五 提升长三角城市群内都市圈经济的对策建议

提升长三角内都市圈经济的水平，应坚持“理念创新、开放融合，市场主导、政府推动，优势互补、合作共赢，突出重点、统筹兼顾”的原则，理顺都市圈与城市、都市圈与都市圈、都市圈与城市群之间关系，构建城圈联动、圈圈联动、市市联动、市区联动机制，形成“目标一致、利益协调、规划共绘、产业共兴、资源共享、设施共建、环境共保、规范共立”的发展格局。

（一）充分认识发展的紧迫性，形成协同发展的思维模式

长三角内各地方政府要增强对发展都市圈经济的必要性和紧迫性的认识，并在此基础上，扫除观念上的障碍，形成“协同”“共赢”的意识。一是要增强对必要性和紧迫性的认识。在实地调研过程中，我们了解到，各级领导干部对加快提升都市圈经济实力的认识基本一致，积极性普遍较高，有的已经付诸行动。但也有部分地区的领导干部，只是将其当成一项政治任务来完成，积极性不高，主动性不够。因此，要加强圈内各地方政府对提升都市圈经济实力的必要性和紧迫性的认识。二是要确立“共赢”意识。都市圈内各地方政府要清楚认识到，都市圈经济的发展不仅是从资源分布梯度和经济技术水平分布梯度的角度展开，更是建立在利益共享基础之上。要破除以自我为中心的“独赢思维”，在共同利益基础上，实现“共赢”。三是要确立“协同”意识。从系统科学的角度看，世界上没有绝对竞争，一个系统内的竞争，是“合作协作”，或者是“竞争协同”“竞合”。在现代市场经济环境下，从都市圈到长三角城市群，都应通过实现战略联盟，放大整体竞争力和经济效益。现实中，江苏省通过“南北合作”，浙江省通过“山海合作”，实现区域发展的相对平衡，使苏北经济和浙江山区经济得到快速发展。各地区政府应正确看待行政利益，规范自身的竞争行为，树立正确理念，扩大合作和交流。要从区域整体利益出发，认真梳理现有的地方性政策，缩小各地在税收等特殊优惠政策方面的差异，加强行政协调，消除矛盾冲突，实现区域架构的融合。

（二）大力推进新兴都市圈的规划与实施

一方面，新的《长江三角洲城市群发展规划》已经将长三角城市群范围调整到了26个城市，但26个城市之间避免分歧、达到意见统一的难度较大。另一方面，都市圈的发展也会形成“灯下黑”，如南通离上海很近，一江之隔，但南通不在江苏省的三大都市圈中，这就使得南通具有强烈的融入都市圈的意识，希望在长三角区域经济发展中构筑“金三角”。基于上述原因，出现了像上海大都市圈、沪苏通都市圈、金义都市圈等新兴的都市圈形态。

2015年上海市发展和改革委员会招标课题“‘十三五’打造上海大都市经济圈研究”认为，上海大都市经济圈是以上海为中心约120公里范围内的区域，覆盖城市包括沪苏浙三省的上海、启东、海门、南通市区、张家港、常熟、太仓、昆山、江阴、无锡市区、宜兴、苏州市区、吴江、嘉善、嘉兴市区、湖州市区、桐乡、海宁、海盐、舟山、宁波下属慈溪。该研究提出，上海大都市经济圈，北到南通，西至“江阴—宜兴”，南抵“慈溪—宁波”，包括舟山群岛范围，面积约3万平方公里，2012年常住人口为5380万人，GDP为5.2万亿元，人均GDP为9.66万元，其战略发展定位是打造具有竞争力的全球城市区域以及营造可持续发展的弹性城市区域。计划在距离上海中心60～120公里的范围内，形成临沪发展带；形成“五大发展走廊”，即沿海沿湾（杭州湾）廊道、沪宁廊道、沪杭廊道、沪湖廊道（上海中心城区—虹桥—徐泾—青浦—周庄—同里—吴江—湖州）、通苏嘉廊道（南通—苏州—嘉兴）。上海大都市经济圈的影响和辐射范围涵盖“五个圈”：第一个圈是上海市区600平方公里；第二个圈是6300平方公里的上海市全境；第三个圈是包括苏锡常嘉的1.5万平方公里；第四个圈是9万平方公里的长三角全境；第五个圈是长江经济带，即长江上、中、下游，包括上游的重庆都市圈、中游的武汉都市圈、下游的南京、苏锡常、杭州、宁波等都市圈。

