第二章 相关概念界定与理论基础

第一节 相关概念界定

一 新型城镇化

新型城镇化是城镇化在新时期下的具体表现形式，是对传统城镇化的扬弃。新型城镇化的概念根源于城镇化的概念。由于世界上很多国家城镇规模非常小，甚至没有镇的建制，因而城镇化在国外也被广泛称为城市化，而城镇化则是一个有中国特色的词汇。不过，二者均译自“Urbanization”一词，其内涵基本一致，可视为同一概念。[1]

国外学术界，对于城市化（城镇化）的概念，存在多种解释。比如，肯特·P.施威里安和约翰·W.普雷恩（Kent P.Schwirian and Jhon W.Prehn）认为，城市化不仅仅是城市人口不断增加的过程，而且也应包括城市的生活方式、行为模式以及思考问题方式向城市周围地区辐射的全过程[2]；美国著名社会学家路易斯·沃思（Louis Wirth,1989）认为，城市化是乡村生活方式向城市生活方式发生质变的全过程。[3]可见城市化绝不是简单的城市人口规模的增加，而是城市生活方式融入的全过程。国内学界，城镇化概念最早是辜胜阻（1991）提出的，认为城镇化是在经济发展过程中人口不断由农村向城镇地区集中的过程，[4]而我国政府首次在官方文件中使用城镇化概念则是始于1998年的中共十五届四中全会。目前学界对城镇化概念的界定并未完全统一，不同学科对城镇化的内涵进行了不同的解读，具体来说：

基于社会学角度，学者们侧重于城镇化生活方式的变化，强调城镇化是城镇化社会生活方式的产生、发展和扩散的过程，体现的是一种城市社会生活方式向农村深入渗透的过程[5]；基于经济学角度，学者们侧重于城镇经济转化，强调城镇化是农村经济向城市经济转化，城市经济向农村经济渗透的过程，并伴随着生产要素由农村流向城镇，农业产业向非农产业的转化[6]；基于人口学角度，学者们侧重于城镇化人口规模的扩大，强调城镇化是农村人口向城镇聚集，城镇人口规模扩大的过程，并伴随着城镇的数量和规模的扩大[7]；基于地理学角度，学者们侧重于地域演化的空间过程，强调城镇化是乡村地域景观向城镇地域景观的转化，城镇地域向外扩张和城镇内部地域不断演替的过程，并涉及地域演替过程中人口、产业等诸多要素的转变（见图2-1）。[8]

虽然不同学科学者对城镇化内涵界定呈现出一定的差异性，但总体而言，学者们认为，城镇化是随着经济社会的发展，农村人口向城镇聚集，城镇化人口规模扩大的过程，并直接伴随着城市化社会生活方式的扩散、农村经济向城市经济的转化、乡村地域景观向城市地域景观的转化。

至于新型城镇化，则是城镇化在新时期的一种表现形式，是为区别传统城镇化而提出的。目前学界对新型城镇化并没有一个统一的界定，但大多数学者认为，新型城镇化是对传统城镇化的扬弃，核心是人的城镇化，在适度城镇化速度上更加强调城镇化质量，注重经济、社会、人口、环境、资源等要素的可持续发展。但这只是一个较为宽泛的界定。若从传统城镇化与新型城镇化的区别角度而言，新型城镇化主要呈现出以下两大鲜明特征[9]：

（一）新型城镇化的核心是人的城镇化，强调人的主体地位和价值，是对传统“物的城镇化”的扬弃

我国城镇化发展实践显示，传统城镇化注重物的城镇化，即追求以“高楼大厦”为标志的城市形象，追求城镇化人口的比重，而忽视了城镇主体人的存在、需求以及权利的保障。而新型城镇化要纠正上述错误认识，回归到人的城镇化，尊重城乡居民在城镇化中的主体地位，从人的需求出发，注重城镇化进程中人的需求满足与价值实现，塑造以人为本的价值取向。具体来说，新型城镇化将更加凸显人的管理与服务，关注弱势群体的利益的分配与保障，着力改善民生，提高城乡居民的收入水平；更加关注基本公共服务供给的规模和质量，建立健全医疗、卫生、教育、社会保障公共服务制度，全面提升公共服务均等化的水平和层次；推行城乡统一的户籍制度、土地、行政管理体制，有序实现农业转移人口的市民化，提高城乡统筹的层次和质量。

