民族权力（利）与民族主义
5 联合国少数民族平等权确认与保障研究
王军
【摘要】 经过70年的努力，联合国在少数民族平等权之确认与保障上取得了巨大进展。联合国主要围绕种族灭绝的防止与惩治、种族隔离的禁止与惩治、反对种族歧视与种族主义等议题展开工作，出台了一系列规范效应不一的公约、决议、申明与规划，构建了系统性体制机制，初步尝试对某些违反公约的恶劣行径进行司法审判，开展了各类具体行动。上述实践以无差别的民族平等权的确认与保障为内核，具有鲜明的时代性与刺激-反应性，但在冷战结束后强化了具有前瞻性的预防性行动；与此同时，它还存在内在矛盾性与能力建设不足的缺陷，仍然无法填补全球少数民族平等权之巨大需求与相关供给之间的鸿沟。
【关键词】 联合国 民族平等 权利保障 危害种族罪 种族主义
在研讨少数民族权利及其保障这一重大议题时，联合国是不能忽略的国际行为体。在联合国成立70周年之际，系统梳理与反思联合国对少数民族权利的确认与保障，对联合国研究与少数民族权利研究而言都具有重要意义。
联合国是由主权国家构成的政府间国际组织，主权原则是其运行时最为依赖与看重的原则，少数民族权利及其保障只是其所关注的相对次要的议题，但后者具有日渐被认可的国际规范意涵与价值导向意义。联合国体系中的民族权利，引申自联合国价值体系中的人权原则与平等原则，包括无差别的民族平等权与有差别的少数民族特定权利。在联合国话语体系中，少数民族权利主要体现在少数人权利（minority rights）以及反对种族（民族）歧视、禁止种族隔离与种族灭绝等议题上。其中，灭绝种族罪的防止与惩治、种族隔离（罪）的禁止与惩治、反对种族歧视与种族主义诸议题最能体现无差别的（少数）民族平等权，围绕这一权利与上述议题，联合国出台了一系列公约、决议与申明，制定了诸多规划，并开展了多层次的实践活动。本文以少数民族所享有的无差别平等权为考察对象，方法上注重将该平等权的规范阐释与实践过程分析相结合（联合国关于少数民族平等权的规范叙述、制度体制建构与实践脉络），具体思路是先讨论联合国防止与惩治危害种族罪工作，然后阐述其对种族隔离、种族歧视的禁止与治理工作，最后扼要归纳联合国少数民族平等权保障工作的特点及其面临的主要挑战。
一 防止与惩治灭绝种族罪
对联合国而言，保障民族平等权是一个系统性工作，其中具有司法意义的灭绝种族罪的防止与惩治位阶最高，且与一国之安全乃至国际安全关系密切，是联合国工作中的重点环节之一，值得重点阐释。
（一）《防止及惩治灭绝种族罪公约》的出台
联合国是国际社会深刻反思第二次世界大战的结果。“二战”前和大战过程中，德意日法西斯的种族主义暴行给人类带来空前浩劫，保护少数种族、反对种族主义、防范种族主义与极端民族主义悲剧重演，成为战后国际社会共识，也是初创时期联合国所面临的重要任务之一，但对于民族（种族）平等主题如何在《联合国宪章》中加以显现各方争议颇多。在极端民族主义和种族主义思潮和行动中，种族灭绝最为惨无人道，有鉴于此，联合国决定以定“罪”的方式对之加以界定、防范和解决。
1946年12月11日，联合国大会通过第96（I）号决议，确认种族灭绝是文明世界所谴责的违反国际法的一种罪行，呼吁国际社会展开合作，请求经济及社会理事会拟定《防止及惩治灭绝种族罪公约》草案。1948年12月9日，联合国大会通过《防止及惩治灭绝种族罪公约》（the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide），它对灭绝种族的内涵与惩治范围进行了界定。“灭绝种族”被定义为，蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体，犯有下列行为之一者：杀害该团体之分子；致使该团体之分子在身体上或精神上遭受严重伤害；故意使该团体处于某种生活状况下，以毁灭其全部或局部之生命；强制施行办法意图防止该团体内之生育；强迫转移该团体之儿童至另一团体。公约惩治范围包括灭绝种族、预谋灭绝种族、直接公然煽动灭绝种族、意图灭绝种族、共谋灭绝种族等罪行。
