第三章
公文撰写规范指引

一、政府部门工作流程

笔者曾作为福建建达律师事务所外派律师，为省财政厅和省审改办等政府部门提供专门法律服务，服务范围大多数工作是日常公文的往来，大致可以分为办文、办事、办会等三类，并且上述三类工作分别具有不同的工作流程和规范。此外，不同政府部门对不同事项的办理在流程和规范上，可能也还会存在一些细微的差别，但总的来说，办理流程大体上遵循的原则是一样的。以下以办文工作为例，谈谈政府部门工作流程。

办文工作程序和规范一般包括收文和发文两部分。

1．收文办理程序和规范

收文办理一般包括以下程序和规范：

（1）签收、登记、拟办。以省财政厅和省审改办工作为例，政府部门收文一般由办公室（省财政厅）或者综合处（省审改办）等部门负责。凡上级来文，属“三密”文件的，相关收文处室按保密规定办理；属平件的，由办公室或综合处专门收文人员拆封、登记（登记内容包括来文单位、来文时间、原文件号、文件标题、来文份数、分送范围、初送拟办人）、编收文流水号，并报负责收文的处室领导提出拟办意见等。

（2）分办、传阅。收文处室领导签署拟办意见后，由专门收文人员呈送本厅（办、局、委等）有关领导阅批。

（3）承办。按照本厅（办、局、委等）领导的阅批意见，及时送交相关处室承办落实。

（4）立卷、归档。公文办结后，由相关处室专门人员将办理过程中领导批示、会商及落实等能反映公文办理全过程的原始件妥善收集、保管整理，按文书归档标准要求立卷、归档。

2．发文办理程序和规范

发文办理一般按照“起草—审核—报批—再核—签发—印制—报送—存档”的顺序和流程进行。

（1）起草。公文主办处室（单位）根据工作需要或领导要求，确定公文种类，完成公文初稿。

（2）审核。公文初稿由主办处室（单位）负责人审核同意后，报办公室或综合处校核。校核时如发现不符合办文程序，内容有不妥之处的文件，应及时向拟稿处室（单位）提出修改或处理意见。

（3）报批。确需行文的，由公文主办处室（单位）根据办公室（综合处）意见进行修改完善，由专职管理人员登记填写发文审批单，依次呈报领导审核。

（4）再核。公文主办处室（单位）根据领导意见进行修改完善，再将修改后的文稿、电子文本以及领导批示的文稿一并报办公室或综合处再进行校核。属规范性文件的，还必须事先与同级法制部门沟通。

（5）签发。主办处室（单位）将样稿及修改审核的文件报送办公室或综合处，由办公室或综合处报送有关领导复核后，最后由本部门主要领导签发。

（6）印制。需要以部门名义印发的公文，经过办文程序批准印发的，由办公室或综合处承担印制任务。

（7）盖章。以部门名义发送的公文，一律加盖部门印章，并经部门主要领导同意签发。其中，部门印章管理人员用印时，有时还要对印制的公文与文稿再次检查校对。

（8）分发。按照领导批示意见，根据公文要求发纸介文件或电子文件。电子文件由部门政务信息专门人员负责制作、发布；纸介文件由公文主办部门（单位）按规定渠道和发放范围分发报送。

（9）归档。凡以部门名义产生的文件（含资料、领导讲话、工作报告、专项汇报等）都一律归档。存档内容包括领导批示原件、文件签发单、纸介公文、word格式电子文本等。

上述办文的程序和规范，为政府部门一般的办文流程。除了在一般的办文过程中应遵循上述的办文程序和规范外，在办理某些具体事项的过程中，还需要事先和本部门相关领导确定一些专项工作的具体审核流程。

具体而言，以省审改办下属省直单位的行政审批和公共服务事项参考目录审核为例，在开始对参考目录进行审核时，需要先同负责该项工作的直接领导进行交流，详细了解在审核过程中需要把握的几个原则和问题，以及相关的审核流程的操作规程。经过交流，最终确定具体审核流程为：各省直部门来文报送参考目录材料——省审改办初步审核——向来文部门反馈审核的问题和建议——部门按要求修改后再报送新的目录材料——省审改办再审核，同时将该新的目录材料报送省法制办联合会审——向部门再次反馈联合会审的问题和建议——部门按要求修改后再报送新的目录材料——省审改办审核，如还有问题，再反馈问题和意见。如无问题则由审改办按照上述一般的办文程序，提请审改办领导办文和发文——部门根据审改办发文将本部门参考目录向社会公布。

二、行政办文实务谈

为保障政府机关日常行文工作顺利进行，法律顾问需要不断充实和提高业务水平和专业能力。

法律顾问为政府提供法律服务应具有较强的专业性，政府及其职能部门的法制机构工作人员，一般都是某一行政法领域的行家，而社会律师则在民商法领域和诉讼经验方面比他们有优势。律师要做好政府法律顾问，首先自己要有“货”，具体应做到以下几点：

第一，学好行政法律法规。

政府法律顾问主要涉及行政法，而行政法纷繁复杂。我国没有统一的行政法典，尽管近年来已经制定了一些单行法律，如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等，但在行政主体法、行政行为法、行政程序法、行政救济法等各领域还缺少立法。行政确认、行政给付、行政奖励、行政征收等行政行为以及行政程序方面的规定，均散见于各法规、规章之中，尚需系统梳理。因此，政府法律顾问应熟悉行政法律法规，及时总结实务经验，提供精确高效的法律服务。

第二，学好党和国家的政策及文件。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 《全面推进依法行政实施纲要》（国务院国发（2004）10号）, 《关于加强法治政府建设的意见》（国发（2010）33号）等，上述文件是政府法律顾问提供法律服务时经常引述和运用的，必须熟练掌握文件内容要点及文件表述用语。同时，在政府法律服务工作中，还会遇到各种关于政府工作的党和国家的政策性文件。政府机关在现实工作中，除了依据法律外，更多的还是依据这些党和国家政策，这些政策和文件也是法律顾问必须熟悉和掌握的。

第三，要学习行政管理和立法知识。

为政府提供法律服务，还要学习和了解行政机关的组织结构、运行模式、管理要求和行政程序等，以方便后续工作的开展。此外，在法律服务过程中，还会碰到许多立法方面的征求意见，所以还要学习立法方面的法律知识，以适应参与地方立法和规范性文件制定工作的需要。

第四，要锻炼自身的公文写作能力。

为政府提供法律服务，不可避免地会接触到很多公文，同时，在某些情况下，可能还需要帮助行政机关草拟相关的公文或对来往公文给予相关的答复。这些都要求政府法律服务提供者要具备较强的公文写作能力。

（撰稿人：张贵升律师）