能力；（3）再分配能力，即保障经济安全、维护社会分配正义的能力；（4）规范能力，即规范政府、企业及社会成员行为的能力。在发展型政府的定位下，强制能力与汲取能力先于再分配能力和规范能力得到了发展。之所以如此，这跟发展型政府的基本理论主张有关。经济增长作为发展型政府的核心目标，这一目标的实现有赖于两个条件：政治稳定和宏观调控。要想维系政治稳定，必须发展强制能力；而要想实现宏观调控，必须发展汲取能力。

第一，以综合治理来推进国家的强制能力建设。以治安为基础的社会公共安全与秩序是百姓最基本的需求，治安职能也被认为是国家的核心职能之一。而在社会转型过程中，旧的控制体制已然崩溃而新的控制体制尚未建立，由于新旧体制之间所出现的衔接不畅和制度断裂，进而造成了控制体制的失灵和社会秩序的失序。自1978年以来，我国的犯罪率开始持续上升，在1991年更是高达万分之二十点九，而在1978年之前，即使在“文化大革命”这一“无政府状态”时期，犯罪率最高时也仅为万分之六。为了维持社会秩序，国家开始实行“严打”，然而，“严打”只能是社会治安形势严峻、某些严重犯罪居高不下之时的权宜之计。对此，早在1981年，党中央在批转中央政法委《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》中就提出，为了争取社会治安根本好转，必须全党动手，实行全面综合治理的方针。1991年，党和政府在《关于加强社会治安综合治理的决定》中进一步明确指出，社会治安综合治理“是解决我们社会治安问题的根本出路”。在此之后，综合治理取代“严打”成为控制犯罪的基本政策性措施。综合治理的实施也取得了良好的效果，有效地扭转了犯罪率高涨的状况，犯罪率也由1991年万分之二十点九的最高点回落至1992年的万分之十三点七，回落效果明显。综合治理之所以能够迅速有效地重构公共安全与秩序，根本原因在于，作为一种社会控制形式，综合治理在本质上是一种执政党主导的组织化调控，它不仅有效整合了体制内资源，而且还调动和吸纳了体制外资源，使社会本身趋向高度的组织化，最终主要通过组织性的力量来实现国家治理的目的。[89]综合治理的出现是中国在制度资源相对贫乏的情况下，通过强化组织在社会控制体系中的作用来达成国家治理目标的产物。综合治理的实施有效地推进了我国的强制能力建设，发挥了国家在维护国家安全与公共秩序方面的功能，保证了国家对于暴力的垄断，重构了国家在百姓中的权威。

第二，以分税制来推进国家的汲取能力建设。汲取能力被认为是动员与调度社会资源的能力。王绍光和胡鞍钢在《中国国家能力报告》中特别指出：“国家汲取财政能力是最重要的国家能力。”[90]在改革开放初期，为了调动地方和企业的积极性，国家实施了“放权让利”的改革战略和“分灶吃饭”的财政体制，然而，最终的结果却是，虽然调动了地方和企业的积极性，但也带来了中央权威的削弱。由于中央与地方角色的不同，两者想问题和做决策的出发点和价值观也不同，中央主要关注的是宏观的与整体的利益，而地方主要关注的是微观的与局部的利益。中央权威削弱的结果就是地方主义的兴盛，受地方利益的驱动，地方政府在发展经济上表现出了职能的选择性履行、行为的短期化、地方保护主义、“搭便车”等“囚徒困境”，这些表现都制约了经济的良性发展。在此情况下，重构中央权威，发挥中央的宏观调控功能也就显得尤为重要。而宏观调控的实现又有赖于雄厚的财政支持。在此基础上于1994年推行的分税制改革，不仅提升了中央财政收入占国民经济的比重，也提升了全国财政收入占国民收入的比重。这两个比重的提升，一方面强化和提升了国家的财政汲取能力，使国家能够更有效地发挥宏观调控职能；另一方面财政汲取能力的提升又为其他国家能力的发展提供了雄厚的财政基础和保障。