（二）《防止及惩治灭绝种族罪公约》的实践
冷战期间，受各种因素影响，联合国在防止与惩治灭绝种族罪事务上进展相对缓慢。冷战结束后，联合国主要通过司法实践、制度建设与具体行动三个方面持续展开相关工作，取得了新的突破。
1．司法实践
《防止及惩治灭绝种族罪公约》指出两个机构可就种族危害罪进行审理，即行为发生地国家的主管法院，或缔约国接受的国际刑事法庭。受各种因素影响，该公约很少在司法实践中加以运用，直到冷战结束后方出现相关审判，其中有关卢旺达冲突与南斯拉夫问题的诉讼、审判具有重要意义。
（1）卢旺达案例。第一个被认定为灭绝种族罪的案子是后冷战时期卢旺达国际刑事法庭判决的。联合国安全理事会于1994年11月8日成立了卢旺达国际刑事法庭，旨在对1994年度卢旺达境内及其邻国的种族灭绝和其他严重违反国际人道主义法的人员进行诉讼。经过成本高昂且耗时漫长（1997～2015年）的审判，93人被法庭指控，其中61人被审判。该法庭的裁决被国际社会认为具有里程碑意义：其一，1998年该法庭对种族大屠杀做出了第一份裁决，卢旺达塔巴市前市长让一保罗·阿卡耶苏（Jean-Piaul Akayesu）因9项涉及反人类罪与种族大屠杀罪而被判决有罪；其二，1998年卢旺达前总理让·坎班达（Jean Kambanda）被判处终身监禁，这开了给一国首脑定下种族灭绝罪名的先河；其三，2003年12月3日，该法庭判处三名前媒体负责人利用各自掌控的媒体共同策划、煽动和实施屠杀图西族人罪名成立，这是国际法庭首次对媒体进行审判的案件。
（2）南斯拉夫案例。另一个代表性判例来自波斯尼亚和黑塞哥维那（简称“波黑”）起诉南斯拉夫联盟。1993年3月20日，波黑向国际法院起讼南斯拉夫，前者指控后者违反了1948年《防止及惩治灭绝种族罪公约》：在波黑境内外针对穆斯林等团体实施了种族灭绝行为，针对穆斯林等团体预谋、共谋、公然煽动种族灭绝，未能防止和惩治种族灭绝行为。1995年6月30日，南斯拉夫联盟对其提出抗辩，主要理由与质疑点包括：波黑作为公约当事国身份存疑、波黑被承认为一个国家违反国际法、南斯拉夫联盟没有参与冲突、国际法院的管辖权存疑。经过各方多轮诉讼与交涉，国际法院于2007年2月26日做出最终判决。国际法院驳回塞尔维亚对其管辖权的反对，认为自己拥有基于公约第9条的管辖权；认为塞尔维亚没有实施种族灭绝行为，没有预谋、共谋种族灭绝。国际法院认为，在1995年7月斯雷布雷尼察（Srebrenica）种族灭绝问题上，塞尔维亚违背了公约第1条所规定的预防种族灭绝义务；由于塞尔维亚没有将被指控犯有种族灭绝和共谋灭种罪行的姆拉迪奇移交给前南刑庭，没有与前南刑庭合作，因而违背了公约所规定的惩治义务。与此前此类审判针对具体人不同，此判定首次针对国家，言外之意是，国家应对自身实施的种族灭绝承担责任，这引发了诸多争议。
进入21世纪后，鉴于种族灭绝罪司法践行困难、争议频发且世界范围内种族灭绝的危险始终存在，联合国需要探索如何更加有效地、有创造性地通过国际法途径来阻止种族灭绝事件。2008年，防止种族灭绝罪行问题特别顾问及其工作人员便与相关国际法专家咨询沟通，最终启动了一个研究项目，即研究联合国所确定的旨在预防种族灭绝危险性的框架（由八大问题构成）与国际法相关条款如何对接，但这一对接要在实践中一一践行，尚面临较大挑战。
2．防止种族灭绝的特别行动计划
