主题论文

从国际比较看中国非营利部门的发展水平

张远凤 张慧峰

摘要：20世纪70年代以来，非营利组织在全球兴起，在发达国家已经形成了非营利部门。然而，与人们对政府和市场的认知度相比，非营利部门在大多数国家仍然隐而未见。1993年以来，萨拉蒙领导的霍普金斯大学非营利部门国际比较项目（ICNP）先后对40多个国家进行了比较研究，试图描绘出所谓“全球公民社会”的图景。这幅图景中并没有中国非营利部门的身影。本文试图将中国非营利部门纳入这幅图景之中。本文将该项目的研究对象分为发达国家、发展中国家和转型国家三种类型，从非营利部门对就业和GDP的贡献、收入来源结构和主要活动领域等角度将我国与这三类国家进行了比较。本文最后尝试对此做出解释。

关键词：非营利部门 社会组织 国际比较研究

一 问题的提出

尽管人类从事结社和慈善活动的历史源远流长，但在漫长的岁月里，商会就是商会，教会就是教会，医院就是医院，学校就是学校，孤儿院就是孤儿院，诸如此类，不胜枚举。人类历史进入现代社会之后的大部分时间里，社会和政治话语也是由“两部门模式”支配的，即认为在家庭单元之外，只存在市场和国家（萨拉蒙等，2007）。20世纪50年代之前，没有人谈及“非营利组织”或“非营利部门”。后来人们根据社会发展的需要才认识到“非营利组织”的价值与地位。现在，非营利部门已经成为美国社会不可或缺的社会力量（Drucker, 1990）。

非营利组织的兴起不是美国特有的现象。20世纪70年代以来，非营利组织在发达国家、第三世界国家以及转型国家先后兴起，取得了不同程度的发展（王绍光，1999），形成所谓“全球结社革命”之势（Salamon, 1994）。然而，非营利组织的类型与规模极其多样化，不仅缺乏可比的统计数据，各国指称非营利组织的术语也不尽相同，这使得在全球层面比较研究非营利部门成为一件极其困难的事情。

为了让政策制定者和公众了解世界范围内非营利部门的发展状况，自1993年起，萨拉蒙就领导霍普金斯非营利部门国际比较研究项目（Johns Hopkins International Comparative Nonprofit Sector Project, ICNP），与40多个国家的学者和机构合作，并与联合国统计署和国际劳工组织合作，先后对40多个国家的非营利部门进行了研究（Salamon, 1999）。这项研究提出的“非营利组织”定义得到了最为广泛的引用，建立的国际非营利组织分类体系（ICNPO）已经被几十个国家采纳。我国民政部2008年起采用的社会组织分类体系就是在借鉴ICNPO体系的基础上设计出来的。

这项研究激发了国际学术界对全球公民社会的关注。比如，伦敦政治经济学院国际发展系从2001年到2012年连续12年发布《全球公民社会年报》（Kaldo, Selchow & Henrietta, 2012）。萨拉蒙研究团队的成员如德国海德堡大学社会学系安海尔（Helmut K. Anheier）教授也是伦敦政治经济学院研究团队的主要成员。这些年报提供了各种专题研究成果，但没有系统提供各国非营利部门的可比数据。时至今日，在绝大多数国家的社会图景中，“非营利部门”仍然是一个隐而不见的“次大陆”，政策制定者和公众对这个部门仍然所知不多。造成这种现象的根本原因是缺乏基本信息。在大多数国家，非营利部门尚未被纳入国民账户体系，官方并不提供该部门的统计信息（Salamon, 1999）。截至2013年，萨拉蒙团队发布了43个国家非营利部门的数据。

