第三节 区域自由贸易协定与多边贸易框架的冲突与协调

一、区域自由贸易协定与多边贸易框架的冲突

从历史经验来看，区域自由贸易协定与多边贸易协定并不存在绝对的此消彼长的关系。20世纪50年代到60年代的第一波FTA浪潮，是由欧洲一体化推动的，促成了1957年的欧洲经济共同体的建立和1960年的欧洲自由贸易协定的签订。而与此同时，关税贸易总协定也在关税的减让与成员的扩大上成效卓著，1960—1961年的狄龙回合，以及1964—1967年的肯尼迪回合都是非常成功的多边实践。

20世纪80年代中期开始的第二轮FTA浪潮，则有欧洲、美国、亚洲与非洲都参加其中，协定的方式也非常多样，有双边、区域性等多种协定，有南北、北北、南南多种结盟类型。同期多边贸易协定也取得了非凡的成就，1986—1994年历时11年的乌拉圭回合曾濒临崩溃，但最终将多边贸易协定扩展至服务、知识产权、投资措施等多个领域。

21世纪初开始的第三波FTA浪潮，有着比乌拉圭回合更大的野心，除了数量众多外，涵盖的范围也拓展至服务、资本流动、标准、知识产权、管理体制、劳工与环境等与贸易相关的议题。相较之下，历时超过10年而未有明显突破的多哈回合却遭到更大的压力和更强的阻力。在这一轮谈判中，FTA所呈现出的强劲势头，引起更多人的担心，认为其有可能挤压了多边协定的空间，或者转移了多边努力的兴趣。

二、原产地规则的难题

FTA的广泛推行，引发的一个特别令人困惑的问题就是，“原产地规则”（Rule of Origin）受到了干扰。原产地规则事关多项国内贸易管理措施，包括配额、关税、反倾销税或反补贴税、政府采购、数据采集等，都必须通过确定货物的原产地才能确定是否对之施加这些措施。在大多数国家原产地规则的最基本原则是所谓的“重大改变”（substantial Transformation）。有两种方法衡量什么是“重大改变”：一是制造或加工过程中的“附加值”（value added）方法；二是“关税税目的改变”（changes in tariff classification）。

GATT并未要求各个成员方必须采取同样的原产地规则。大多数国家都有两套规则：一般适用的原产地规则以及专门针对FTA成员适用的特别原产地规则。原产地规则的滥用可能使其本身成为一项贸易保护的工具，即对FTA成员和非成员歧视性适用不同的贸易措施。尽管乌拉圭回合中专门针对原产地规则的混乱情形签订了“原产地规则协定”，但该协定要求的“透明、无扭曲效果、无歧视实施、基于积极标准”的原产地规则适用条件，仅是针对多边适用的原产地规则，而不是FTA适用的原产地规则。于是，FTA中原产地规则的特别标准，仍然游离在WTO的管辖范围之外。

原产地规则的混乱对发展中国家尤其不利。许多穷困的小国家只有能力进行一些简单的组装工作，而这样的组装工作可能被排除在原产地规则的认定范围之外，那么他们依据FTA，特别是普惠制本来应当享有的优惠就可能无法享受到。发达国家拥有很大任意性，并且依据更加复杂化的原产地规则，将使得FTA的许多安排歧视性更大。

2003年发布的“原产地规则：一张世界地图”的报告，描绘了全世界各国使用的原产地规则的类型、效果和相对复杂度，特别提出FTA项下的原产地规则更加复杂、严格，应当首先得到规范和协调，这样才真正有助于全世界范围内原产地规则的一致性。FTA与WTO的共同作用，使得这个世界的贸易自由化版图相当复杂。帕娜加利亚（Panagariya）曾提出，具有差别化关税和其他贸易壁垒的FTA的盛行，将导致一个杂乱的和不透明的贸易体系，就好像一碗扭曲结团的意大利面一样。