鉴于卢旺达屠杀恶劣至极，联合国在深刻反思后决定采取一系列具体措施来防止种族灭绝行动。2004年4月7日（即1994年卢旺达种族灭绝事件国际回顾日），时任联合国秘书长安南提出并阐明了“防止种族灭绝的五点行动计划”，其核心内容如下：预防常常引发种族灭绝的武装冲突；保护陷入武装冲突的平民；由国家和国际法庭采取司法行动结束有罪不罚现象；对可能导致种族灭绝的局势发出明确的早期预警，发展联合国分析和管理相关信息的能力；采取迅速且果断的包括军事行动在内的行动。这五点计划涵盖了维和、人权保护、司法行动、预防性行动、能力建设以及军事行动等内容。
3．设立防止种族灭绝罪行问题特别顾问制度
在反思卢旺达屠杀与南斯拉夫内战中的种族冲突过程中，联合国深刻意识到，对潜在种族灭绝行为进行预防具有重要意义，强化早期预警能力的任务由此彰显。为此，联合国秘书长决定设立一个新机构来防止种族灭绝，即设立防止种族灭绝问题特别顾问。该特别顾问职能有四：一为情报收集，即关注全球族裔和种族问题，特别是那些不加预防、制止就可能导致种族灭绝以及严重侵犯人权和违反国际人道主义法的事态，在联合国系统内外收集相关情报；二是提供预警，即提请联合国秘书长和安理会注意可能导致种族灭绝的潜在局势，形成特别顾问-秘书长-安理会联动的预警机制；三为行动建议，即通过联合国秘书长向安理会提出旨在预防或制止种族灭绝的行动建议；四为协调工作与能力建设，即在联合国系统内建立防止种族灭绝的工作网络，提高联合国分析和管理种族灭绝罪或有关罪行情报的能力。
种族灭绝预防与惩治工作涵盖联合国系统内的不同议题，涉及联合国不同职能部门，因此特别顾问制度需要就这些议题与联合国职能部门、专门机构之间形成沟通协调机制。经过几年实践，该机制架构基本成型：其一，向联合国秘书长提交相关信息、建议与报告（部分公开）；其二，向联合国各办事处提供防止种族灭绝相关问题的指导性知识（如向新闻部、维和团提供防止种族灭绝指南）；其三，与联合国人权委员会建立紧密联系（提交关联材料与报告，参与其某些会议，2005年该委员会委派专人与特别顾问联络）；其四，成为和平与安全执行委员会和早期预警预防行动部门间协调框架小组成员；其五，参与某些维和行动，与维和任务秘书长特别代表保持联系；其六，与政治事务部、人道主义事务部、联合国人权事务高级专员办事处密切合作；其七，与非盟、欧盟等地区组织建立联系；其八，与有关非政府组织保持联络；其九，建立特别顾问咨询小组，旨在在涉及种族灭绝问题研究的学者和学术机构、预防冲突各组织、人权非政府组织和区域性组织之间加强沟通合作，获得智力支持。
（三）结合保护的责任与冲突预防理念，更加强调种族灭绝预防
进入21世纪后，特别是近十年来，防止种族灭绝工作逐渐与联合国体系内流行的保护责任、冲突预防理念和机制融合起来，其战略意义也日渐彰显。保护的责任理念是冷战结束后才在联合国体系中传播开来的，种族灭绝是其关联的议题之一。在2005年联合国首脑会议上，与会各国首脑一致申明，每一个国家都有责任保护其人民免遭种族灭绝、种族清洗和战争及危害人类罪行之害。会议提出国际社会应加强保护能力建设，履行“保护的责任”，若一国无法确保其国民免除上述四种犯罪之危害，联合国系统将采取集体行动，为此联合国特别设立保护责任特别顾问加以应对。2009年，联合国秘书长对“保护的责任”加以战略化（全面订立联合国保护责任战略、标准、程序、工具、做法），它由三大支柱构成：国家的保护责任、国际援助和能力建设、及时果断的反应。在上述战略架构中，冲突预防具有重要价值，能嵌入三个支柱中，从而使得冲突预防、保护责任与防止种族灭绝三个议题融合起来，种族灭绝预防理念的战略意义得以彰显。