长三角城市群是我国经济最发达地区之一，是“一带一路”、长江经济带的交汇区域。沪（上海）、苏（苏州）、通（南通）三地处于长三角地区最核心区域，构建沪苏通都市圈有利于率先发展长三角中的“金三角”，弥补长三角三省一市区域范围广、经济落差大的不足。沪苏通三地地域相连，经济较为发达，产业基础雄厚，随着经济充分发展（如在南通落户的沪通、苏通产业合作园区就达8个）、城市不断扩张和交通设施（崇海大桥项目建设完工）进一步完善，三地联系将更加紧密，区域合作加快发展。打造沪苏通经济圈，能更好地发挥对长三角地区的引领、辐射和带动效应，对长江经济带的龙头带动作用和对“一带一路”的战略支撑作用；有利于拓展大上海空间、放大上海引领功能和核心优势，复制上海自贸区经验，形成开放型经济新体制新格局；有利于促进上海、苏州、南通三市资源共享，提升发展一体化水平。打造沪苏通都市圈首先要以规划引领，将沪苏通经济圈纳入国家“十三五”总体规划及专项规划中，从更高层面深化发展研究，对空间布局、产业发展、基础设施等方面给予支持。与此同时，尽快落实海门叠石桥“市场采购贸易方式”新政，加快崇海大桥项目建设，加快规划建设北沿江高速铁路等。

金义都市圈亦称浙中城市群，面积1.36万平方公里。根据《浙中城市群规划（2008～2020）》，金义都市圈包括金华市域的9个县（市、区），以及衢州市的龙游县、丽水市的缙云县，是浙江省继杭州湾城市群、温台城市群之后的第三个城市群。金华定位为继杭州、宁波、温州之后第四大城市——浙江省中西部中心城市。浙中城市群将形成“一主一次”发展轴，即金义线是未来城市群最重要的发展轴线，并形成联结兰溪—金华—武义—永康—磐安—东阳—义乌—浦江的发展次轴线。金华义乌间将发展快速交通，将主轴线上的县市域中心城市和重要城镇串联起来。整个城市群，将围绕“一主两副”，即金华、义乌主中心城市，永康、东阳副中心城市，形成五级中心体系，即主中心城市、副中心城市、县市域中心城市、重点镇和一般镇。浙中城市群将成为浙江省接轨上海、融入长三角、参与全球竞争的重要平台，更快、更好地带动浙江省中西部欠发达地区的发展，从而提升浙江省在全国的整体竞争力。2014年底，浙中城市群户籍总人口为475.07万人，GDP达3206.64亿元，人均GDP为67498.26元，城镇化率为55.83%。

（三）加强协调机制建设，建立跨区域的制度化组织

目前，无论是都市圈自身还是长三角城市群区域，经济协调仍停留在非制度化的阶段。尽管成立了一些区域性协调组织，但大都只具有互通消息和联谊交流的性质。一些协调结果仅仅表现为对地区领导之间的承诺的落实，缺乏法律效力。为了消除局部利益对区域共同利益的冲击和侵蚀，长三角城市群必须在各地各级政府协商的基础上，建立跨行政区的具有约束力和对称职责的永久性区域协调组织，以实现组织体系内的沟通和管理。①建立跨行政区域的合作协调管理机构。如何充分发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是长三角区域都市圈合作机制能够真正建立的关键。建议加强顶层设计，建立由中央政府或相关部委牵头的“长三角城市群协调管理委员会”，省级政府或部门建立“都市圈协调管理委员会”，统领城市群和都市圈的合作发展事宜。②建立平等互信的对话机制。对话机制必须依托平等互信的基础，这是地方政府间合作关系得以建立的首要条件，也是其他相应机制得以建立健全的前提。③建立及时高效的磋商机制。为了解决各种层出不穷的区域性重大问题，使各都市圈内及长三角城市群多边多级政府摆脱困境，需要切实建立起及时高效的磋商机制。④加强都市圈社会组织的合作，鼓励建立各类半官方及跨地区的民间组织。为了提升长三角内都市圈经济实力，应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，组建跨地区的民间组织，以民间的力量推进区域政府合作。