三　地方与社会的复兴

1978年的改革开放以及随之出现的政府类型从“全能型政府”向“发展型政府”的转型，可以被描述为一种国家体制的解组和重构的过程。以1978年为分界，从之前的总体支配到之后的技术治理，国家对经济、社会和政治的管理方式已然发生了巨大改变。在经济方面，随着1992年社会主义市场经济体制的确立，经济领域几乎完全依照市场规律来运作，政府虽有干涉但不主导；在社会领域，社会的发展虽然仍在国家的监管之下，社会团体的成立都必须向所属的各级人民政府民政部登记，并且接受国家的行政与财政的管理与监督，但相较于过去国家对社会的消解状态，显然已进步甚多；在政治方面，虽然民主仍然处于低度发展阶段，但是由于经济与社会的多元化，过去的那种一元领导体制显然无以为继，经过一系列的“调适”、“改革”和“开放”，人大制度、基层民主和党内民主开始恢复、发展和兴起，成为中国政治体制改革的助推力和突破口。

那么，该如何描述改革开放以来中国所发生的这些变化？“发展型政府”的实践以及所带来的市场经济改革又在多大程度上推动了中国的政治发展？为了回答这些问题，学界借用了民主理论中有关“自由化”与“民主化”的区分。[91]自由化一般被认为是对公民权利承认和对社会控制松动的过程，比如，放松对媒体的控制，扩大工人阶级自组织的空间，开始强调个人的合法权利等。而民主化一般被认为是公民权利的制度化过程，这其中，标志性的事件就是竞争性选举制度的确立。一些学者据此认为，尽管中国的经济改革并未使政治在民主化上取得真正的进步，但在政治自由化上取得了重大的发展。[92]具体来说，我们可以将这种政治领域的自由化概括为：社会的复兴和地方的复兴。

政治领域自由化的第一个表现就是“社会的复兴”。随着政治的发展和研究的深入，社会的作用越来越被看重，被认为是国家治理的基础，从某种程度上来说，有什么样的社会就会有什么样的国家。之所以如此，主要有两方面的原因：第一，社会被认为是弥补市场失灵和政府失灵的重要手段；第二，社会被认为是民主制度赖以运行的基础。对此，迈克尔·麦金尼斯和文森特·奥斯特罗姆更是将现代政治的发展总结为“从为民主而奋斗走向自主治理”。[93]在改革开放之前，我们可以将我国的国家与社会关系概括为“有国家，无社会”，社会处于国家的高度统合之中。随着“全能型政府”的落幕，那种国家对社会高度统合的状况开始变得支离破碎，经济、私人和公共领域逐渐从国家领域中漂离[94]，个体的自由空间和群体的公共空间开始变得更为广泛，而社会团体的快速发展更被认为是社会复兴的首要指标。综合相关学者的研究来看，中国社团的发展大致经历了三个阶段。第一个阶段为1978—1988年，这一阶段为恢复发展阶段，在此期间，民众的结社热情开始高涨，各类社团如雨后春笋般增长，逐渐形成了一个初具规模的民间组织体系。第二个阶段为1988—1998年，这一阶段为建章立制阶段，一批相关的法律法规开始建立，这主要包括《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》和《外国商会管理登记条例》等，这些法律法规的颁布实施，一方面对社团的活动起到了保护作用，保护了其行为的行使；另一方面对社团的活动起到了约束作用，规范了其行为的行使。第三阶段为1998年以来，这一阶段为多元发展阶段，国家在对政治性社团加强监控的同时，也开始强调社团在满足社会需求、提供公共服务等方面功能，并积极支持和鼓励相关社团组织的发展。与这三个阶段相伴的是，中国社团的蓬勃发展，社团数量从“文化大革命”时期的百余家[95]发展至1989年的20万家[96]，后又发展至2002年的24.45万家。[97]尽管当前国家与社会的分离还不够彻底，社团的发展也受到了种种限制，中国正在出现的公民社会还只能算是一个“不成熟的公民社会”（nascent civil society），或者是一个“国家引导的公民社会”（state－led civil society），但可以预见的是，随着政治体制改革的推进、中国经济的持续增长、全球化的深入影响、互联网与手机短信的普及，中国的社会联系和结社也将会变得更为容易。正如邓正来所预判的那样：“改革在国家经济体制和法律制度方面所导致的变化，实质上促生了一种结构性力量的公民社会的逐渐形成。”[98]