在推进预防种族灭绝工作上，联合国最初没有设计具体的指标体系，而是发展出了一套相对细致的框架，该框架主要由防止种族灭绝罪行特别顾问等机构所拟定，并在联合国系统发布。联合国在反思卢旺达及其后国际社会出现的种族清洗、种族灭绝、危害人类罪时指出，需要摒弃政治利益优先的考虑，应优先关注冲突预防。防止种族灭绝罪行特别顾问强调，应清醒认识并充分重视大规模暴力出现的风险。在该理念引导下，2009年2月，联合国提交了题为《确定发生种族灭绝的危险性：分析框架》的报告，此后关于种族灭绝预警问题在联合国范围内得到进一步讨论。2014年10月3日，联合国官方发布了《暴行罪分析框架：预防工具》报告，系统阐述了包括种族灭绝在内的暴行之预防。该报告是联合国在更具整体意识与战略意识（国际安全与人权）基础上统筹民族平等权保护的体现。报告提供了一套指标体系与分析框架，对种族灭绝预防的指导性更强，也是联合国少数民族平等权益保障日渐科学化、精细化的体现。
冲突预防、保护责任与防止种族灭绝三个议题与理念之融合，还体现在具体的合作机制构设与联合行动上，即保护责任特别顾问与防止种族灭绝罪行特别顾问协作，在联合国系统内外互补，以便最大限度地发挥各自功能。2011年12月9日，两顾问联合讨论防止种族灭绝行为和有关犯罪的现实意义，2012年两者就叙利亚暴力冲突发表联合声明，其后双方联合声明的次数开始增加。2013年两顾问联合发表声明4次，涉及苏丹南部、中非共和国、叙利亚、埃及各1次；2014年双方联合发表声明4次，涉及叙利亚1次、伊拉克2次、巴以冲突1次；2015年双方联合发表声明7次，分别涉及约旦1次、叙利亚2次、也门2次、斯里兰卡1次、缅甸1次。上述数据的年度变化也说明，最近几年全球民族（种族）冲突有扩张和升级的趋势，联合国体系少数民族平等权保障压力增大。
二 种族隔离、种族歧视的禁止与治理
禁止与惩治种族隔离工作，其地位弱于防止与惩治种族灭绝罪，但仍然是联合国保障少数民族平等权的重要内容。联合国为此也推出了相关国际公约，开展了后续行动。
（一）《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》的出台及其实施
联合国自建立始便注重与种族隔离现象做斗争，其问题意识主要源起于南非种族隔离现象。由于南非种族隔离现象特别严重，从1952年到1990年，联合国大会每年都谴责种族隔离违反《联合国宪章》第五十五条和第五十六条，联合国安全理事会自1960年后也经常谴责种族隔离。1962年11月6日联合国大会通过第1761号决议，决定设立了“南非共和国政府种族隔离政策特设委员会”，其职权是在大会不举行时检讨南非种族政策，酌情向大会或安理会提交报告。1966年12月16日，联合国大会把“种族隔离”定义为危害人类罪。1970年上述委员会更名为“种族隔离问题特别委员会”，其职权范围有所扩大，即可以经常审查南非种族隔离政策各个方面及其国际影响。
与此同时，联合国还从一般国际法建设层面针对种族隔离进行制度设计，并于1973年11月30日通过了《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》，具体投票结果是91票赞成、4票反对（葡萄牙、南非、联合王国和美国）和26票弃权。该公约对种族隔离的危害及其违法属性进行了阐述，也对其与种族灭绝罪的区别与联系进行了解释。公约认为，种族隔离罪在主观要件上必须具有建立和维持一个种族团体对其他任何种族的统治或主宰地位的目的，在客观方面表现为强行实施种族隔离行为（种族隔离罪与种族灭绝罪的某些行为表现方式可能是相同的，区分的关键在于主观要件不同）。除4国反对该公约外，公约起草委员会也对公约的适用范围存在争议。资料显示，在大会第三届委员会起草《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》时，多数代表认为公约只是一项针对南非的文书，而部分代表警告说公约所涉很广，足以覆盖其他实行种族歧视的国家。