三、区域自由贸易协定对WTO的影响

FTA的经济影响仍然要视其结构、成员方、自由化程度而定，特别是一些敏感部门的开放往往比一项宽泛的FTA影响要大得多。即使有关FTA的研究已经进行了十多年，但仍然是对整体趋势的一些经验性分析，对于单项FTA的影响的测量仍然难度很大。欧盟被认为是最成功的FTA，但是也有经验性和实证性分析证明它对第三国企业实际上抬高了壁垒。即使学者们一再诟病FTA的效率、意义和公平性，FTA仍然是目前各国出于经济或非经济考虑而做出的重要选择。

尽管WTO允许FTA的发展（GATT第24条和GATS第5条），只要求各成员及时备案，但是FTA的盛行越来越引起其关注和担忧。在多哈第四次部长会议上，WTO成员认可FTA在推进贸易自由化和经济发展方面可以扮演重要的角色，但是强调有必要协调多边与区域性进程。在此基础上，部长们同意展开一项谈判，讨论如何进一步厘清和完善现有的WTO相关规则，同时理顺自由贸易协定委员会的职能，对FTA加强控制，并使FTA盛行可能造成的风险降到最低。

之后多哈回合有关FTA的谈判集中于两条线：一条是关于透明度问题，即对备案程度加以细化，并扩大秘书长在详述一项备案FTA上的权限；另一条是关于系统性问题，主要针对WTO对FTA进行有效控制的规则，特别是在一些敏感领域，这一条线的谈判进展相当缓慢。多哈回合整体陷入僵局，使得FTA问题的谈判在这一轮中恐怕最多能在第一条线上取得成果。值得关注的是，如果此轮多哈回合完全失败，可能意味着多边自由化在近几年完全停滞。在这种情况下如果FTA大行其道，那么若干年后后者可能完全盖过前者。

显然，WTO非常希望能将FTA控制到与多边基本原则保持一致，但这是有难度的。目前WTO对于FTA的监控是很有限的，人们也担心各成员花费在FTA上的人力物力和时间都将使WTO的多边努力被忽视或怠慢。另一方面，从欧美的例子也可以发现，由于单个国家参加的FTA数量多、范围广、程度不一，并且存在很多交叉重叠，它们共同的趋势是日益规则化，以便于各国进行管理和执行。

四、区域自由贸易协定与多边贸易体制的协调

WTO发布的《2011年世界贸易报告》以“WTO与区域自由贸易协定：从共存到一致”为题，详细阐述了FTA对世界贸易的影响、新的趋势特征，以及WTO可能采取的对策。显然，FTA已经成为WTO不能忽视的现象，对于WTO来说，过去的问题是：FTA是开放贸易还是加强壁垒，它是否会引致多边的开放，是否会造成歧视和不公平贸易，是否会提高交易成本；现在的问题则是：有什么途径可以将FTA控制在更符合多边体系的范畴内？

目前，关于WTO如何控制或影响FTA的对策建议，主要有以下三种：（1）修改关贸总协定第24条、服务贸易总协定第5条和“授权条款”，使之更具有强制性，而削弱其“授权性”特征，对FTA加诸非歧视的严格限定条件，这被称为“硬法途径”;（2）对FTA的备案程序进行改革，使之能达到更透明、更具体和帮助更好理解的目标，这被称为“软法途径”;（3）加快多边自由化进程，以增强成员对WTO的信心；（4）将目前FTA越来越多涵括的与贸易有关的其他议题也纳入多边谈判，以减弱FTA的吸引力。

这些建议来自不同角度，有担心FTA使多边谈判结果毫无意义者，有不太确定得失而持谨慎评价者，也有借机希望能将更多的劳工、环境、知识产权保护等议题塞入多边谈判者。值得注意的是，FTA已经成为一些成员敦促WTO承诺机制做进一步变通的重要工具。因为WTO所奉行的“单一承诺”（single undertaking）不能高效率地完成谈判，在这一轮多哈回合中这一缺陷体现得更明显。一些成员提出，与其让无关紧要的各色人等都参与谈判，不如学学FTA，由少部分关键国家进行关键议题的谈判，即所谓的“重要多数一致”（critical mass consensus）。

