政府治理现代化与中国特色公共管理话语体系

丁元竹 国家行政学院社会和文化教研部副主任、研究员

关键词：治理现代化 公共管理话语体系

2016年5月，习近平在哲学社会科学工作座谈会上的讲话中指出，社会总是在发展的，新情况新问题总是层出不穷的，其中有一些可以凭老经验、用老办法来应对和解决，同时也有不少是老经验、老办法不能应对和解决的。当前政府治理面临一些传统治理理论不能解释的问题。回顾历史，中国的宏观经济调控、基本公共服务，尤其是互联网在经济社会中的应用，催生了新的商业模式，推动了中国特色理论的建设，发展了中国学术的话语体系。

李克强在2017年3月15日答记者问时再一次承诺政府要“壮士断腕”和“自我革命”，展示了本届政府在政府改革问题上的坚定不移的决心。为政府全面改革创新提供理论支撑是学术界的责任。学界应不怠慢，更应不辱使命，在理论上大胆探索，勇于创新。

一、政府治理理论现代化是国家治理现代化的基本要求

1．理解政府治理现代化

在社会主义现代化总体布局中，经济建设的水平与质量有赖于政府与市场关系的明确界定和政府的宏观调控能力的提升；政治建设中，政府履职能力和效率极为关键；文化建设离不开政府的公共财政投入，而且政府本身就是一种文化，其公共精神和公务员的行为直接影响社会价值体系；社会建设，无论是完善公共服务体系，还是创新社会治理，都是政府的重要职能；环境保护必须有市场的参与。

全面建成小康社会和建设社会主义现代化国家必须完善现代国家制度，提升国家治理能力和水平。在现代国家制度建设过程中，政府自身改革和建设十分重要。经济社会持续稳定发展离不开政府的改革创新。推进政府治理现代化是当前全面深化改革进程中一项重要的工作。这几年，各级政府的信息化水平不断提高，截至2016年，全国政务微信公众号数量已经达到10多万个，各级政府的政务微信普及率在30%～60%，发展态势呈大范围、多层级趋势，且必将随着中央政府的统一部署和国家统一数据平台的建设更加快速发展。这些，都在呼唤政府治理理论的创新。

2．互联网的广泛运用推动政府变革

提高政府机构工作效率、服务水平和履行职责的能力，解决个别官员不作为、乱作为和提升基层居民的获得感等问题，政府要学习和借鉴商业平台的成功经验，适应社会媒体化和媒体社会化这一新趋势，在互联网、大数据和云计算的基础上建立和完善政府组织与企业组织和社会组织、官员和居民的互动机制，探索建设网络政府、平台型政府和“政府—公众朋友圈”等新的组织形态，实现政府流程再造，提升政府服务和治理现代化水平，让处于互联网环境中的居民和企业在一种全新体验中享受基本公共服务和其他服务，让公务人员与人民群众在新型关系中享受全新体验。

党中央、国务院高度重视互联网在资源配置中的作用，2017年，中共中央办公厅（以下简称中办）、国务院办公厅（以下简称国办）印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（以下简称《意见》），其中要求，“整合分散设立的各类公共资源交易平台，立足公共服务职能定位，完善管理规则，优化市场环境，着力构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。依托大数据、云计算等信息技术，加快推进交易全过程电子化，实现交易全流程公开透明和信息共享。”这样的交易平台，一方面要求政府加强监管，另一方面又需要优化市场机制。《意见》提出的要求，既抓住了当代信息技术发展的趋势，也指出了当前我国信息技术发展进程中存在的问题的解决方向。按照中办、国办的要求，必须加速完善全国统一的市场体系，提高资源的配置效率，强化全国范围内的市场监管和基本公共服务配置，使政府的职能得到更加完美的履行，市场的效率不断提高，人民群众多样化、高水平的要求不断得到满足。政府治理理论的现代化就是要对政府治理现代化进程及其问题进行诠释和分析，并期待对政府未来的建设提出预见性的学说，充分发挥理论穿透力和解释力的优势。