该公约通过后，联合国相关机构于1980年曾讨论建立一个特别国际刑事法庭，用来审判被控实施种族隔离罪的人，但该法庭最终未能建立，替代方案是各国各自颁布国内法，以国内法来起诉种族隔离罪犯，但各国未有响应。这也使得在南非实行种族隔离时期无人因种族隔离而被起诉，而且，种族隔离政策结束后南非仍未成为该公约缔约国，此后全球亦无人因为该罪行而受到起诉。因此有学者认为，该公约之创制最初源于南非的种族隔离，但因为南非1994年实施种族和解且未有种族隔离罪审判，说明该公约已寿终正寝，但由于相关理念与称谓还出现在《国际刑事法院罗马规约》内，种族隔离罪以危害人类罪的一种方式得以继续存在。
在联合国系统内，与《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》关系最为密切的行动，是召开反对种族主义世界大会，迄今它一共召开了四次，前两次主题是反对南非种族隔离与种族主义。1978年8月14日至25日，首届联合国反对种族主义世界大会在瑞士日内瓦举行，会议主要讨论如何结束南非种族隔离制度。大会宣言指出，种族隔离制度是一种反人类的罪行和对人类尊严的侮辱，也对世界和平和安全构成威胁。1983年8月1日至12日，第二届联合国反对种族主义世界大会在瑞士日内瓦举行，会议延续了上次会议的主要议题。会议通过了一项宣言和一个行动纲领，要求所有国家严格和忠实地执行联合国对南非种族主义政权采取的制裁措施，以便进一步孤立该政权。
（二）反对种族歧视公约出台及其实践
反对种族歧视贯穿于联合国70年的工作实践中。1946年11月19日，联合国第48次全体会议督促各国采取切实行动，终止宗教与种族上的迫害与歧视。同年，根据经济与社会理事会9（11）号决议，联合国在人权委员会之下设立“防止歧视和保护少数群体小组委员会”。科学认识并传播正确的种族内涵是当时联合国的重要任务。1950年7月联合国教科文组织发布了《关于种族问题》一文，对种族主义的种族观进行驳斥，并从人类学、社会学、历史学等角度讨论了“种族”一词的科学意涵，还指出族群（ethnic groups）之间的生物差异不应被视为社会接纳与社会行动的出发点。其后，联合国从具体的种族歧视、民族歧视问题的治理与反种族（民族）歧视的条约体系建设层面发力。譬如1952年12月10日，联合国第402次全体会议讨论了非自治领土种族歧视问题，建议废除歧视性法律、举措，以教育的方式推进种族关系的改善；1960年12月14日联合国教科文组织发布了《取缔教育歧视公约》，涉及教育领域的反种族歧视与民族歧视，含有少数民族教育权与语言权利条款；而《消除一切形式种族歧视》公约于20世纪60年代出台，则是联合国规范层面禁止种族歧视的重大突破。
1.《消除一切形式种族歧视》国际公约出台
1963年11月20日，联合国大会通过了联合国《消除一切形式种族歧视宣言》。为了实施该宣言所规定的原则，1965年12月21日联合国大会通过《消除一切形式种族歧视》国际公约。它将种族歧视界定为“基于种族、肤色、世系或民族或人种的任何区别、排斥、限制或优惠（的企图或行为），其目的或效果为取消或损害政治、经济、社会或公共生活任何其他方面人权及基本自由在平等地位上的承认、享有或行使”（第1条）。该公约对种族优越论进行了批评，指出种族优越学说在科学上错误，在道德上应予谴责，在社会上属于有公平从而导致危险；公约还对所谓“逆向歧视”进行了批驳。