萨拉蒙团队描绘的这幅“全球公民社会”图景中，还没有中国的身影。改革开放以来，社会组织在我国再度兴起并取得了长足发展，成为全球结社革命不可分割的一部分（Zhang, 2015；王绍光、何建宇，2004）。然而，囿于外部环境局限性和自身建设方面的缺陷，社会组织的作用仍然极其有限（马庆钰、贾西津，2015）。即便如此，如果把中国社会组织纳入“全球公民社会”的图景中，它究竟会处于什么位置呢？这是很多学者感兴趣的问题，对于政策制定者和公众正确认识我国社会组织的发展水平也具有积极意义。邓国胜（2007）曾经尝试将我国社会组织的发展状况与萨拉蒙团队的研究成果进行比较。由于当时我国尚未建立起社会组织的分类和统计体系，没有官方提供的统计数据，邓国胜以2003年在全国6省对3000多家社会组织的调查数据为基础进行比较，研究发现我国社会组织的各项指标几乎都落后于非营利部门国际比较研究项目涉及的所有国家。

2008年，民政部在借鉴萨拉蒙的国际非营利部门分类体系（ICN-PO）的基础上建立了我国的社会组织分类体系，此后每年在其统计公报中发布社会组织的基本统计信息。近年来，教育部、卫计委等政府部门也开始将社会组织纳入其统计工作中。这为我国与其他国家的社会组织比较研究提供了更多的信息。本文试图利用这些信息，在现有研究的基础上更进一步通过分类比较研究分析中国社会组织发展状况与不同类型国家的异同点，以便我们更好地理解我国社会组织在国际上的相对发展水平及其未来发展趋势。

二 文献回顾与研究设计

由于各个国家的非营利部门千差万别，萨拉蒙团队首先要解决四个问题：一是研究对象的选择问题；二是非营利组织的定义和范围问题；三是比较维度问题；四是数据获取方式问题。

就研究对象而言，1999年出版的《全球公民社会》第Ⅰ卷的研究对象包括五大洲22个国家，2004年出版的《全球公民社会》第Ⅱ卷中研究对象扩大到36个国家，2010年萨拉蒙的论文公布了42个国家的数据，2013年萨拉蒙在华盛顿给日本商会的演讲中公布了43个国家的就业数据。22国的数据大多取自1995年，36国中22国之外的数据取自1997年到2000年（萨拉蒙等，2007）, 43国数据取自2000年以后（见表1）。可以说，萨拉蒙团队的研究对象在相当程度上可以代表全球非营利部门的发展状况。

各国用来指称“非营利部门”的概念和定义各不相同，萨拉蒙团队采取自下而上的归纳法从结构-运作方面的五个基本特征对公民社会部门进行了定义。这五个基本特征是组织性、私立性、不分配利润、自治性和志愿性（萨拉蒙等，2007: 12～13）。这个定义尽管仍然不能消除所有“灰色地带”，但是基本上把各国普遍被视为非营利部门的组织都涵盖在内了。

萨拉蒙团队采用的比较维度主要包括非营利组织的工作人员数量（含雇员和志愿者）及其对就业的贡献、支出水平及其对GDP的贡献、收入来源以及主要活动领域。他们并没有将非营利组织的数量作为一个比较维度。“因为组织数量是恶名在外的不准确的度量方式，所以我们没有在意数量问题。”（萨拉蒙等，2007）该项目最为重视就业维度，主要衡量指标是非营利部门从业人员数量占经济活动人口的比重。从业人员数量采用相当全职就业人数（Full-time Equivalents, FTE），即将兼职人员和志愿者人数折算成全职人员数之后的全职就业人员总数。活动领域是按照萨拉蒙团队开发的国际非营利部门分类体系（ICNPO）进行分类的。

该项目的主要数据来源有四个方面：官方经济统计数据；伞状组织或中介协会收集的数据；专门调查数据；人口调查特别是以捐赠和志愿为重点的调查数据。

总体来看，发达国家非营利部门最为发达，发展中国家落后于发达国家，转型国家落后于其他发展中国家。发达国家中，西欧和北美国家的非营利部门规模最大、最为成熟，西班牙、意大利、日本等国的非营利部门发展较为滞后，但增长迅速。发展中国家的非营利部门呈现多元化状态，尚未成为一个公认的非营利部门。中欧和东欧转型国家是非营利领域的后来者，在20世纪90年代政治经济体制转型的背景下非营利组织开始起步，尚未发育成型，还是一个“模糊的部门”（萨拉蒙等，2002）。