二、从新技术变革提出政府治理的新理论

1．互联网赋予公共服务外部性和政府治理理论以新的内涵

（1）外部性的新解释。公共服务理论认为，提供公共服务是政府的基本责任和职能，因为公共物品具有外部性（如路灯、灯塔，任何人都是可以使用的）。这是公共服务理论的基本观点，也是政府基本公共服务体系建设和税收理论的基础。以往，人们利用这些理论成功地解释了公共物品的提供，为基本公共服务体系建设提供了理论支持。在互联网发展过程中，一些网络平台，诸如百度、谷歌尽管是私人公司创办的，但任何人都可以到网上免费搜索。拥有数亿用户的微信也是免费提供的，在中国它甚至成为人们交流的主要方式。由此要问，在这些领域，公共与私人公共服务的边界在哪里？谷歌、百度以及微信为什么可以具有外部性？当然，谷歌和百度赖以定位的GPS系统是由政府提供的，它最早由美国军方开发供军方自己使用，后来对民间开放。互联网最初也是美国军方内部的通信和计算系统，政府和军方的外部性溢出成就了谷歌的定位功能。微信中形成的社交群体，人们通常视之为社会组织形态。通过它，人们之间互换信息，提供服务，也呈现出了外部性。互联网的某些领域，政府、企业和社会的边界变得不再清晰了，而是模糊了。在这种模糊事实基础上，重新界定它们之间的职能和关系预示着公共服务理论将发生革命性的创新。“羊毛出在猪身上”是人们对谷歌、百度等平台外部性的一种解释，即网络平台免费点击的最终付费者是相关公司，相关公司根据自己相关广告项目点击的次数付费。是修正传统的外部性理论还是重新界定外部性？这是一个重大的理论问题。百度搜索等是一种新的商业模式，也是一种新的公共服务的交易模式。现实中也曾发生这样的情况，个别网络公司为了提高自己的利润不惜暗设软件，实现自动点击，让广告客户付出巨额利润，对此，必须加强政府监管，加快建设全社会的信誉体系。互联网的出现不是削弱了政府职能，而是要在监管领域加强政府职能，加强全社会的责任意识和诚信意识。国家治理体系和治理能力现代化呼唤着政府治理理论现代化。

（2）基本公共服务的新内容。利用现代技术推动社会变革与创新，公共服务的供给方式要更能适应居民的需求，有研究发现，近年来大学生村官深入基层，把自己掌握的互联网技术带到农村，带动了农村网络交易这一新的商业模式的发展，网络商业盘活农民生产的产品，带动了农民致富。这项研究说明，有村官的村庄电商出现概率高出无村官村庄7.6%。由此可以联想到20世纪80年代和90年代，小城镇的星罗棋布，带动了农村经济的发展，农民生产出来的产品，通过小城镇转销了出去，实现了农村经济的繁荣。互联网的出现，使农村发展、农民致富站在一个新的历史起点上，它甚至挑战传统的城镇体系，从另一个角度表明，把互联网作为一种基本公共服务和社会基础设施提供已经成为当代政府建设的重要内容之一，这将大大提升基本公共服务和公共服务的效率和效益，改变政府公共服务的供给方式，推动政府变革。从简单有限和单一的公共服务供给制度到复杂多元的公共服务供给制度将是公共服务供给理论的重大突破。

（3）从“售货机”式政府到平台型政府。国外的一些学者把政府治理比作一个自动售货机：公众纳税（投币），政府提供公共服务（出货），若是公众得不到满意的服务，一些居民就会对此抱怨，甚至发起抗议——“摇晃自动售货机”，这或许就是人们称之为传统意义上的服务型政府。网络技术的出现把政府单向提供公共服务变成双向、甚至N向互动使集体合作和共同参与取代集体报怨。在自动售货模式中，一切服务清单是事先确定的——政府把有限的服务放进售货机，居民对服务选择也是有限的。传统的公共服务通常是居民在自己生活的社区内获得的，平台型政府建设将改变这一供需模式。“在一定程度上，政府是自愿协作的一种形式，是人们选择的用来实现某些目标的一种途径；之所以选择政府，是因为他们认为政府是实现那些目标最有效的途径。”平台型政府就是要推动这些部门和机构之间的协同发展。随着经济社会环境的变化，绝大多数社会中的政府都会发生相应的变化。