2．履约机构、相关机制和举措
（1）建立消除种族歧视委员会与特别报告员制度。与《消除一切形式种族歧视》公约直接关联的机构是消除种族歧视委员会。该委员会由德高望重、公认公正的18位专家组成，从缔约国国民中选出，以个人而非国家资格任职；选举时须顾及代表性（综合考虑地域、文明与法系要素），委员会每年举行两次会议。该委员会的职能是，据公约规定审查各国为履行其反对种族歧视的义务而采取的立法、司法、行政和其他措施；就联合国托管领土和非自治领土上个人和群体向联合国机构提出的种族歧视控诉，发表意见及提出建议；就联合国其他机构在上述领土上为反种族歧视所采取的诸种措施而提出的报告发表意见并提出建议。为与时俱进地推进消除种族歧视工作，1993年7月28日，联合国经济及社会理事会决定，建立关涉当代形式的种族主义、种族歧视、仇外及排斥心理问题的特别报告制度，设置一个特别报告员席位。
（2）建立各类纪念制度。在多方努力下，联合国系统设立了与反种族歧视、反种族主义相关的各类纪念制度，开展各种纪念活动，包括国际日、团结周、国际年等。1966年联合国大会宣布3月21日为消除种族歧视国际日。选择这一天是因为1960年3月21日南非发生了沙佩维尔惨案（the Sharpeville massacre），南非警察杀害了参加和平示威反对种族隔离“通行证法”的69名群众。1969年联合国大会指定1971年为反对种族主义和种族歧视行动国际年，要求在该国际年应与一切形式种族歧视做斗争并呼吁反抗种族主义斗士加强国际团结。1979年联合国大会决定设立抗击种族主义与种族歧视的团结周，所有国家每年3月21日起举行一周的相关活动。冷战结束后，联合国先规定2001年为动员反对种族主义、种族歧视、仇外心理和有关的不容忍问题国际年，其后把2004年定为纪念反奴隶制斗争和废除奴隶制国际年。
（3）推出相关行动计划。与上述纪念制度相匹配的还有具体行动计划，最为有名的是向种族主义和种族歧视进行战斗的十年行动计划。在向种族主义和种族歧视进行战斗的国际年之后，联合国大会请人权委员会提出反种族歧视新建议，大会于1972年11月2日指定，从1973年12月10日起的十年为向种族主义和种族歧视进行战斗的十年，此做法逐渐演化为定制。1983～1993年、1993～2003年成为第二个、第三个十年计划。
受各种因素限制，这些行动计划未能完成任务。财政原因是影响计划实施的重要因素，譬如若干缔约国未履行其财政义务，导致委员会1985～1989年一些活动被取消，委员会正常职能继续恶化。与此同时，冷战结束后种族歧视与种族主义的新表现对行动计划构成了新的挑战，如种族主义思潮与行动已有新的变化，演变为基于文化、民族、宗教或语言的歧视行为的新趋势。此外，在第三个十年计划实施过程中，信息技术发展给反种族歧视带来挑战，互联网上种族仇恨、种族主义思想、新纳粹主义日渐扩大。
（4）冷战结束后以世界反种族主义大会的形式反对种族歧视。如前文所述第一次、第二次世界反对种族主义大会的目标主要是种族隔离与反对种族主义，聚焦的是南非种族隔离现象，而冷战结束后所召开的第三次、第四次世界反对种族主义大会则聚焦于新时期的各种危及民族平等的种族歧视、民族偏见与仇外。
1994年4月27日，南非结束三百余年的白人殖民统治并迎来首次民主选举，种族歧视的制度基础被消解，但受各种因素影响，20世纪末世界各地偏见、仇外、种族歧视等现象重新抬头，一些极端分子利用互联网等手段在青少年中散布仇恨和种族主义偏见。在这一新形势新背景下，2001年8月31日至9月7日，第三届联合国反对种族主义世界大会在南非德班举行，会议集中讨论了当前种族歧视的相关特点与问题，制定了打击种族主义的措施。会议进程中，美国、以色列代表团先后宣布退出大会，理由是会议严厉批评了以色列镇压巴勒斯坦人民的行为。大会最终通过了《德班宣言和行动纲领》，联合国认为它是一个里程碑式的事件，因为它为引导政府、非政府组织和其他机构全力打击种族主义、种族歧视、仇外心理和相关的不容忍行为提供了一个重要且崭新的框架。