（四）健全组织和机制，推动都市圈组织活动经常化

组织机制工作活动的经常化，是都市圈活力所在。由于行政体制管辖的原因，都市圈工作大多由共同组建的协调机构担任。由于缺乏考核机制与考核要求，协调机构工作活动主要取决于从事都市圈工作人员的积极性。从调查情况看，宁波认为都市圈只有一个极核中心，浙东经济合作区中的城市是平等的，宁波没有必要做老大。浙东经济合作区5个城市（宁波、舟山、台州、绍兴、嘉兴）抽调人员组成协调会办公室（常设机构），分别担任办公室主任、副主任，办公室为轮执主席方（每个城市每年轮流担任）服务，保证了工作和活动的经常化。杭州都市圈具有高度极核性，杭州是浙江省的政治、经济、文化中心，副省级城市，都市圈协调组织具有较强的政府色彩。其按照“协商+统筹”的模式，建立了以市长联席会议决策机制、政府秘书长会议协商机制、协调会办公室会议议事机制、专委会项目合作执行机制为框架的都市圈建设政府协调机制；构筑了都市圈合作平台，设立了都市圈协调会办公室，主任由杭州市经济合作办公室主任担任，副主任分别由湖州市发改委、嘉兴市合作办和绍兴市发改委担任，启动了15个专委会、8个部门联席会、16个行业协会的联席会制度；每年有30个左右的项目列入政府考核，并出台了相应的考核办法，强有力地保证了机制的活力和工作活动的经常化。宁波、杭州两个都市圈的做法因地制宜、各具特色，既是推进都市圈工作活动的方法，也是都市圈工作经常化的典范，可供其他都市圈学习借鉴，为新兴都市圈机制的建立提供了很好的范例。

（五）加强经济社会合作，推动跨区域经济及基础设施与机制的对接

需要强化城市群经济服务于都市圈经济的理念，加强配套机制建设。①加强市场对接，打造都市圈经济区域一体化的市场体系。应大力实施国际化战略，充分利用上海自贸试验区的境内外要素市场和交易平台集聚、境内外大型企业与国际机构集聚和国际联系通道广泛的优势，有效对接证券、期货、产权、航运、人才等市场，带动都市圈成为国际市场网络和全球城市体系的重要节点。还应加强与长三角城市群内其他城市的沟通与合作，减少行政干预，打破市场壁垒，激发市场活力，降低交易成本，构建高效率、无障碍的区域一体化市场体系。要加快对接产业市场，最大限度开放投资市场，健全产权交易市场，改革土地等资源市场，发展技术交易市场，培育人力资源市场，提升商品市场。②加强基础设施对接，推动都市圈公共设施的一体化建设。提升都市圈经济水平，离不开布局合理的各类基础设施，不仅需要交通基础设施的一体化，更需要技术、信息等现代设施系统的一体化发展。都市圈的城际交通网络不仅拓展了都市圈的发展空间，更加速了长三角城市群一体化发展的进程，而且不断完善的城际交通网络会带动都市圈发展的不断升级。现代信息技术的发展突破了地理空间的限制，加强了区域之间的空间联系，降低了交流成本。如浙江省在推进都市圈一体化的过程中，采取了加快全省铁路网特别是高铁网建设、加快全省城际轨道网建设、加快全省高速公路网建设、加快全省河道水运网建设、加快全省信息高速公路网建设、加快全省生态网建设、加快全省港口群建设、加快全省机场群建设八个战略，全力打造1.5小时全省交通圈、经济圈和生活圈。③完善利益的分享与补偿机制。提升长三角内都市圈经济实力的出发点，是地方政府通过合作来共享整体利益。这需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都能共享合作的收益。否则，合作关系难以形成，彼此利益都将受损。要达成各方利益的平衡，实现合作双方的双赢或共赢，需要有一个与此相配套的实现利益分享、补偿功能的利益调节机制。