不可否认，区域主义仍然是多边谈判中的阴影。20世纪40年代，即使对美国而言也缺乏一个可靠的区域性选择。在冷战对峙的年代，美国政府除了寻求贸易中的获益外，也竭力重新建立西欧、日本以及其他被认为是受到共产主义威胁的薄弱环节的贸易和经济制度，那时GATT是比区域性协定更有效的选择。今天，不仅是欧洲，亚洲、拉丁美洲、非洲、太平洋地区、加勒比海地区都形成了一定的区域性力量。不仅是区域，经济水平相当或者发展阶段相同的国家都能寻找到共同的利益点。这使得WTO的谈判力量图比过去要复杂得多。

尽管WTO有相应的条款涉及FTA的备案与分析，以保证其透明度，但实际上WTO无权在FTA的谈判和签署过程中加诸任何干预和影响。在本轮多哈回合中，有一项谈判主题就是“明晰和完善现有的适用于自由贸易协定的WTO条款”。这项谈判围绕着两方面展开：一是讨论与FTA透明度有关的程序问题；二是希望能确认一些体制性和法律性的实质主题能被纳入多边谈判。前者的谈判是富有成效的；后者的谈判则仍然主要是针对GATT第24条的进一步明晰，但却未达成任何协议。

另外，GATT/WTO体系中其他一些制度性问题也有待明确。包括：对FTA中的原产地规则，应当加以约束；也应当补充规定FTA中如何处理农产品关税配额问题，FTA成员是否可以相互豁免适用按WTO要求必须非歧视实施的保障措施；另外，考虑到普惠制的新近变化，是否有必要将特殊与差别待遇拓展至“授权条款”之外。

与WTO的与FTA相关条款的谈判艰难相佐证的是，WTO成员也不太愿意使用WTO的争端解决机制来明晰例如GATT第24条等存在的措辞问题。即使从理论上来说，FTA的签署必然使非成员国的贸易利益受到一定程度的损害，但从未有第三方成员对某项FTA提出质疑。由于目前几乎所有WTO成员（除蒙古以外）都同时是一项以上FTA的成员，所以因为FTA而诉诸WTO的动力也更小。

与FTA的繁荣相比，WTO的多哈回合显得更加迟缓、困难并有一点儿冷清。基于这样的弱势，更多的成员敦促多哈回合谈判尽快达成一些成果，而不要再拘泥于单一承诺。但是，也仍然有许多评论家强烈支持“单一承诺”，重点强调一致同意（consensus）对所有成员的公平性以及最终会促成理性讨论（reasoned argument）。“单一承诺”一直被当作一种理想，代表着对“每一个体组成的群体意志”的尊重。所有成员，无论其数目如何巨大，都被认为是该组织作为长期存在的多边体系的价值。

综上，除了在FTA备案程序和对FTA的研究分析问题（软法途径）上，WTO成员基本同意可以进行细节性的改进外，目前WTO其他试图对FTA进行一定制约的努力都没有任何进展。WTO与FTA并存仍然是未来的主要趋势，但希望FTA能与之保持一致则看来只能是形式上的一致，FTA已经在许多方面超越WTO。并且，FTA是一项仅限于FTA成员之间的特殊安排，所以其本身都必然违反WTO的非歧视原则。可以期许的是，FTA的重叠、交叉和多头并进的形势，也必然推动全球贸易走向更开放。相对于WTO, FTA可能是一种更务实的选择，但没有一个国家因此宣称可以放弃WTO。FTA与WTO的关系，是错综复杂的，绝不是必然的相互阻碍和非此即彼的选择。