为落实《德班宣言和行动纲领》，联合国于2006年决定召开德班审查会议。2009年4月20日至24日在日内瓦举行的德班审查会议（即第四届世界反对种族主义大会），审议《德班宣言和行动纲领》的落实情况，并于21日提前通过会议最后文件。文件呼吁各国以更大决心和政治意愿来对付各种形式的种族歧视问题，但美国、德国、加拿大、澳大利亚、荷兰、意大利、以色列、新西兰和波兰缺席此次审议大会。此后，联大还通过了类似反种族歧视的决议。大体上，这一时段联合国突出强调种族歧视受害者所面临的问题，非常关注非洲和亚洲裔人、移民、难民和特定的弱势群体（如土著人民、罗姆人和其他少数民族），并能够娴熟地使用各种制度架构和工作机制对其加以处置。
三 联合国保障少数民族平等权的基本特点与面临的挑战
概而言之，联合国在确认与保障少数民族平等权时，展现出了新时期特征，如将时代性与现实导向相结合、刺激-反应性主导与前瞻性考量逐渐凸显、保障具有系统性等，以及保障过程中存在内在张力与缺陷等挑战。
（一）时代性与现实导向的结合
联合国对无差别的少数民族平等权利的确认与保护，具有鲜明的时代特征。冷战时期，联合国侧重保障无差别的民族平等权，即围绕反种族歧视、反种族灭绝、反种族隔离等议题展开，上述现象侵犯了少数民族平等权。在联合国体系的实践与理念中，反种族灭绝、反种族歧视、反种族隔离的重要性依次排列。这些议题受关注，一方面是受“二战”的影响（反思法西斯主义与种族主义），另一方面也受诸如南非种族隔离这样的热点问题影响。冷战结束后，无差别的民族平等权保障仍然是重要的议程，但有差别的少数民族权利保障开始得到加强，即族裔少数人的权利与土著民族的权利保障逐渐被聚焦。无差别的少数民族权利继续被聚焦和加大保障力度，与可持续发展理念、全球化进程加速推进等时代发展脉动息息相关，也与联合国系统的工作随着时代进步日趋科学化、精细化有关。
从国际政治的角度说，无差别民族平等权往往与高强度的民族冲突、国家间战争、内战等高政治现象存在密切关联，而有差别的少数民族权利更多集中于文化权利、经济权利，属于低位政治的范畴。从这一意义上说，联合国这种国际组织首先关注无差别的民族平等权，然后聚焦于有差别的少数民族权利，这是合乎国际政治中主流的现实主义逻辑以及国际社会螺旋进步逻辑的。
（二）刺激-反应性主导与前瞻性的凸显
历史地看，联合国少数民族平等权利的确认与保护整体上具有刺激-反应特性，但在冷战结束后强化了具有前瞻性的预防性理念与行动。在联合国系统内，少数民族平等权利确认与保障，往往具有事件刺激-反应的被动特征，其预防性、前瞻性的努力相对滞后，这也成为一种共识性批评。联合国反对种族灭绝、种族主义、种族隔离与第二次世界大战反思有关，也与南非种族隔离冲突密切相关。如前文所论，联合国出台防止与惩治种族灭绝、反对种族主义的公约、制度以及一些具体举措，与对卢旺达屠杀、南斯拉夫内战反思有关，而联合国在阻止这些地区的侵权犯罪方面投入不够、预见性不强常为人所诟病，联合国在相关评估报告中也进行了自我批评。当然，联合国系统知耻而后勇，冷战结束后，加强了确保民族平等权的预防性行动，并将保护责任、冲突预防等理念与机制与之结合，进而完善了民族平等权保护的体制机制。
（三）保障具有系统性