2．平台化社会治理形成多元到N元互动机制

（1）从多元治理到N元治理。社会治理经历了一个认识上不断深化的过程，从单一治理到多元治理是一次历史性飞跃，在互联网基础上的N元治理更是一次历史性飞跃。原来意义上的多元互动显示的是政府、市场和社会组织之间的互动，互联网和在线互动的“朋友圈”使成百上千的人可以同时互动，突破了传统意义上的社会互动。一般人们说的多元互动也不过是在街头、会议上的议题讨论，而且这种互动通常需要一定时间的准备。但是，借助互联网平台，人们可以即时互动和N元互动，这是一种虚拟现实中的互动。在进一步使用新科技的基础上，这种虚拟互动会进一步现实化，成为虚拟现实。

20世纪90年代，曼纽尔·卡斯特预见到了网络社会的兴起及其对未来世界的影响，他当时写道，“新信息技术正在以全球的工具性网络整合世界。以电脑为中介的沟通，产生了庞大多样的虚拟群体。”他预见到了“虚拟社会”的出现，这是一个社会学长期视之与社会组织、社区不一样的新的社会形态，在我国学界和政策制定部门也都将其称为虚拟社会。随着微博、微信等通信、传播和沟通工具的出现，人们不再简单地将网络社会视为虚拟社会，就像人们在慢慢改变对网络平台的非实体性看法一样，也在改变着对由网络形成的社会组织形态的看法。曼纽尔·卡斯特还写道，“网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”。他在这里讲的权力就是指治理机制。未来网络政府的出现也不是没有可能，在社交网络基础上的政府也需要建立自己的朋友圈来创新治理模式和服务供给方式。政府将主动公开信息和市场社会分享信息，激发企业和居民的积极参与，努力建设开放和分享型政府。开放和分享型政府将大大推动政府市场和社会之间关系的变革与创新，最终引导社会活力的迸发。

（2）没有“一致同意”的共识。多元互动的机理之一是，各类群体之间达成共识，也就是社会治理主体，诸如政府、市场和社会需要通过参与方式在具体的社会事务、社会问题、社会矛盾和社会冲突等问题上达成一致。这包括，意见和看法的一致。平台互动理论挑战了传统意义上的社会学的互动理论。随着平台化趋势，互联网时代不太可能产生这样的共识，即人人都满意、人人都同意，因为这是一个主体多元的时代。从本质上，共识没有“一致同意”的内涵，共识并不意味着人人都满意和人人都同意，也不是指全体社会成员都必须同意，而是指各个利益相关者共同达成对国家、公司、员工和消费者最大便利化的决策，并围绕着这样一个决策共同努力。在利益多元化和社会信息化时代，必须以一种开放的心态看待共识问题。互联网将大大提升政府、市场和社会之间的协同效率，各级政府及其领导干部对此必须有深刻认识和长远的预见性，并积极拥抱互联网。

三、结论与讨论

有关理论引入国内已经多年，遇到了中国社会和政府的剧烈变革，在这个变革过程中，这些理论的本土化和提升，就是构建中国特色理论和中国理论国际话语权的过程。现行政府治理理论是建立在公共管理理论、宏观调控理论、公共服务理论、国家能力理论以及社会管理等理论的基础上的，并在工业化的进程中发挥了重要作用。必须看到，这些理论几乎都是工业革命时代的产物。互联网技术的应用带来的经济平台化、商业模式数据化、社会媒体化和媒体社会化，对政府治理和政府流程提出了新要求，也触动了现行的政府治理理论。实现经济结构的升级和社会的转型，必须升级政府治理理论。