政治领域自由化的第二个表现就是地方的复兴。中国的改革开放被认为是一个激活和培育各种社会力量的过程，而“地方”正是国家放权和分权过程中形成的诸多社会力量中的一种。“地方”是我国省级及其以下各级政府的总称，在“渐进改革”的战略指导下，地方的复兴主要表现为基层民主的推进。为了激活民众在发展经济上的活力，国家开始在农村实行家庭联产承包责任制，随着家庭联产承包责任制的推行，原先诸如人民公社、生产大队等集体化的管理方式也就无法适应农村发展的需要，“导致了生产大队、生产队组织的瘫痪，农村基层社会出现了权力真空，社会治安、公共事务、公益事业等处于无人管理的状态”[99]。为了适应家庭联产承包责任制的需要、重构农村社会秩序，国家开始在农村推行村民自治。村民自治的基础是民主选举，具体做法就是由村民直接投票选举出自己认可的村民委员会成员。正如《中华人民共和国村民委员会组织法》第一章第二条所指出的那样：“村民委员会……实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民自治的推行也为中国的民主试验带来丰硕的成果，这表现为：第一，扩大了农民的政治参与，据统计，从全国范围来看，村民在村委会选举中表现出了十分强烈的参与意识，投票率一般都达到了90％以上，有些地区更是超过了95％[100]；第二，提升了农民的权利意识，经过选举实践和民主培训，农民逐渐走出了“畏官惧官”的思想屏障，在维护个人权利和表达个人利益方面表现得更为积极和主动，根据郑欣在河北P县所做的田野调查显示，在农民上访事件中，有不少上访事件涉及“要求村务公开，揭露贪污腐败”、“发展集体经济，维护村民利益”、“争取民主权利，要求民主选举”[101]，这表明，公民的公共意识开始增强，权利意识开始觉醒；第三，推进了中国的民主进程，村民自治的实施也为中国的民主发展产生了示范效应，在总结村民自治经验的基础上，国家又开始推行城市居民委员会选举、县乡人大代表直选、乡镇党委选举和党内民主，可以说，村民自治对国家层面的政治民主化进程的影响不可低估。由于中国的村民选举最接近西方的民主选举制度和实践，因此，村民选举被西方学者誉为20世纪90年代以来中国最重要的政治改革之一。[102]

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[1]［美］詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾肃、董方译，江苏人民出版社2003年版，第11—12页。

[2]［美］詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾肃、董方译，江苏人民出版社2003年版，第21页。

[3]参见《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。

[4]在汤森等看来，尽管中国共产党在1949年取得了胜利，但革命时期却一直延续到1976年毛泽东去世。1966年发动的“无产阶级文化大革命”持续了整整10年，是中国政治中含有持续革命特征的一个明显证据。参见［美］詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克《中国政治》，顾肃、董方译，江苏人民出版社2003年版，第1—2页。

[5]闫帅：《公共决策机制中的“央地共治”——兼论当代中国央地关系发展的三个阶段》，《华中科技大学学报》（社会科学版） 2012年第4期。

[6]萧功秦：《与政治浪漫主义告别》，湖北教育出版社2001年版，第207页。

[7]杨光斌：《中国政治30年：变迁与反思》，《探索与争鸣》2008年第12期。

[8]何艳玲：《中国国务院（政务院）机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》，《公共行政评论》2008年第1期。

[9]中国行政管理学会课题组：《政府部门绩效评估研究报告》，《中国行政管理》2006年第5期。

[10]赶超型现代化，是指第三世界后发国家在现代国际经济体系影响下，充分利用后发优势，采取适合于自己的高效率途径，通过有计划的经济技术改造和学习先进国家，带动广泛的社会改革，加速实现向现代化工业社会的转变，从而迅速缩小同发达国家的差距和适应世界环境的发展过程。这一表述的核心内涵是工业化和经济发展问题。以突出经济的赶超发展为特征的赶超型现代化，是包括中国在内的第三世界发展中国家采取的现代化发展类型和发展模式。参见王雅林《中国的“赶超型现代化”》，《社会学研究》1994年第1期。