在确认与保障少数民族无差别的平等权利时，联合国构建了系统性体制与机制。这一系统性包括三方面的内涵：其一是联合国少数民族平等权的确认与保障涉及少数民族积极权利与消极权利，涉及多层次的权利侵犯的防御阻击与救济（民族-种族歧视、种族隔离、种族灭绝罪），涵盖了一般性的社会行为（低政治属性）以及涉及民族群体及其成员安全的高暴力行动（高政治属性）。其二是联合国确认与保障少数民族平等权的机构具有系统性、多层次性与交叉性。联合国各系统不同程度地具有确认和保障少数民族平等权利的职能，譬如安全理事会、经济社会理事会十分重要，联合国秘书长也扮演了重要角色，但各职能机构在保障与确认少数民族平等权利时各有侧重，有专门的机构，也有综合性关联机构，但不足之处是专属性机构位阶较低。其三是联合国在确认与保障少数民族平等权利时，开展了系统性行动，涉及各类公约、条约、决议、宣言、申明的出台与传播，建立各项制度与机制，开展了计划性行动与非计划行动，向牵涉民族平等保障的各个主体与维度（国际层面、国家层面、社会层面、市场层面与个人层面）提出各类呼吁、倡议与申明。
（四）保障实践中的内在矛盾与能力不足
联合国在确认与保障民族平等权过程中还面临诸多有待化解的矛盾。它首先体现在国家主权与人权原则之间的张力上。联合国是一个多国组织，其行为主体主要是主权国家，其主导性的原则是主权原则，而联合国保障少数民族（平等）权利时，大部分场景依赖的是人权原则与一般的平等原则。在联合国几十年的发展历程中，围绕主权与人权的冲突比比皆是，因此联合国系统在处理少数民族（平等）权利时，通常在主权与人权原则之间走钢丝、搞平衡，前文所述南斯拉夫问题的国际法庭审判是经典案例，而冲突干预、保护责任与防止种族灭绝也常常引发主权与人权原则的争论。
其次，矛盾还体现在围绕民族平等权利的议题会引发联盟政治对抗。譬如涉及南非种族隔离、巴以冲突问题（联合国有时从民族平等、种族主义角度审视巴以冲突）、非洲“殖民赔偿”等议题的某些国际大会，美国等国家有意集体退会或拒绝参会。这里的结盟是一种议题性结盟，既表现当事各方形成不同的联盟，还表现为联合国内发展中国家与发达国家阵营就民族权利具体议题常出现群体对抗。矛盾还体现在联合国成员在保障少数民族平等权时常“口”惠而“实”不至。一些当事国和关联方常搞双重标准，通常原则层面表态积极，一旦出现影响自己利益的状况则表现消极，或不参与、不批准相关公约条约，或对公约条约的某些条款持保留意见，或不参与相关会议与规划行动，或原则讨论甚欢而行动甚少，这一特性是联合国系统的通病，也引起联合国秘书长潘基文的批评。
除上述矛盾外，联合国系统能力建设不足一直是遭人诟病的地方。在少数民族平等权利保障议题上，这种能力建设不足首先表现为预判能力以及冲突干预能力不够；联合国在涉及少数民族平等权利保障的冲突议题上，相关信息收集与冲突预判能力、冲突干预决策与执行能力一直存在诸多不足，卢旺达屠杀是最为鲜明的案例。虽然联合国对此有深刻的反思，最近几年在相关系统的能力建设上有所推进，但从近年联合国防止种族灭绝罪行特别顾问的相关行动以及联合国巨大的维和任务与压力来看，它仍然无法填补全球少数民族平等权需求巨大与相关供给稀缺之间的鸿沟。
四 基本结论
经过70年之努力，联合国围绕防止与惩治种族灭绝、禁止与惩治种族隔离、反对种族歧视与种族主义等议题来保障少数民族平等权，它出台了一系列规范效应不一的公约、决议与规划，初步尝试对某些违反公约的恶劣罪行进行司法审判，通过制度机制建设和实际行动保障少数民族尽量不受隔离之痛、歧视之苦与灭种灭族之危。显然，少数民族平等权的国际保障仍然道路漫长，完全寄希望于联合国是不合理也不切实际的，毕竟与民族平等权保障相关的民族冲突、民族纠纷具有敏感性、复杂性与长期性，各关联主体都有其影响与责任。同时，联合国还存在一些先天与后天的不足，会限制其保障少民族平等权利的效能。