具体而言，从非营利部门就业人口占经济活动人口的比例来看，不论是否包含志愿者，发达国家平均水平都远远高于发展中国家和转型国家平均水平，而发展中国家平均水平又明显高于转型国家平均水平（见表2）。从收入来源构成看，无论是否包含志愿者，发达国家政府对非营利部门的资助力度远远高于发展中国家和转型国家，发展中国家非营利部门收入来源主要依靠收费。尽管各国非营利部门对就业和GDP的贡献存在很大差异，但各国非营利部门的主要活动领域却基本相似，各国非营利部门的2/3集中在教育、健康和社会服务等传统的福利服务领域（萨拉蒙等，2007）。

将中国纳入国际比较研究首先必须定义中国非营利部门并界定其范围。按照萨拉蒙的定义，非营利部门基本包括了各个国家中除了政府与企业之外的其他机构。然而我国的社会组织结构与其他国家不同，在政府与企业之外还有群团组织、事业单位、城乡居民自治组织、民政部门登记的社会组织以及未登记的社会组织等多种类型的组织。群团组织、事业单位和城乡居民自治组织显然不符合萨拉蒙对非营利组织的定义，未登记的社会组织往往比较松散，不具有严格的组织结构，也缺乏可靠的数据。因此，本文讨论的中国社会组织的范围是指在各级民政部门登记的社会组织。

本文借鉴萨拉蒙非营利部门国际比较项目的比较维度，从社会组织对就业和GDP的贡献、收入来源结构以及主要活动领域等四个维度将中国社会组织与ICNP项目的研究对象进行比较。本文首先将该项目涉及的国家分为发达国家、发展中国家和转型国家三类，分别计算这三类国家非营利部门对就业和GDP的贡献率以及收入来源结构的平均值，然后将我国社会组织的发展状况与这三类国家的平均水平进行比较分析，并对非营利组织的主要活动领域进行比较，最后对比较结果进行解释和讨论。

本文所采用的其他国家非营利部门的数据来源于萨拉蒙团队的研究成果，主要是《全球公民社会》第Ⅰ、Ⅱ卷的数据，以及萨拉蒙论文和演讲中发布的数据。由于各国非营利部门确实存在太大差异，萨拉蒙团队在研究过程中也遇到了如何分析解读各国数据的问题。在第Ⅰ卷中，萨拉蒙团队将22个国家分为四种类型即西欧国家、其他发达国家、中东欧国家和拉美国家。在第Ⅱ卷中，他们将36国分为更多种类型，但在比较就业、收入和支出时将发展中国家和转型国家归为一类与发达国家进行比较，没有将发展中国家和转型国家的数据分别计算和讨论。本文将发展中国家和转型国家区别对待，分别计算相关指标。

中国社会组织的相关数据来源主要是民政部等部门发布的《社会服务发展统计公报》《中国民政统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国卫生和计划生育统计年鉴》《中国教育统计年鉴》等官方统计数据。不过，迄今为止，我国并未在国民统计账户体系中设立社会组织专门账户，因此，这些官方统计信息尚不能完全反映我国社会组织的发展状况。其一，草根社会组织和境外非政府组织没有纳入统计范围，草根组织估计有上百万家，境外非政府组织估计有上万家（何增科，2006；贾西津，2011; Deng, 2010）。其二，已登记的社会组织统计信息也不够完整。比如，政府资助统计数据没有包含我国政府对民办学校和民办医院等社会组织提供的土地优惠等资助方式。其三，在民政部门对社会组织增加值的统计中，很多社会组织的申报值低于实际值，造成社会组织对GDP的贡献率被严重低估。其四，政社不分也在一定程度上造成了数据不准确，我国很多社会组织的增加值往往按行业口径统计，并不专门提供。像民办医院类的社会组织增加值往往被纳入卫生系统进行统计，民办教育类社会组织被划入教育系统进行统计，社团则被纳入各自主管部门所在行业系统进行统计。这些统计数据往往只有组织数量，缺少收入来源、支出结构及对就业和GDP贡献等方面的统计信息。不仅如此，民政部、教育部和卫计委等部门并没有统一的统计口径。另外，在我国社会组织收入来源和志愿活动方面，由于没有官方统计数据，本文主要采用现有文献提供的调查和估计数据。