（六）推动经济转型升级，努力打造智慧都市圈

在经济新常态下，都市圈经济要获得发展必须转型升级。要大力推进都市圈经济转型升级，加快研究制定适合区域融合的政策措施，以金融、土地、水电等要素市场化配置改革为重点，努力破除都市圈行政区划的限制，深入推进公共服务一体化；推进都市圈交通、信息、能源、水利等重大基础设施建设，提高基础设施共建共享和互联互通水平，增强区域发展支撑力。同时，积极探索融入长三角城市群、接轨上海自贸区的路径与对策，形成良好的互动机制。宁波都市圈根据自身港口发展的优势，提出“港口经济圈”概念，并成立了相应的协调组织，建立了办公室和3个工作组，迈出了转型升级的步伐。杭州都市圈经国家发改委批复，正式成为全国首个都市圈经济转型升级的综合改革试点。未来3年，杭州都市圈将以经济转型升级综合改革作为工作重点，着力建立健全杭、湖、嘉、绍“四市协同”推进机制，建立开放型的区域合作机制，共同推进以下重点领域的改革：加强杭州都市圈内杭州“自主创新示范区”“中国（杭州）跨境电子商务综合试验区”建设，嘉兴、湖州德清实行“多规合一”，绍兴在柯桥区推进企业高效审批省级试点等重点领域改革的联动实施，推动先行先试的创新成果在区域内推广共享，放大改革试点的效应。进一步优化产业分工，打造智慧都市圈。杭州应大力发展信息经济，推进智慧应用，围绕国家“一基地四中心”的战略定位，努力建设国际电子商务中心、全国云计算和大数据产业中心、物联网产业中心、互联网金融创新中心、智慧物流中心、数字内容产业中心“六大中心”；湖州、嘉兴、绍兴等副中心城市根据产业基础，建设特色优势产业集群核心区，积极推动与周边城市形成互补和联动。可以预见，智慧都市圈建设将成为长三角城市群的主要建设目标，逐步形成在长三角甚至在全国具有影响力的智慧产业集群。

（七）制定具有约束力的规范，建立绩效考核与激励机制

跨区域的法律法规、制度规范是保证区域协调统一、共同发展的关键。目前，除了区域规划外还没有区域共同的法律及制度的规范，即便是区域规划也没有统一的标准。当前，为推进实施新型城镇化建设的国家战略，制定都市圈、城市群共同的法律与制度规范迫在眉睫。法律法规是制度性的，应该从整体、宏观上进行顶层设计。国家应该建立城市群协调发展管理委员会，作为最顶层的城市群发展与规划协调机构，将相关部委（如国家发改委、住房和城乡建设部、国土资源部）分头编制的经济社会发展规划、城镇体系规划、土地利用规划等纳入总体规划进行统一管理。研究制定区域法律法规，如《城市群规划法》《城市群城市合作条例》《城市群生态一体化保护条例》《跨省市大区域城市病防治法》《城市群民生保障法》等；研究并建立跨区域的统一执法机制，开展统一执法并定期向社会公布。可在长三角城市群先行先试，向长三角城市群协调机制授权，制定跨区域的约束性规范，然后由国家公布试行。省级行政机构也可授权省内都市圈制定约束性规范，然后由省级行政机构公布试行。

都市圈必须建立科学的地方政府官员的绩效评价体系，通过其引导、规范地方政府的行为取向，促进地方政府决策、行政的科学化和合理化，以达到协调和改善区域间利益关系的目的。杭州都市圈通过杭州市接轨上海、推进杭州都市圈工作领导小组办公室制定《杭州市接轨上海、推进杭州都市圈建设工作考核办法》，将每年的工作落到实处。其考核对象主要是承担杭州市接轨上海、参与长三角合作与交流和推进杭州都市圈工作任务的有关部门；考核内容分为共性目标与个性目标，对共性目标提出统一要求，对个性目标进行分解；考核方法分日常考核、季度督察、半年通报、年终公布考核结果；根据评分规则和考核程序，确定优秀、良好、合格、较差和差五等。各都市圈可根据本地的情况提出发展目标，制定考核办法并开展考核，必要时，可设立激励机制，以切实推进都市圈接轨长三角城市群和都市圈城市合作工作的扎实开展。

（责任编辑 王立嘉）