（二）新型城镇化的目标是城镇化质量，强调在追求适度城镇化速度基础上城镇化质量的提升，是对传统“速度至上”发展理念的否定

在过去很长一段时间，我国城镇化出现了盲目追求城镇化速度的热潮，“速度至上”成为传统城镇化战略的主要导向，以致很多地区城镇化率很高，而居民的生活质量并未得到明显改善，甚至还出现了恶化的征兆，“城市病”日益突出，制约了城镇化的可持续发展。而新型城镇化是对传统城镇化“速度至上”理念的彻底否定，强调城镇化速度与城镇化质量的协调发展，即在追求适度城镇化速度基础上，更加注重城镇化经济质量、社会质量、生活质量、生态质量、城乡统筹质量的全面提升。具体来说，新型城镇化在质量方面要重点关注以下领域和问题：培养新的经济增长点，实现区域协调发展，注重城镇化经济质量；提高全民综合素质，保障就业和安居，提升社会保障的层次和水平，注重城镇化社会质量；加大基础设施建设，增加公共服务的投入，改善居民的“吃、穿、住、用、行”的水平，注重城镇化生活质量；走低污染、低能耗、低排放的集约型城镇化道路，注重城镇化生态质量；加强城乡相关制度的供给和衔接，注重城镇化城乡统筹质量。

在上述界定基础上，综合相关学者的研究，本书对新型城镇化内涵给出如下界定：新型城镇化是城镇化在新时期的一种表现形式，核心是人的城镇化，强调城镇化速度与质量的协调发展，在乡村人口向城镇适度转移、城镇规模适度扩张的基础上，旨在追求人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展，进而带来人们生产、生活和居住方式的改变。

二 社会治理

20世纪80年代初期，“社会治理”这一概念及其相关体系从国外引进，并进行了中国化改造。在英文译法中，翻译成“社会治理”的主要有三个词，分别是social administration、social management和social governance，但实际上三者之间有差异。其中，social administration更多的是从公共政策（或社会政策）角度来界定，蕴含了社会治理主体制定相关政策，为社会治理客体提供服务，强调政策导向的结果性；social management更多的是从管理功能的角度来界定，蕴含了社会治理主体从管理技术层面对客体的行为进行计划、组织、控制和提升组织绩效，强调结果的成本—产出；而social governance则是基于公共治理视角界定的，蕴含了政府、公民、社会组织和自治组织通过有效合作，对社会公共事务进行管理和服务的过程，更加强调多元化治理主体的合作，以及社会的自我管理。因而不难看出，social governance更加契合“社会治理”的内涵。[10]

（一）社会治理内涵的界定

至于对社会治理内涵的界定，目前学界存在三种不同的研究视角，分别是公共管理视角、社会学视角和政治学视角，具体如表2-1所示。[11]

1.基于公共管理视角的界定

公共管理学界对社会治理的界定是基于“政府中心论”理论而来的。可以有以下几层含义：一是认为政府仍旧是社会治理（或管理）的核心主体，但从传统的政府单一主体演化成政府为核心的多元主体；二是承认单独依靠政府进行治理，是不够的甚至还会造成低效的，因而社会治理需要调动能参与的各方社会力量，各尽其责，参与对社会公共事务的管理和调控。在该理论的影响下，社会治理可解释为广义和狭义两种。其中，广义的社会治理（或管理）在内涵上形同“公共管理”，是指包括政府在内的多元主体对公共事务的管理活动；狭义的社会治理（或管理）指的是对除政治统治事务和经济管理事务外其他社会公共事务的管理与治理（马凯，2010），强调政府在社会治理中的主导地位。[12]但不论是在学界还是政界，大家更倾向于狭义社会治理（或管理）概念，而且这种观点也逐渐被官方所接受。