ICNP项目数据采集时间为1995～2010年，分类计算各项指标时尽量采用了时间较近的数据。由于2013年中国社会组织的各项数据较为完整，因此在计算中国社会组织的各项指标时主要采用了2013年的数据，在对各个维度进行分析时采用了2004～2014年的数据。

三 中国非营利部门的国际分类比较分析

本文按照上述数据来源分别计算了发达国家、发展中国家和转型国家非营利部门从业人员占经济活动人口的比例、对GDP的贡献率以及收入来源结构的平均值，利用现有可获得数据计算了中国社会组织上述各指标的值（见表2）。表2中ICPNS项目研究对象国家的数据取得时间上文已经做了说明，中国社会组织的相关数据为2013年数据，因为这一年的数据较为完整。下面对这些指标值分别进行分析和说明。

（一）就业贡献率比较分析

我们先考察不包括志愿活动的情况，再考察包括志愿活动的情况。

我们利用现有数据对近年来我国社会组织就业人口占经济活动人口的比例进行了估算。如表3所示，近9年来，这个比例一直在增加，但直到2014年也只有0.86%，不到转型国家不包括志愿者的就业贡献率（约为1.00%）的平均水平。从表2可以看出，我国社会组织对就业的贡献与转型国家最为接近，落后于发展中国家平均水平。

据中国社科院杨团（2014）提供的数据，2013年我国纳入正式统计的志愿者人数约为7345万人，志愿服务时间为8.3亿小时，折算价值约为83亿元。另有未纳入正式统计的志愿者约3000万人，志愿服务时间约3亿小时，折算价值约30亿元。全国志愿者服务时间合计约为11.3亿小时，总价值约为113亿元。根据《关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》（劳社部发〔2008〕3号）规定的职工年工作日250天、每天工作8小时计算，2013年我国志愿活动总量相当于565000个全职职工，占当年经济活动人口的比例为0.07%，占非营利部门就业人口的比例为8.8%。根据邓国胜（2007）的调查，2003年我国志愿活动折算全职就业人口占经济活动人口的比例为0.02%，占非营利部门就业人口的比例为3.13%。可见，过去十余年来我国志愿者和志愿服务活动都取得了显著增长。加上志愿者的贡献，2013年我国非营利部门总体就业人口（包含志愿者）占经济活动人口的比例为0.93%。其余年份，由于缺乏志愿者活动的数据，无法估计我国非营利部门总体就业的贡献。如果将2013年中国非营利部门对就业的贡献纳入ICPNS项目提供的43国非营利部门的就业贡献数据中（见图1），可以很清楚地看出中国非营利部门与转型国家的水平相近，而转型国家整体上落在“全球公民社会”图景的底部。

（二）GDP贡献率比较分析

同样，我们首先考虑不包括志愿活动的情况，再考虑包括志愿活动的情况。

我们利用民政部发布的社会组织增加值来估算我国社会组织对GDP的贡献。从表4可以看出，2006～2014年，我国社会组织增加值保持了较快的增长速度，2014年社会组织的增加值是2006年的2.58倍。但是总体来看，社会组织增加值占GDP的比例只有0.10%～0.15%。