[11]参见冯仕政《中国国家运动的形成与变异——基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。

[12]胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，清华大学出版社2008年版，第537页。

[13]徐勇：《论农产品的国家性建构及其成效——国家整合视角下的“统购统销”与“瞒产私分”》，《中共党史研究》2008年第1期。

[14]杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社2005年版，第83页。

[15]Xueguang Zhou，Unorganized Interests and Collective Action in Communist China.American Sociological Review，1993 （1），pp.54－73.

[16]向前：《政治身份体系下的社会冲突：文革初期群众行为的社会根源》，博士学位论文，复旦大学，2011年，第196页。

[17]麦天枢：《挽汾河》，《山西文学》1989年第1期。

[18]欧树军：《必须发现人民：共和国六十年来对人民的想象、界定与分类》，《学海》2012年第4期。

[19]胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，清华大学出版社2008年版，第557页。

[20]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社2008年版，第194页。

[21]李智：《邓小平发展主义政治哲学思想解析》，《邓小平理论研究》2002年第3期。

[22]郁建兴、徐越倩：《从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》2004年第5期。

[23]［美］萨米尔·阿明：《全球化时代的资本主义：对当代社会的管理》，丁开杰译，中国人民大学出版社2005年版，第81页。

[24]杨龙：《作为意识形态的发展主义》，《理论与现代化》1994年第9期。

[25]Peter B.Evans，Predatory，Developmental，and Other Apparatuses：AComparative Political E-conomy Perspective on the Third World State，Sociological Forum，Special Issue：Comparative National Development：Theory and Facts for the 1990s，1989 （4），p.567.

[26]Ziya Onis，The Logic of the Developmental State，Comparative Politics，1991 （10） .

[27]Bob Jessop and Sum Ngai－Ling，Beyond the Regulation Approach，Cheltenham：Edward Elgar，2006，Chapt.6.

[28]萧功秦：《中国的大转型：从发展政治学看中国变革》，新星出版社2008年版，第115页。

[29]［美］阿尔蒙德等：《比较政治学》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第435页。

[30]王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。

[31]周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《开放时代》2005年第2期。

[32]郑秉文：《拉美的“增长性贫困”与社会保障制度的作用》，《中国劳动保障》2007年第7期。

[33]［美］塞缪尔·亨廷顿：《第三波——二十世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年版，第59页。

[34]赵鼎新：《“天命观”及政绩合法性在中国的体现》，《经济社会体制比较》2012年第1期。

[35]转引自席宣、金春明《“文化大革命”简史》，中共党史出版社1996年版，第66页。

[36]参见冯仕政《中国国家运动的形成与变异——基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。

[37]参见冯志峰《中国政治发展：从运动中的民主到民主中的运动——一项对110次中国运动式治理的研究报告》，《甘肃理论学刊》2010年第1期。

[38]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第10页。

[39]［美］裴宜理：《中国人的“权利”概念（上）——从孟子到毛泽东延至现在》，余锎译，《国外理论动态》2008年第2期。

[40]参见荣敬本、崔之元《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。

[41]俞可平：《中国模式：经验与鉴戒》，俞可平、黄平等主编：《中国模式与“北京共识”——超越“华盛顿共识”》，社会科学文献出版社2006年版，第14—15页。

[42]常辉：《大卫·科兹的社会主义观》，《当代世界社会主义问题》2010年第2期。

[43]［德］舒耕德、李安娜：《当代中国政策实施和政治稳定性研究的分析框架》，王丽丽译，《国外理论动态》2012年第2期。

[44]邹东涛：《“华盛顿共识”、“北京共识”与中国独特的发展道路》，俞可平、黄平等主编：《中国模式与“北京共识”——超越“华盛顿共识”》，社会科学文献出版社2006年版，第417—420页。