2.基于社会学角度的界定

社会学学界对社会治理的界定是基于“政府—社会—市场”关系理论而来。主要有以下几个层面的含义：一是认为社会也要像市场一样，逐渐从国家中分离出来，成为社会治理（或管理）的重要主体；二是崇尚“小政府、大社会”的管理（治理）理念，认为社会组织应成为社会治理（或管理）的重要主体之一，社会治理（或管理）是与行政管理、工商管理相对的概念。按照这个理论建构，社会治理（或管理）被界定为社会依据相关政策制度，以及道德层面的约束，制约和规范社会各方的行为，强调一种社会自治管理与自我管理（李屏南、叶宏，2007；周红云，2009）。[13]但这种观点一经提出，便遭到很多学者的反对，认为在现有民主制度建构下，社会治理（或管理）不能仅仅只有社会自治、自我管理，否则将会带来更多的社会问题。

3.基于政治学角度的界定

政治学学界对社会治理的界定则是基于“治理”理论而来的，主要有以下几个层面的含义：一是认为社会治理（或管理）的主体除了政府（国家）外，还包括各类社会组织；二是社会治理（或管理）不仅包括政府利用行政法律等强制手段进行的管制、约束和规范，而且包括政府与其他社会组织提供的公共服务以及社会的自我管理。在这个理论建构下，社会治理（或管理）被界定为政府和各类社会组织通过多种手段和资源，对社会事务进行规范、约束、管理和服务的活动（何增科，2008）。[14]但也有学者批评，这个界定并没有对政府在治理中的核心地位进行限定，将社会治理（或管理）同一般的治理相混淆。

（二）社会治理的三个基本问题

上述三类界定，由于基于的研究视角不同，而对社会治理内涵的界定存在一定的差异，但都揭示了社会治理的一些共性特征。本书主要立足于从“谁来治理、治理什么、如何治理”三个基本问题的回答来界定社会治理内涵。[15]

1.谁来治理

这个问题是涉及社会治理主体的问题。传统的社会治理模式中，政府是唯一的主体，政府垄断性掌握权力并进行资源的配置，其结果导致了配置效率低下等政府失灵的问题。与以往社会治理模式不同的是，新时期下社会治理的主体不仅仅只有政府，还应该包括其他非政府部门的参与。只有非政府部门的广泛参与，才能从根本上激发社会活力、保障权利、改善民生，从而提高决策的合理性和科学性，实现社会福利增长的最大化，因而社会治理是由多元化主体来进行治理的。

2.治理什么

这个问题是涉及社会治理内容的问题。首先需要指出的是，社会治理的内容不等同于国家和政府治理的全部，而是国家或政府治理中的一部分。社会治理是与政治治理、经济治理、文化治理和生态治理相对应的一个独立治理系统，其内容包括对社会生活不同领域、社会结构的各个组成部分、社会制度的各个要素、社会事业的各个方面和社会观念的形成进行组织、协调、服务、监督和控制的过程，具体来说，应包括社会保障治理、社会安全治理、公共服务治理、社会参与治理等方面的内容。

3.如何治理

这个问题是涉及社会治理手段的问题。传统的社会治理模式，注重高压管控，试图通过暴力手段来达到维护社会稳定的目的，其结果是“以暴制暴，激发了更多暴力”。而新时期下的社会治理不能再依靠暴力手段对社会进行监督和控制，而需要通过一系列服务的改进与完善，尊重人的需求，调整社会利益关系、化解社会矛盾与冲突、维系正常社会秩序、保障人的权利、改善民生、促进社会公平正义。因而社会治理手段都需要围绕“人的服务与管理”核心而展开。

综上所述，本书对社会治理的内涵界定如下：社会治理是以政府主导，包括社会组织在内多元主体共同参与的，对社会生活不同领域、社会结构的各个组成部分、社会制度的各个要素、社会事业的各个方面和社会观念的形成进行组织、协调、服务、监督和控制的过程，其核心是“人的管理与服务”，旨在规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险。