表4 社会组织增加值及其占国内生产总值的比例

一般来讲，一个部门对就业与GDP的贡献率应该是相近的。但从表3和表4的数据来看，两组数据之间存在严重背离，我国社会组织的GDP贡献率只有就业贡献率的约1/8。例如，2013年社会组织增加值为571.1亿元，吸纳各类人员就业637万人，人均增加值约9000元，只有当年人均GDP的大约1/5。这明显不符合常识。2013年民政部社会服务发展统计公报发布之后，徐永光问：“社会组织的GDP哪去了？”他估计，“中国社会组织创造的GDP如果全部归口统计，应该在4000亿元以上。”上海交通大学第三部门研究中心课题组就此进行了专题研究，估计2013年全国社会组织的GDP贡献约为4000亿元，贡献率为0.68%，约为官方数字的7倍（吴磊、徐家良，2016）。

如果加上志愿服务113亿元的贡献，2013年社会组织对GDP的总体贡献率约为0.7%，与社会组织的就业贡献率大致相当。这个数字接近于邓国胜（2007）对2002年我国社会组织总支出占GDP比重的估计值。也就是说，9年来，我国社会组织对GDP贡献的增长速度与GDP的增速基本保持一致。

（三）收入来源比较分析

我国社会组织的收入来源结构由于官方没有给出权威的统计数据，我们主要是从现有的研究文献之中搜寻相关数据（见表5）。

中国社会科学院“民间组织与公共治理研究”课题组对我国东部某发达地区的调研结果显示，社团的收入来源主要为会费，政府资助和社会捐赠各占20%；民办非企业单位的收入则主要来自其服务性收费，政府资助占比仅为3%（黄晓勇，2013）。基金会的主要收入来源是社会捐赠，政府补助是其第二大收入来源。2012年，政府补助收入占到基金会全部收入的10%（中国基金会中心网，2014）。邓国胜（2010）估计政府资助占社会组织总收入的比例接近10%。与表2中34个国家的数据相比可以看出，我国政府对社会组织的资助力度与发展中国家接近，不仅低于发达国家，也大大低于转型国家。

依据上海交通大学第三部门研究中心课题组对2013年我国社会组织总收入的估算值（4000亿元）和邓国胜（2010）估算的政府资助占社会组织来源的比重（10%），以及民政部统计的2013年社会组织接受的社会捐赠额（458.8亿元），可以估算出2013年社会组织不包含志愿活动的收入来源结构。2013年志愿服务的价值按113亿元计算，可以推算出2013年包括志愿活动的社会组织收入来源结构（见表6）。

我国政府对社会组织的资助有两个特点：一是偏重对社会团体的资助，对像民办、非企业单位这一类的服务类组织的资助过低。这与其他国家政府对非营利组织的资助重点正好相反。二是官方背景越浓的社会组织得到的资助越多。社会团体得到的资助多正是因为它们与政府关系密切。基金会也是如此，政府对基金会的资助有七八成流入到了具有官方背景的公募基金会（基金会中心网，2014）。

（四）主要活动领域比较分析

我国现行的社会组织分类体系按行业领域将社会组织分为14类，社会团体和民办非企业单位的行业领域分布差异很大。根据民政部统计，2013年，民办非企业单位主要集中在教育、社会服务和医疗领域，分别占当年民办非企业单位总数的56.9%、14.4%和8.3%。社会团体的分布较为分散，排在前三位的是农业及农村发展、社会服务和工商服务，分别占社会团体总数的20.0%、14.0%和10.7%。ICPNS项目发现，服务类机构是各国非营利部门的主导力量，以就业和收入来看，服务类机构要占到非营利部门的70.0%以上。在我国，服务类非营利组织就是民办非企业单位，下面就分析我国民办非企业单位的主要活动领域。

2003年《中华人民共和国民办教育促进法》实施以来，我国民办教育开始了大发展的历程，2004～2013年各级教育机构中民办教育占比变化趋势如图2所示。据教育部（2014）统计，2013年我国民办高校占高校总数的28.8%，民办中学占中学总数的12.0%，民办小学占小学总数的2.6%，民办幼儿园占幼儿园总数的66.4%。可以看出，我国民办学校主要集中在幼儿园和高校。由于我国实施九年义务教育政策，因此在小学教育中，民办学校只占微不足道的比例。中学阶段，初中仍然是以义务教育为主，民办学校主要集中在高中阶段，所占比例也不高。