[45]这四个阶段的划分主要参考了马凯和曹玉书的《计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨》、王绍光的《大转型：1980年代以来中国的双向运动》和徐湘林的《中国的转型危机与国家治理：历史比较的视角》有关中国经济体制改革的阶段划分。

[46]马凯、曹玉书：《计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨》，人民出版社2002年版，第85—91页。

[47]王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。

[48]吴敬琏：《社会主义市场经济的历史沿革和现实意义》，日山编：《著名学者论社会主义市场经济》，人民出版社1992年版，第61页。

[49]马凯、曹玉书：《计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨》，人民出版社2002年版，第147页。

[50]杨光斌：《社会权利优先的中国政治发展选择》，《行政论坛》2012年第3期。

[51]市场社会是与社会市场相对的概念。社会市场指的是市场镶嵌于社会规则之中，市场的运转从属于社会。而市场社会则是指市场对于社会的脱嵌，市场开始自发调节，成为社会主导规则。这表现为：市场不仅席卷了经济领域，而且开始蔓延到教育、医疗、劳动保障、住房等公共事业和非经济领域，并且试图把人类与自然环境转变成纯粹的商品。

[52]蔡定剑：《依法治理》，俞可平主编：《中国治理变迁30年：1978—2008》，社会科学文献出版社2008年版，第143页。

[53]何艳玲：《中国国务院（政务院）机构变迁逻辑》，《公共行政评论》2008年第1期。

[54]《1982年国务院机构改革》，http://www.gov.cn/test/2009－01/16/content_ 1206981.htm，2013－2－26。

[55]何艳玲：《中国国务院（政务院）机构变迁逻辑》，《公共行政评论》2008年第1期。

[56]何艳玲：《中国国务院（政务院）机构变迁逻辑》，《公共行政评论》2008年第1期。

[57]［美］理查德·拉什曼：《国家的迷思：精英侵吞与财政危机》，陈明明主编：《共和国制度成长的政治基础》，上海人民出版社2009年版，第105页。

[58]［美］吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，上海人民出版社1989年版，第415页。

[59]毛寿龙：《“囚犯的难题”与“地方主义的泥淖”：中央与地方关系的再思考》，《行政论坛》1996年第3期。

[60]诸侯经济强调地方行政过多干预经济，自成体系，与中央发生某种程度的制衡关系。

[61]地方主义强调各地对其工业的自我保护和设限措施，以图利本地人的做法，亦即“新重商主义”式的经济保护主义。地方领导人不但以行政措施限制外地产品进入，并且禁止本地出产的重要原料外销。当前的地方主义，是指地方政府在与中央互动时，更重视地方利益的一种行为。

[62]行为性联邦制强调中央与地方在谈判中，中央不能压倒地方，地方也没办法脱离中央。此种权力平衡制约具有“联邦制”的实质内容，但并未以宪法固定，而是在谈判行为中表现出来。

[63]独立国家强调大陆各省与世界各国的经贸关系日益密切，反倒省际之间的关系逐渐疏离，因此，若从经济方面言，各省都犹如独立国家。

[64]混乱状国家强调分权的结果，使中国大陆不再是统一的国家，而变成一个混乱状的国家，中央假装在统治地方，而地方假装被中央统治。

[65]参见王绍光1991年2月向当代中国研究中心提交的论文，《建立一个强有力的民主国家》。转引自郑永年《全球化与中国国家转型》，浙江人民出版社2009年版，第133页。

[66]王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第38页。

[67]郑永年：《全球化与中国国家转型》，浙江人民出版社2009年版，第118页。

[68]Gelb A.，China’s Reforms in the Wider Context of Transition.Bliney E.Ed.Crisis and Reform in China.Nova Science Publishers，p.8.