20世纪80年代以来，在一系列鼓励社会力量办医政策的指引下，民办医院和其他民办医疗机构迅速发展。据国家卫生和计划生育委员会统计，2015年民办医院已经占到医院总数的46%，其中民办营利性医院占30%，民办非营利性医院占16%（卫计委，2014）。不过，由于公办医院规模一般大于民办医院，因此，民办非营利性医院的就业人数和床位数要远远低于16%。

尽管社会服务机构占社会组织总数的14%，但由于社会服务仍然以政府提供为主，民办社会服务机构的服务能力占比要远远低于数量占比。

总体上看，尽管民办非企业单位在教育、医疗和社会服务领域已经占有一席之地，但130多万家事业单位及其4000万名员工仍然是科、教、文、卫、体领域的主力军。事业单位在公共服务领域的地位如同国有企业在市场经济领域的地位，而社会组织在我国的公共服务体系中处于辅助和补充的地位。

四 结论和讨论

本文根据民政部公布的社会组织统计数据以及相关研究和估计的数据，试图将我国非营利部门的发展状况纳入萨拉蒙团队所描绘的“全球公民社会”的图景。我们发现，从就业规模和增加值的绝对数来看，我国社会组织毫无疑问已经是一支庞大的经济力量。但是从对就业和GDP的贡献率来看，我国社会组织的发展状况与俄罗斯、波兰等转型国家最为接近，不仅远远低于发达国家，也低于绝大多数发展中国家。但我国政府对社会组织的支持力度又低于转型国家平均水平，与发展中国家比较接近。尽管国内外数据采集的时间不太一致，可能对比较研究结果产生一定影响，但由于我国数据采集时间晚于其他国家，对比较结果并无实质性影响。

我国社会组织对就业和GDP的贡献接近转型国家，可能是因为非营利部门的发展与市场经济体制具有内在联系。市场经济发展得越早、发展程度越高的国家，非营利部门往往也更发达。发展中国家尽管经济发展水平较低，但对非营利部门的限制比较少，国际非政府组织在这些国家的活动比较多，因此它们的非营利部门得到不同程度的发展。转型国家在计划经济时期对非营利部门的发展采取了限制乃至禁止的政策，其在20世纪80～90年代开始向市场经济转型之后，非营利部门才得到了发展空间。因为起步晚，还处于初级发展阶段，在发展过程中，政府对发展非营利组织往往还有各种顾虑，采取控制与鼓励两手抓的政策。比如，俄罗斯通过了《非政府组织活动法》（《外国代理人法》），对非营利组织的政治活动和境外资助采取了严格控制政策（Jakobson &Sanovich, 2010）。

我国政府对社会组织的资助力度小于转型国家，接近于发展中国家，这可能是因为政府资助力度与经济发展水平有关。转型国家人均GDP高于发展中国家，比如捷克和斯洛伐克2014年人均GDP都接近20000美元，这一年我国人均GDP不到8000美元，与泰国等发展中国家水平相近。资助的倾向性则与我国特殊的政社关系以及公共服务体制有关。社团和公募基金会得到的政府资助最多，是因为这两类社会组织与政府关系最为密切。服务类社会组织得到的政府资助最少，则是与我国特殊的公共服务供给体制有关。我国政府主导公共服务，由事业单位来提供，社会组织只是处于拾遗补阙的地位，因此获得的政府资助相对较少。

最后有必要特别说明的是，我国社会组织发展水平与发达国家非营利部门的差异并不代表我国与这些国家在社会发展水平上的差距。正如爱德华兹所说，一些社会（如中国）正在取得进步，尽管其结社生活还很弱——至少从西方的视角看。而其他社会（如美国）第三部门虽然强大，但是不平等和歧视问题仍持续存在（爱德华兹，2008）。

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