[69]［德］托马斯·海贝勒：《中国的社会政治参与：以社区为例》，鲁路译，《马克思主义与现实》2005年第3期。

[70]《平衡发展政治参与——商人当官的思考》，http://www.jrj.com.cn/NewsRead/ Detail.asp？ News ID =199917，2013－2－27。

[71]《被财富改变的浙江基层选举生态》，http://news.sina.com.cn/c/2004－02－24/10252945952.shtml，2013－2－27。

[72]金耀基：《中国政治与文化》，牛津大学出版社1997年版，第21—45页。

[73]《“十八大”的民营企业家党代表》，《南方周末》2012年8月2日。

[74]《中共崛起：世界地图上的新坐标》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011－06/30/c_ 121606616_ 8.htm，2011－06－30。

[75]这一提法出自江泽民同志在纪念中国共产党成立80周年上的讲话，他指出，“应该把承认党的纲领和章程、自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来，并通过党这个大熔炉不断提高广大党员的思想政治觉悟，从而不断增强我们党在全社会的影响力和凝聚力”。

[76]Kenneth Jowitt，Inclusion and Mobilization in European Leninist Regimes，world Politics，Vol.28，No.1，1975，pp.69－97.

[77]罗豪才：《改革开放30年中国人权的发展》，中国人权研究会编：《中国改革开放与人权发展30年》，人民日报出版社2009年版，第7页。

[78]王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。

[79]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第235页。

[80]王绍光：《建立一个强有力的民主国家——玛雅与王绍光谈民主》，《领导者》2007年第6期。

[81]李强：《自由主义与现代国家》，http://www.aisixiang.com/data/19748.html？ page = 4，2013－2－28。

[82]［英］迈克尔·曼：《社会权力的来源》（第二卷·上），陈海宏译，上海世纪出版集团2005年版，第68页。

[83]［英］迈克尔·曼：《社会权力的来源》（第二卷·上），陈海宏译，上海世纪出版集团2005年版，第7页。

[84]转引自王绍光《祛魅与超越：反思民主、自由、平等、公民社会》，中信出版社2010年版，第126页。

[85]［英］迈克尔·曼：《社会权力的来源》（第二卷·上），陈海宏译，上海世纪出版集团2005年版，第7页。

[86]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第328—329页。

[87]这部分已在本章第二节“经济政策导向的治理”中详细讨论。

[88]［美］乔尔·S.米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，江苏人民出版社2009年版，第9页。

[89]唐皇凤：《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》，博士学位论文，上海复旦大学，2006年，第60页。

[90]王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第9页。

[91]有关“自由化”与“民主化”的讨论可以参见的文章有：奥唐奈和施密特的《威权统治的转型：关于不确定民主的试探性结论》、亨廷顿的《第三波：20世纪后期民主化浪潮》、林茨和斯泰潘的《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》以及普沃斯基的《民主与市场——东欧与拉丁美洲的政治经济改革》。本书所使用的有关“自由化”与“民主化”概念的区分，是对他们观点的一种综合和归纳。

[92]吴晓云、吕增奎：《西方学者论改革开放以来中国的政治发展》，《马克思主义与现实》2008年第6期。

[93]［美］迈克尔·麦金尼斯、文森特·奥斯特罗姆：《民主变革：从为民主而奋斗走向自主治理》，《北京行政学院学报》2001年第3期。

[94]马骏：《经济、社会变迁与国家重建：改革以来的中国》，《公共行政评论》2010年第1期。

[95]吴忠泽、陈金罗主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第6页。

[96]王绍光、何建宇：《中国的社团革命——中国人的结社版图》，《浙江社会科学》2004年第6期。

[97]王名主编：《中国民间组织30年——走向公民社会》，社会科学文献出版社2002年版，第23页。

[98]邓正来：《市民社会与国家知识治理制度的重构——民间传播机制的生长与作用》，《开放时代》2000年第3期。

[99]白钢：《中国村民自治法制建设平议》，《中国社会科学》1998年第3期。

[100]金太军：《走出对村民自治的认识误区》，《探索与争鸣》1999年第8期。

[101]郑欣：《乡村政治中的博弈生存——华北农村村民上访研究》，中国社会科学出版社2005年版，第130页。

[102]吴晓云、吕增奎：《西方学者论改革开放以来中国的政治发展》，《马克思主义与现实》2008年第6期。